עו"ד און ליין - עורכי דין - פסקי דין- פסק דין : 49/12

 

 

                                          

                                                                                                    

                                          

 

 

                                          

 

השופט נ' סולברג:

 

1.        ערעור על פסק דינו של בית המשפט לעניינים מנהליים בתל אביב-יפו (עת"ם 27901-01-10, כבוד השופט א' שוהם) לפיו נתקבלה עתירה שהגישה משיבה 1, חברת דניאל יצחקי תעשיות עץ בע"מ (להלן – חברת יצחקי) נגד החלטת המערערות שלא לאשר לה להפקיד את תוכנית בר/320 (להלן – התוכנית המפורטת). תחת זאת הוחלט להחזיר את הדיון אל הוועדה המחוזית על מנת שזו "תקיים דיון חוזר בנושא, על יסוד הקביעה כי ניתן לאשר תוכנית מפורטת, המיעדת את המתחם נשוא התוכנית לתעשייה".

 

רקע

2.        חברת יצחקי היא בעלת זכויות חכירה לדורות במקרקעין המצויים בין כביש 4 ומחלף אשדוד לבין צומת בני דרום (חלקה 19 גוש 460), בשטח של 25,000 מ"ר. במקרקעין מצוי מתחם אשר שימש בעבר כבית אריזה המשתרע על שטח של כ - 10,000 מ"ר. בחודש אוקטובר 2007 הגישה חברת יצחקי אל הוועדה המקומית לתכנון ובנייה שורקות, היא המשיבה 2 (להלן – הוועדה המקומית) תוכנית בר/320 שמטרתה קביעת הוראות, זכויות ושטחי בנייה במקרקעין. על-פי התוכנית התבקשה הגדלה של זכויות הבנייה משטח של כ - 10,000 מ"ר לשטח של כ - 16,000 מ"ר ועוד 2,500 מ"ר לשטחי שירות. מטרת התוכנית – שימוש במקרקעין לתעשייה לסוגיה, תחנת דלק, מוסכים, ביתן שומר, חניות, משרדי שירות, מזנון, חדרי אוכל וכדומה. הוועדה המקומית המליצה לפני הוועדה המחוזית לתכנון ובנייה, מחוז מרכז, היא המערערת 2 (להלן - הוועדה המחוזית) להורות על הפקדת התוכנית בכפוף למספר תנאים. ועדת המשנה הנקודתית של הוועדה המחוזית דנה בסוגיה והחליטה לדחות את התוכנית, מאחר שאינה תואמת את הוראות תוכנית המתאר הארצית (תמ"א 35). לבקשת שניים מחברי ועדת המשנה הנקודתית, אשר היו בדעת מיעוט, התנהל דיון במליאת הוועדה המחוזית ובסופו אושררה ההחלטה. המועצה האזורית חבל יבנה, היא המשיבה 3, הגישה ערר לוועדת המשנה לעררים של המועצה הארצית לתכנון ובנייה, היא המערערת 1 (להלן – המועצה הארצית); הערר נדחה. על החלטת ועדה המשנה הנקודתית לדחות את התוכנית, החלטת הוועדה המחוזית והחלטת המועצה הארצית שלא לקבל את הערר, הוגשה עתירה לבית המשפט לעניינים מנהליים מטעם חברת יצחקי.

 

פסק הדין של בית המשפט לעניינים מנהליים

3.        בית המשפט לעניינים מנהליים ציין בהחלטתו כי קיימות שלוש תוכניות מתאר החלות על המתחם של חברת יצחקי: האחת, תוכנית מתאר מקומית משמ/87/בר שפורסמה ברשומות ביום 18.4.1998 (להלן – תוכנית המתאר המקומית). תוכנית זו שינתה את יעוד הקרקע משטח חקלאי לתעשייה; השנייה, תוכנית מתאר מחוזית למחוז המרכז, תממ/3, שינוי מס' 21, שפורסמה ברשומות ביום 12.11.2003 (להלן – תוכנית המתאר המחוזית). על-פי תוכנית המתאר המחוזית השטח נשוא העתירה הוגדר כ"שטח חקלאי/נוף כפרי"; השלישית, תוכנית מתאר ארצית משולבת לבנייה, לפיתוח ולשימור מס' 35, שפורסמה ברשומות ביום 27.12.2005 (להלן – תמ"א 35). על-פי תמ"א 35 שטח המתחם מצוי באזור "מרקם שמור משולב".

 

4.        בית המשפט לעניינים מנהליים התייחס בהרחבה להחלטת ועדת המשנה לעררים של המועצה הארצית לתכנון ולבניה. על-פי החלטת המועצה הארצית, התוכנית המפורטת שהוצעה על-ידי חברת יצחקי סותרת את תוכנית המתאר המחוזית, משום שהיא מצויה בשטח המוגדר בתמ"א 35 כמרקם שמור ומשולב שנועד "לאחד ברצף ערכי טבע, חקלאות, נוף... תוך יצירת שדרה ירוקה מצפון לדרום...". כאמור, נקבע כי התוכנית אף מנוגדת לתוכנית המתאר המחוזית הקובעת שמדובר באזור "חקלאי – נוף כפרי פתוח". המועצה הארצית דנה בשאלה האם חרף העובדה שהתוכנית המפורטת סותרת את תוכנית המתאר המחוזית, ניתן להכשירה מכוח הוראת המעבר הקבועה בסעיף 10.2 (2) (להלן: הוראת המעבר) בתוכנית המתאר המחוזית. נקבע, בדעת רוב, כי הגם שלפי הוראת המעבר של תוכנית המתאר המחוזית, נותרה תוכנית המתאר המקומית בתוקף, הרי שלא ניתן ליישם את תוכנית המתאר המקומית ללא הכנת תוכנית מפורטת. תוכנית מפורטת אשר מופקדת כיום, חייבת לעמוד בדרישות תוכנית המתאר המחוזית. הואיל והתכנית המפורטת שהגישה חברת יצחקי סותרת את תוכנית המתאר המחוזית, אין מקום לאשרה.

 

5.        בית משפט קמא התמקד בשאלת פרשנותה של הוראת המעבר שבתוכנית המתאר המחוזית, מתוך הנחה שהתוכנית המפורטת סותרת את תוכנית המתאר המחוזית. נפסק כי הוראת המעבר חלה גם על התוכנית המפורטת. על-פי הוראת המעבר, כל תוכניות המתאר המקומיות והתוכניות המפורטות שאושרו לפני יום תחילתה של תוכנית המתאר המחוזית יעמדו בתוקפן. זאת בניגוד לעמדת המערערות שהואיל והתוכנית המפורטת נשוא הדיון הופקדה לאחר כניסתה לתוקף של תוכנית המתאר המחוזית, אין הוראת המעבר חלה עליה. בית משפט קמא עמד על היחס שבין תוכנית מתאר מקומית לבין תוכנית מפורטת. נקבע כי ככלל יש לראות בתוכנית מפורטת המבוססת על תוכנית מתאר מקומית כחלק בלתי נפרד ממנה, שכן מדובר בתוכנית אשר נועדה ליישם את תוכנית המתאר המקומית. הודגש כי בתוכנית המתאר המקומית נשוא הדיון נקבע כי כל פיתוח ובינוי יאושר על סמך תוכנית מפורטת אחרת. הוראת המעבר קובעת שתוכנית המתאר המקומית תעמוד בתוקפה. אם הוראת המעבר אינה חלה על התוכנית המפורטת, לא תהא כל משמעות לתוכנית המתאר המקומית נשוא הדיון, משום שלא ניתן ליישמה, על-פי הוראותיה, ללא הגשת תוכנית מפורטת. מכאן הגיע בית משפט קמא למסקנה כי הוראת המעבר מאפשרת להגיש את התוכנית המפורטת, ופסק כי דין העתירה להתקבל.

 

 

 

עיקר טיעוני המערערות

6.        לטענת המערערות פירש בית משפט קמא את הוראת המעבר באופן רחב שאינו מתיישב עם לשונה. לטענתן, יש להתייחס אל תוכנית המתאר המקומית באופן שונה מאשר לתוכנית המפורטת, בהיותן תוכניות נפרדות. תוכנית המתאר המחוזית התייחסה באופן ספציפי בהוראת המעבר הן לתוכנית מתאר מקומית, הן לתוכנית מפורטת. נקבע כי תוכנית מתאר מקומית או תוכנית מפורטת שאושרה לפני יום תחילתה של תוכנית המתאר המחוזית תעמוד בתוקפה. נקבע חיץ ברור בין תוכניות שאושרו קודם לתחילת תוקפה של תוכנית המתאר המחוזית לבין תוכניות חדשות המוצעות לאחר כניסת תוכנית המתאר המחוזית לתוקף. מלשון הסעיף ברור שרק תוכנית מפורטת, שאושרה לפני יום תחילת תוקפה של תוכנית המתאר המחוזית, תעמוד בתוקפה. קביעת בית משפט קמא, תוביל למצב שבו ניתן יהא גם כיום לאשר תוכניות מפורטות אשר סותרות את תוכנית המתאר המחוזית, מכיוון שבמקרים רבים מוצעת תוכנית מפורטת בהתאם לתוכנית מתאר מקומית. לו הייתה כוונה ליתן הגנה בהוראת המעבר לכל תוכנית מפורטת שתוצע בהתאם לתוכנית מתאר מקומית הדבר היה מצויין באופן מפורש. בחינת התכלית מובילה אף היא למסקנה דומה. הוראת המעבר מעצם טיבה נועדה לגשר בין המשטר התכנוני הקודם לזה החדש ולאפשר למי שהסתמך על המצב התכנוני הקודם, מחד גיסא, שלא להיפגע ומאידך גיסא, למנוע את סיכול מימושם של יעדי תכנון חדשים.

 

7.        לטענת המערערות, מתן פרשנות מרחיבה להוראת המעבר באופן שיאפשר לאשר תוכניות חדשות הסותרות את תוכנית המתאר המחוזית יסכל את מטרת תוכנית המתאר המחוזית. מטרתה לשמור על רצף של שטחים פתוחים בהיקף נרחב ועתודות גדולות של קרקע לעיבוד חקלאי, והיא נועדה לשנות את המצב הקיים. לטענת המערערות החלטת בית המשפט לעניינים מנהליים יוצרת תקדים בעל השלכות רוחב קשות. המערערות ציינו כי ועדת העררים הדגישה בהחלטתה כי הפרשנות אשר נתקבלה על דעת בית משפט קמא, תוביל למעשה לכך שלא יהיה גבול להיקף זכויות הבניה שניתן יהיה לעגן בתוכנית מפורטת שתתבקש בהתאם לתוכנית מתאר מקומית. זאת משום שתוכנית המתאר המקומית לא קבעה את זכויות הבנייה שניתן יהיה לעגן בתוכנית מפורטת ואת הריק יכולה למלא תוכנית מפורטת ללא כל הגבלה, אלא רק בכפוף לחריג אחד והוא החלטת מוסד התכנון בדבר ההיקף הראוי. פרשנות זו ממחישה את היקף הסתירה החזיתית אשר יכולה להיווצר אל מול תוכנית המתאר המחוזית. הכרעתו של בית משפט קמא מעדיפה מדיניות של ניצול הקרקע על-ידי הבעלים על פני התפיסה התכנונית הכוללת כפי שבאה לידי ביטוי בתוכנית המתאר המחוזית ובתמ"א 35.

 

עיקר טיעוני המשיבות

8.        מנגד טוענת חברת יצחקי כי לשונה ותכליתה של הוראת המעבר מתיישבות עם הפרשנות שאומצה על-ידי בית משפט קמא. על-פי הוראת המעבר תוכנית מתאר מקומית תעמוד בתוקפה על אף האמור בתוכנית המתאר המחוזית. תוכנית מתאר מקומית היא במצבים רבים תוכנית שלא ניתן להוציא מכוחה היתר בנייה, אלא רק לאחר אישור תוכנית מפורטת. תוכנית המתאר המקומית דנן קבעה בהוראותיה שלא ניתן להוציא מכוחה היתר בנייה, אלא רק לאחר אישורה של תוכנית מפורטת. קבלת פרשנות המערערות תוביל לכך שתוכנית המתאר המקומית תהא חסרת כל תוקף וזאת חרף הוראת המעבר אשר קובעת שתוכנית מתאר מקומית, שקדמה לתוכנית המתאר המחוזית, תעמוד בתוקפה. בנוסף נטען כי כאשר התוכנית המפורטת מבוססת על תוכנית מתאר מקומית יש לראות את תוכנית המתאר המקומית ואת התוכנית המפורטת כתוכנית אחת. בחינת תוכנית המתאר המחוזית מעלה כי היא מונה ארבע מטרות שהמשותף להן הוא קידום תעסוקה. התוכנית המפורטת המוצעת תואמת את המטרות האמורות.

 

9.        בנוסף נטען כי במסגרת הליכים קודמים דנה ועדת המשנה של המועצה הארצית (להלן – הולנת"ע) בהתנגדויות שהוגשו נגד תוכנית המתאר המחוזית. באחת ההחלטות נקבע כי בתוכנית המתאר המחוזית יסומנו רק אזורי תעשיה ששיטחם עולה על 100 דונם וכי אין בתוכנית המתאר המחוזית כדי לפגוע באזורי תעשיה מאושרים. על-פי קו זה, כך נטען, המערערות פועלות בחוסר תום לב בכך שהן מתנערות מהחלטת הולנת"ע, וזאת לנוכח הפרשנות שאומצה על ידן להוראת המעבר. משיבה 3, המועצה האזורית חבל יבנה, הודיעה כי היא מצטרפת לעמדת חברת יצחקי.

 

דיון והכרעה

10.      שאלת פרשנותה של הוראת המעבר שבסעיף 10.2 (2) לתוכנית המתאר המחוזית, היא אשר עומדת בלב ההכרעה בתיק שלפנינו. זו לשונה: "תכנית מתאר מקומית ותוכנית מפורטת שאושרה לפני יום תחילתה של תכנית זו תעמוד בתוקפה על אף האמור בתכנית זו, למעט תוכנית שבוטלה ע"י תמ"מ/3". יובהר, כי אין חולק על כך שהתוכנית המפורטת, המוצעת מטעם חברת יצחקי, נולדה לאחר יום תחילתה של תוכנית המתאר המחוזית. על פי סעיף 10.2 (2), תוכנית מתאר מקומית, או תוכנית מפורטת, שאושרו לפני יום תחילתה של תוכנית המתאר המחוזית, תעמודנה בתוקפן. מכלל הן אנו שומעים לאו. קרי, תוכנית מתאר מקומית או תוכנית מפורטת שנולדו לאחר תחילתה של תוכנית המתאר המחוזית אינן חוסות תחת הוראת המעבר. המשמעות היא שתוכנית מאוחרת לתוכנית המתאר המחוזית, תהא כפופה לה ואינה יכולה לסתור את הוראותיה. זאת בשים לב לכך שכוחה של תוכנית מתאר מחוזית יפה מכוחה של תוכנית מתאר מקומית ומכוחה של תוכנית מפורטת (סעיף 131 לחוק התכנון והבניה, תשכ"ה-1965; להלן: חוק התכנון והבניה). הפרשנות האמורה נלמדת אפוא באופן פשוט וברור מלשון הוראת המעבר.

 

11.      חברת יצחקי מבקשת לפרש את הוראת המעבר באופן רחב יותר, כפי שנהג בית משפט קמא. לשיטתה, כאשר מדובר בתוכנית מפורטת אשר מיישמת את תוכנית המתאר המקומית והיא נגזרת ממנה, יש לראותן כתוכנית אחת. על-פי קו זה, הואיל והוראת המעבר קובעת כי תוכנית מתאר מקומית שנולדה עובר לתוכנית המתאר המחוזית תהא בתוקף, הרי שניתן יהיה גם לאשר תוכנית מפורטת מאוחרת, בשל העובדה שהיא באה ליישם את תוכנית המתאר המקומית שעודנה בתוקף. תוצאה אחרת, כך נטען, ויעיד כל כך התיק שלפנינו, משמעה שתוכנית המתאר המקומית אינה בתוקף. שכן בתוכנית המתאר המקומית נקבע כי ניתן לאשר היתר בנייה רק לאחר הפקדת תוכנית מפורטת. לשיטת המערערות לא ניתן כיום להפקיד תוכנית מפורטת, הגם שהיא באה ליישם את תוכנית המתאר המקומית. נדמה כי פרשנות זו אכן נותנת מענה הולם ואולי אף צודק לסבך אשר אליו נקלעה חברת יצחקי, משום שהיא צודקת בטענתה כי אם לא ניתן יהיה לאשר כיום תוכנית מפורטת, הרי שלא יהא תוקף לתוכנית המתאר המקומית בכל הנוגע לחברת יצחקי. זאת משום שכאמור לא ניתן לאשר היתר בנייה מכוחה של תוכנית המתאר המקומית ללא אישור של תוכנית מפורטת. על רקע האמור הצענו במהלך הדיון הצעת פשרה בניסיון ליתן מענה לטענות העקרוניות של המדינה לצד פתרון מעשי לקושי אשר אליו נקלעה חברת יצחקי. הואיל וניסיון זה לא צלח אין מנוס מהכרעה שיפוטית.

          

12.      לאחר בחינת טענות הצדדים, סבורני כי אין לקבל את פרשנות חברת יצחקי, פרשנות אשר אומצה על-ידי בית משפט קמא, להוראת המעבר שבסעיף 10.2(2) לתוכנית המתאר המחוזית, וזאת בשל שלושה נימוקים:

 

13.      ראשית, אינני סבור כי לשון הסעיף סובלת את הפרשנות שהציעה חברת יצחקי. סעיף 10.2(2) מתייחס באופן ספציפי לתוכנית מפורטת, ולא רק לתוכנית מתאר מקומית. נקבע, כי רק תוכנית מפורטת שאושרה עובר לתחילת תוקפה של תוכנית המתאר המחוזית תהא בתוקף. קרי, הוראת המעבר חלה על תוכנית מפורטת שקדמה לתוכנית המתאר המחוזית ולא תוכנית מפורטת שאושרה לאחריה, כפי שנתבקש כאן. חברת יצחקי מבקשת ליצור חריג, בדמות תוכנית מפורטת שנגזרת מתוכנית המתאר המקומית. דא עקא, חריג שכזה לא מצויין בהוראת המעבר ואינו מתיישב עם לשונה. עיון בסעיף 10.2 שכותרתו "היחס לתוכניות אחרות", מלמד כי סעיף זה הסדיר באופן כולל את היחס בין תוכנית המתאר המחוזית לבין תוכניות אחרות. כך למשל בסעיף 10.2 (1) לתוכנית המתאר המחוזית פורטה רשימה ארוכה של תוכניות מתאר אחרות. נקבע כי במקרה של סתירה בינן לבין תוכנית המתאר המחוזית, תהא ידה של האחרונה על העליונה. אולם התייחסות לתוכנית מתאר מקומית שנגזרת מתוכנית מפורטת לא מצינו.

 

14.      שנית, בית משפט קמא ניסה לבסס מבחינה משפטית את הטענה כי תוכנית מפורטת אשר נגזרת מתוכנית מתאר מקומית, אינה אלא תוכנית אחת. דומני כי עיון בהוראות הדין מוביל למסקנה שונה. סעיף 69 לחוק התכנון והבניה קובע הסדר מפורט ביחס לתוכנית מפורטת: "כל עוד אין הוראות מתאימות בתכנית מיתאר, מותר לקבוע בתכנית מפורטת הוראות לכל עניין שיכול להיות נושא לתכנית מיתאר מקומית לפי סעיף 63, וכן מותר לקבוע בה הוראות בעניינים אלה...". קרי, תוכנית מפורטת יכול ותכלול נושאים שאמורים להיות מוסדרים בתוכנית מתאר מקומית. התוכנית המפורטת יכולה להסדיר סוגיות תכנוניות רבות (כמפורט בסעיף 69(1) - 69(12) לחוק התכנון והבניה). או כדברי השופט (כתארו אז) א' גרוניס: "מסעיפים 63 ו-69 לחוק למדים אנו כי בתוכניות מתאר מקומיות ובתוכניות מפורטות ניתן לכלול הוראות מאותו סוג, בכפוף לעדיפותן הנורמטיבית של תוכניות מתאר מקומיות מקום שקיימות הן" (ע"א 664/02 הוועדה המקומית לתכנון ולבניה רמת גן נ' פרופ' אהרון נמדר, עו"ד, כנאמן על נכסי עזבונה של המנוחה מרגלית ליטוינסקי ז"ל (10.8.2003)). לא ניתן להתייחס, באופן קטגורי, אל תוכנית מפורטת כעניין טכני שנגזר מתוכנית המתאר המקומית ותו לא. יפים לעניין זה דברי השופט מ' חשין:

 

"המושג תוכנית מפורטת, אין הוא מושג טכני גרידא בדיני התכנון והבניה. צירוף התיבות "תוכנית מפורטת" אינו אלא קיצור לשון למיצבור ערכים ואינטרסים של היחיד ושל הכלל - ערכים ואינטרסים שהחברה חפצה ביקרם. ובבואנו לפרש טקסט שעל-פי הנטען אפשר מכַוון הוא ואפשר אין הוא מכַוון לתוכנית מפורטת, שומה עלינו להביא במניין שיקולינו אותם ערכים ואינטרסים השוכנים בביטנו של המושג "תוכנית מפורטת". חובה היא המוטלת עלינו לאפשר לאותם ערכים ואינטרסים לגלות עצמם לעין-כל ולהודיענו את רצונם. ואפשר אף יימצא לנו כי החובה להכין תוכנית מפורטת חובה היא העומדת על רגליה-שלה מכוחם של עקרונות כלליים המהווים תשתית לדין התכנון והבניה ולעקרונות-יסוד של מינהל תקין" ( עע"ם 10112/02 אדם טבע ודין - אגודה ישראלית להגנת הסביבה ואח' נ' הוועדה המחוזית לתכנון ובניה - מחוז ירושלים ואח', פ"ד נח(2), 817, להלן – עניין אדם טבע ודין).

 

 15.    יוצא אפוא שתוכנית מפורטת היא בעלת מעמד מיוחד. מהצד האחר, צודקת חברת יצחקי בטענתה שהתוכנית המפורטת נועדה להסדיר סוגיות המוסדרות בתוכנית מתאר מקומית. שהרי תוכנית מפורטת "מיועדת מטבעה לתת מענה-תכנוני-נקודתי מפורט" (כדברי השופט א' לוי בעע"ם 8193/02 מקס ראובן נ' פז חברת נפט בע"מ (17.12.2003) (להלן – עניין מקס ראובן) וראו את דברי השופט מ' חשין בעניין אדם טבע ודין, פיסקה 33, לדבריו התוכנית המפורטת עוסקת במיקרו ולעיתים אין הבדל בינה לבין היתר בנייה). אולם עדיין קיימת אפשרות לקבוע בתוכנית המפורטת הוראות רחבות יותר. יתרה מזו, תוכנית המתאר המקומית שלפנינו לא קבעה את היקף זכויות הבנייה שניתן לעגן בתוכנית מפורטת. הגשת תוכנית מפורטת תאפשר הגדלת זכויות הבנייה, ללא הגבלה, למטרות אשר אינן עולות בקנה אחד עם תוכנית המתאר המחוזית ותמ"א 35.

 

16.      מכאן מסקנתי היא שלעניין פרשנות הוראת המעבר אין ניתן להתייחס לתוכנית מפורטת ולתוכנית מתאר מקומית כאל תוכנית אחת. יודגש, כי היחס בין תוכנית מתאר מקומית לבין תוכנית מפורטת אינו חד ערכי וברור. לעיתים תוכנית מתאר מקומית מחייבת, כדוגמת המקרה דנן, לתכנן תוכנית מפורטת על מנת לממש תוכנית מתאר מקומית ולעיתים ניתן אף להוציא היתר בנייה רק מכוח תוכנית מתאר מקומית (עניין מקס ראובן, פסקה 10 לפסק דינו של השופט א' לוי). אולם דווקא חוסר הבהירות האמור מוביל למסקנה כי אין לצפות מרשויות התכנון לבדוק בכל תוכנית מפורטת שתוגש האם היא מיישמת באופן נקודתי את תוכנית המתאר המקומית, או שמא מדובר בתוכנית שמסדירה סוגיות תכנוניות נוספות והיא אינה מסתפקת ביישום טכני של תוכנית מתאר מקומית. תוצאה שכזו, כאמור, אינה מתיישבת עם לשון הוראת המעבר שבסעיף 10.2 (2) ופותחת פתח תכנוני שלא יעלה בקנה אחד עם תוכניות מתאר המצויות במדרג נורמטיבי גבוה יותר מהתוכנית המפורטת, כדוגמת תוכנית המתאר המחוזית ותמ"א 35.

 

17.      שלישית, יש לכבד את רצונן של רשויות התכנון והבניה ליצור שינוי תכנוני באזורים שנקבעו בתוכנית מתאר מחוזית ותוכנית מתאר ארצית. על כן אין ליתן פרשנות שתאפשר כיום להגיש תוכניות חדשות שלא יעמדו בתנאים שנקבעו בתוכנית המתאר המחוזית או הארצית. עיון בתוכניות אלו מלמד כי רשויות התכנון ביקשו לשמר אזורים מסויימים כאזורי נוף כפרי מתוך רצון לשמור על שטחים פתוחים. אלו מטרות חשובות שאף המשפט העברי, בתקופות שדיני התכנון והבנייה טרם נולדו, נתן להן ביטוי. כך למשל מצינו כי הצורך בשמירה על הנוי וביצירת מרחבים פתוחים העסיק גם את חז"ל. המשנה קובעת כי קיימת חובה להרחיק עצים מסוגים מסויימים מגבולות העיר (בבא בתרא ב', ז). אחד ההסברים שניתן לכך הוא: "... לפי שנוי לעיר כשיש מרחב פנוי לפניה" (בבלי, בבא בתרא כד, ב, רש"י, ד"ה מרחיקין את האילן מן העיר). זוהי נורמה שאף ניתן לכפות אותה על הציבור, כדברי הרשב"א: "כלל שהוא משום נוי, אין בני העיר יכולים למחול" (חידושי הרשב"א, בבא בתרא כד ע"ב; וראו בהרחבה דיון ביחס לדיני התכנון והבנייה במשפט העברי במאמרו של אביעד הכהן, דיני התכנון והבנייה "הוי בונה ביתו בלא צדק ועליותיו בלא משפט" פרשת השבוע, פרשת תרומה, תשס"ו, גליון מס' 243, משרד המשפטים). כך בתוכניות מתאר וגם כך במשפט העברי.

 

18.      חברת יצחקי ביקשה ליתן משקל רב להחלטה של הולנת"ע, שנתקבלה במסגרת אישורה של תוכנית המתאר המחוזית. הולנת"ע הוסמכה לשמוע התנגדויות לתוכנית המתאר המחוזית. במסגרת אחת מההחלטות נקבע כי רק אזורי תעשיה, ששיטחם עולה על 100 דונם, יסומנו בתוכנית, וכי אין בתוכנית כדי לפגוע באזורי תעשיה מאושרים. לטענת חברת יצחקי היא הסתמכה על החלטה זו ולא הגישה עתירה לבית המשפט הגבוה לצדק נגד אישור התוכנית. זאת משום שהבינה שאזורי תעשיה ששיטחם פחות מ-100 דונם ובכלל זאת האזור שבבעלותם, לא יפגעו מהתוכנית. אכן קיימת פגיעה בשטח שבבעלות חברת יצחקי בשל הוראותיה של תוכנית המתאר המחוזית. שכן גם אם תוכנית המתאר המקומית נותרה בתוקפה, לא ניתן לממשה ללא תוכנית מפורטת. כל תוכנית מפורטת שתוצע כיום חייבת לעמוד בהוראות תוכנית המתאר המחוזית ומכאן שחברת יצחקי מנועה מלפתח את איזור התעשייה, כמבוקש על ידה. יחד עם זאת, לא מצאתי כי טיעון זה, צודק או לא, ככל שיהא, יש בו נפקות כלשהי לעניין פרשנות הסעיף. כידוע, ראשיתו של המהלך הפרשני בלשון הטקסט, והיא אשר תוחמת את גבולות הפרשנות (ע"א 1900/96 טלמצ'יו נ' האפוטרופוס הכללי, פ"ד נג (2) 817). כלל זה נכון גם ביחס לפרשנות של תוכניות מתאר, שהן במעמד נורמטיבי כשל חיקוק. על כן העקרונות הפרשניים זהים בעיקרם לפרשנות של דבר חקיקה (עע"ם 10277/06 חברת פנינת אילת בע"מ נ' הוועדה המחוזית לתכנון ובניה מחוז הדרום (15.9.2010)). אם בפרשנות תכליתית עסקינן, הרי רק זו שהוצעה על-ידי המערערות מתיישבת עם לשון תוכנית המתאר המחוזית. לא מצאתי כל טעם המצדיק להוציא את המקרא מידי פשוטו. בעלי הדין שלפנינו הרחיבו ביחס לטענה האמורה תוך מתן משקל לטענת ההסתמכות, אולם אין מקום להידרש לטענות אלו הואיל ואין להן נפקות לשאלת הפרשנות של הוראת המעבר. שאלה נפרדת היא האם יש באמור כדי להקנות זכות לפיצויים, אולם אינני מביע כל עמדה ביחס לשאלה זו וביחס לדרכי פעולה משפטיות אחרות, הואיל וסוגיות אלו לא נדונו במסגרת ההליך שלפנינו.

 

19.      לבסוף יודגש כי התוכנית המפורטת מעוררת קושי גם בשל הסתירה שקיימת, לכאורה, בינה לבין תמ"א 35. אולם לנוכח מסקנתי כי לא ניתן לאשר את התוכנית המפורטת, בשל הסתירה בינה לבין תוכנית המתאר המחוזית, אין צורך להידרש לפרשנות הוראת המעבר המוסדרת בתמ"א 35.

 

סוף דבר

20.      על רקע האמור סבורני כי טעה בית המשפט לעניינים מנהליים במסקנתו כי יש לדחות את הפרשנות של המערערות ביחס להוראת המעבר שבסעיף 10.2(2) לתוכנית המתאר המחוזית, שעל בסיסה נדחה הערר בהחלטת ועדת המשנה לעררים של המועצה הארצית.

אציע אפוא לחברַי לקבל את הערעור ולבטל את פסק דינו של בית המשפט לעניינים מנהליים, משום שאין עילה להתערב בשלוש ההחלטות הנדונות של מוסדות התכנון.

חברת יצחקי תשא בהוצאות המשפט ותשלם למערערות שכר טרחת עו"ד בסך של 20,000 ₪.

 

 

 

 

הנשיא א' גרוניס:

 

           אני מסכים.

 

 

 

 

השופט ח' מלצר:

 

           אני מסכים.

 

 

          

          

 

 

הוחלט כאמור בפסק דינו של השופט נ' סולברג.

 

 

 

           ניתן היום, י"ח באב תשע"ב (6.8.2012).

 

 

 

_________________________

העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח.   12000490_O13.doc   עב+הג

מרכז מידע, טל' 077-2703333 ; אתר אינטרנט,  www.court.gov.il