עו"ד און ליין - עורכי דין - פסקי דין- פסק דין : 4551/08

 

 

 

 

 

                                          

                                                                                                    

                                          

                                          

 

 

 

 

 

המשנה לנשיאה א' ריבלין:

 

1.        עיריית יבנה, עיריית גבעת שמואל ועיריית ראש העין (להלן ביחד: העיריות) ביקשו לחייב את חברת החשמל לישראל בע"מ (להלן: חברת החשמל) בתשלומי ארנונה כללית בגין מרווחי הביטחון שלצד קווי חשמל במתח עליון וקווי חשמל במתח על-עליון. עיריית ראש העין ביקשה לגבות מחברת החשמל תשלומי ארנונה גם בגין עמודי חשמל מסוימים. בית המשפט המחוזי בתל-אביב-יפו, בשבתו כבית משפט לעניינים מנהליים (כבוד השופט ע' בנימיני), פסל את מרבית החיובים הללו. העיריות אינן משלימות עם קביעה זו, ומכאן הערעורים שלפנינו.

 

רקע עובדתי

 

2.        בתחומן של כל הרשויות המקומיות במדינת ישראל פרוסים קווי חשמל ועמודי חשמל, אשר משמשים להולכת חשמל לצרכניו השונים. את קווי החשמל ניתן לסווג לארבעה סוגים, על-פי עוצמת המתח המועבר בהם: קווי חשמל במתח על-עליון (400 קילו-וואט), קווי חשמל במתח עליון (161 קילו-וואט), קווי חשמל במתח גבוה (13/22/33 קילו-וואט) וקווי חשמל במתח נמוך (220 וולט).

 

           לכל אחד מסוגי קווי החשמל מוגדרת רצועת רוחב, המכונה "פרוזדור" (להלן: פרוזדור החשמל). פרוזדור החשמל כולל את המרחק שבין שני התילים הקיצוניים של קו החשמל כשהם סטטיים (בהיעדר טלטול ברוח) (להלן: מרכז פרוזדור החשמל) וכן מרווח ביטחון מכל צד (להלן: שולי פרוזדור החשמל). מרווח הביטחון נקבע בהתאם לטווח התזוזה של תילי החשמל בתנאי רוח קיצוניים, לפי התקן הישראלי לעומסי רוח, ובתוספת טווח בטיחות נוסף המכונה "מרחק בטיחות חשמלי".

 

3.        במשך עשרות שנים, לא חויבה חברת החשמל, על-ידי אף אחת מן הרשויות המקומיות, בתשלומי ארנונה בגין קווי חשמל, עמודי חשמל או הקרקע שבפרוזדור החשמל. בדומה, גם חברות התשתית האחרות (דוגמת תשתיות נפט ואנרגיה בע"מ או מקורות חברת מים בע"מ) לא נדרשו לשלם ארנונה בגין קווי התשתית שברשותן. זאת, עד לאמצע שנות ה-80 של המאה הקודמת, כאשר מספר רשויות מקומיות החלו לחייב חברות תשתית שונות, ובכלל זה את חברת החשמל, בתשלומי ארנונה בגין קווי תשתית ובגין הקרקע שהם "תופסים".

 

           חברת החשמל, אשר כפרה בהודעות החיוב, הגישה עתירה לבג"ץ. סופה של העתירה בפשרה, אשר קיבלה תוקף של פסק דין (בג"ץ 630/87 חברת החשמל לישראל בע"מ נ' עירית נצרת (לא פורסם, 14.6.1992) (להלן: בג"ץ 630/87 בעניין חח"י)), אולם במסגרת הדיונים בעתירה, הביע בית המשפט העליון את דעתו כי ראוי שהמחוקק יאמר את דברו בשאלה העקרונית של חיוב חברות תשתית בתשלומי ארנונה בגין קווי תשתית. ואכן, בשנת 1991 נחקק סעיף 274ב(ג) לפקודת העיריות [נוסח חדש] (להלן: סעיף 274ב(ג) המקורי או הנוסח המקורי), ובו נקבע כדלקמן:

 

המועצה לא תטיל ארנונה על קווי תשתית ומיתקני חיבור; אין בהוראה זו כדי למנוע הטלת ארנונה על מיתקני ייצור, השנאה (טרנספורמציה) או איחסון הצמודים לקרקע; לעניין זה –

"קווי תשתית" – קווים עיליים או תת-קרקעיים להולכה או להעברה של חשמל, בזק כהגדרתו בחוק הבזק, התשמ"ב-1982, מים, ביוב, נפט גולמי או מוצרי נפט, והקרקע שבה או שמעליה הם עוברים;

"מיתקני חיבור" – עמודים, תיבות, ארגזים, גובים תת-קרקעיים, מאגדים, מסגרות סעף, תיבות הסתעפות, עוגנים ואבזרים אחרים שאליהם מחוברים קווי תשתית או שבהם הם מושחלים, והקרקע שמתחת למיתקנים אלה, ובלבד ששטח הקרקע שמתחת לבסיסו של מיתקן יחיד כאמור אינו עולה על 32 מטרים רבועים.

 

 

4.        וכך, במשך קרוב לעשור נמנעו הרשויות המקומיות מלשלוח לחברת החשמל הודעות חיוב נוספות בגין קווי חשמל (הם "קווי תשתית") ו"הקרקע שבה או שמעליה הם עוברים", ובגין עמודי חשמל (הם "מיתקני חיבור") ו"הקרקע שמתחת למיתקנים אלה". זאת עד לחודש מאי 2000, עת שלחה עיריית יבנה לחברת החשמל שלוש הודעות חיוב בגין ארנונה לאותה שנה, בסכום כולל של כ-32 מיליון ש"ח. בדומה, גם עיריית גבעת שמואל, שהייתה בתקופה הנדונה מועצה מקומית, שלחה לחברת החשמל בפברואר 2001 שתי הודעות חיוב בגין ארנונה לשנים 2000 ו-2001, בסכום כולל של כ-2.85 מיליון ש"ח. במסגרת הודעות החיוב, דרשו שתי העיריות כי חברת החשמל תשלם ארנונה בגין שולי פרוזדור החשמל של קווי חשמל במתח עליון ושל קווי חשמל במתח על-עליון. לשיטתן, הקרקע שבשולי פרוזדור החשמל אינה "קרקע שבה או שמעליה" עוברים קווי חשמל, באשר היא נמצאת בצידם; ומשכך, הפטור שלעיל – כך נטען – אינו חל על הקרקע שבשולי פרוזדור החשמל, כי אם רק על זו שבמרכזו.

 

           כאן המקום לציין כי בקו חשמל במתח עליון, רוחבו של פרוזדור החשמל הוא – כפי שקבע בית המשפט קמא – כ-40 מטרים (8.4 מטרים בין התילים במצבם הסטטי, ובתוספת 11.5 מטרים לכל צד בגין טווח התזוזה ברוח ו-4 מטרים לכל צד כמרחק בטיחות חשמלי); ואילו בקו חשמל במתח על-עליון, רוחבו של הפרוזדור הוא – כך נקבע – כ-70 מטרים (17.4 מטרים בין התילים במצבם הסטטי, ובתוספת 20.3 מטרים לכל צד בגין טווח התזוזה ברוח ו-7 מטרים לכל צד כמרחק בטיחות חשמלי).

 

5.        מכל מקום, בעקבות שליחתן של ההודעות הנ"ל מטעם חברת החשמל, ומכיוון שחיובים דומים הושתו על-ידי רשויות מקומיות שונות גם על חברות תשתית אחרות, נדרש המחוקק פעם נוספת לסוגיית חיובן של חברות תשתית בתשלומי ארנונה בגין קווי תשתית, כאשר לקראת סוף שנת 2002, שונה סעיף 274ב(ג) לפקודת העיריות, באמצעות חוק ההסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב והמדיניות הכלכלית לשנת הכספים 2003), התשס"ג-2002 (להלן: חוק ההסדרים 2003). הנוסח החדש של הסעיף נכנס לתוקף ביום 1.1.2003 והוא תקף עד היום (להלן: סעיף 274ב(ג) החדש או הנוסח החדש); וכך נקבע בו:

 

(1) המועצה לא תטיל ארנונה על קווי תשתית ומיתקני חיבור; אין בהוראה זו כדי למנוע הטלת ארנונה על מיתקני ייצור, השנאה (טרנספורמציה) או איחסון הצמודים לקרקע או על נכס שעליו מוטלת ארנונה ושאינו קווי תשתית, המצוי באותה קרקע;

(2) על קרקע המוחזקת בידי חברת תשתית כמרווח ביטחון, סמוך לקווי תשתית, תשולם ארנונה לפי תעריף מרבי שאינו עולה על התעריף המשולם בעיריה בשל נכס מסוג אדמה חקלאית, ולא יותר מ-0.5 שקל חדש למ"ר (להלן – התעריף המרבי); החל בשנת 2004, יהיה התעריף המרבי צמוד למדד המחירים לצרכן שמפרסמת הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה, הידוע בתחילת כל שנה.

(3) לענין זה –

"קווי תשתית" – קווים עיליים, תעלות וקווים המונחים על הקרקע או קווים תת קרקעיים להולכה או להעברה של חשמל, בזק כהגדרתו בחוק התקשורת (בזק ושידורים), התשמ"ב-1982, מים, ביוב, נפט גלמי, מוצרי נפט או גז, והקרקע שבה או שמעליה הם עוברים, בתוספת קרקע ברוחב 6 מטרים מכל צד של קו או תעלה כאמור, ולענין קווי חשמל – בתוספת קרקע ברוחב של 21 מטרים מכל צד של קו חשמל במתח על-עליון או 15 מטרים מכל צד של קו חשמל במתח עליון;

"חברת תשתית" – חברה שעיסוקה הולכה או העברה בקווי תשתית;

"מיתקני חיבור" – עמודים, תיבות, ארגזים, גובים תת- קרקעיים, מאגדים, מסגרות סעף, תיבות הסתעפות, עוגנים ואבזרים אחרים שאליהם מחוברים קווי תשתית או שבהם הם מושחלים, והקרקע שמתחת למיתקנים אלה, ובלבד ששטח הקרקע שמתחת לבסיסו של מיתקן יחיד כאמור אינו עולה על 32 מטרים רבועים.

 

 

           יחד עם הנוסח החדש של הסעיף, נקבעה בסעיף 7 לחוק ההסדרים 2003 הוראת מעבר; וזו לשונה:

 

על אף האמור בסעיף 274ב(ג) [בנוסחו החדש – א.ר.]... תשלם חברת תשתית בשל השנים 2003 ו-2004 ארנונה כללית בעבור קווי תשתית ומרווחי ביטחון, כמשמעותם בסעיפים האמורים כלהלן:

(1) לשנת 2003 – בגובה 90% מן הסכום ששילמה בפועל כארנונה כללית, בשל שנת 2002 לרשות המקומית, בעבור קווי תשתית ומרווחי ביטחון כמשמעותם ברישה (בסעיף זה – סכום ארנונה), עד יום כ"ו בכסלו התשס"ג (1 בדצמבר 2002) (בסעיף זה – המועד הקובע), ואם לא שילמה בפועל סכום ארנונה כלשהו עד למועד הקובע, אך שילמה כאמור לשנת 2001 – בגובה 90% מסכום הארנונה ששילמה בפועל לרשות המקומית בשל שנת 2001 (בסעיף זה – הסכום ששולם בפועל);

(2) לשנת 2004 – בגובה 75% מן הסכום ששולם בפועל.

 

 

6.        גם לאחר התיקון שבוצע בסעיף 274ב(ג), המשיכו עיריות יבנה וגבעת שמואל לעמוד על הודעות החיוב ששלחו. יתרה מזאת, ביום 26.12.2002 גם עיריית ראש העין שלחה לחברת החשמל הודעות חיוב בגין ארנונה לשנים 2002-1996, בסכום כולל של כ-134 מיליון ש"ח. בהודעות אלה נכללו, בנוסף לחיובים בגין הקרקע שבשולי פרוזדור החשמל, גם חיובים בגין עמודי חשמל, אשר שטח הקרקע הנמצא מתחת לבסיסם עולה על 32 מטרים רבועים. לעמדתה של עיריית ראש העין, כאשר שטח הקרקע שנמצא מתחת לבסיסם של עמודי חשמל עולה על האמור, אין תחולה לפטור שנקבע בסעיף 274ב(ג) בגין "מיתקני חיבור", וניתן לחייב את חברת החשמל בתשלומי ארנונה בגין עמודים אלה, למן המטר הראשון.

 

           בספטמבר 2003 שלחה עיריית ראש העין לחברת החשמל הודעת חיוב נוספת עבור שנת 2003. זו חושבה – כך לטענת עיריית ראש העין – בהתאם להנחיות הוראת המעבר שנקבעה בסעיף 7 לחוק ההסדרים 2003.

 

7.        חברת החשמל כפרה בהודעות החיוב שנשלחו אליה מטעם שלוש העיריות, והגישה תובענה בדרך של המרצת פתיחה כנגד עיריית יבנה, עתירה מנהלית כנגד עיריית גבעת שמואל ושתי עתירות מנהליות כנגד עיריית ראש העין. הדיון בכלל התיקים אוחד, והיועץ המשפטי לממשלה הצטרף להליך המאוחד.

 

           במסגרת ההליך העלתה חברת החשמל שלל טענות; ואלה עיקרן: האחת – כי סעיף 274ב(ג) לפקודת העיריות, הן על-פי נוסחו המקורי הן על-פי נוסחו החדש, פוטר אותה מתשלום ארנונה בגין כל שטחו של פרוזדור החשמל; השנייה – כי הקרקע שבפרוזדור החשמל כלל אינה "קרקע תפוסה", כהגדרתה בסעיף 269 לפקודת העיריות, ולכן מלכתחילה לא ניתן להשית בגינה ארנונה; השלישית – כי פרוזדור החשמל עובר ב"רחוב", כהגדרתו בסעיף 269 הנ"ל, ולכן גם מטעם זה אין להשית בגינו ארנונה; הרביעית – כי הפטור שניתן ל"מיתקני חיבור" בסעיף 274ב(ג) לפקודת העיריות, על-פי שני נוסחיו (הזהים לעניין זה), חל גם לגבי עמודי חשמל אשר השטח הנמצא מתחת לבסיסם עולה על 32 מטרים רבועים, וזאת עד לגבול המטרים האמור; החמישית – כי הארנונה בגין עמודי החשמל חושבה לפי סוג נכס שגוי ("בניין"); השישית – כי הודעות החיוב כוללות, בין היתר, חיובים רטרואקטיביים ובלתי-חוקיים; השביעית – כי הודעות החיוב עומדות בניגוד ל"דיני ההקפאה" (לפירוט והרחבה אודות "דיני ההקפאה", ראו: ע"א 8588/00 עיריית עפולה נ' בזק חברה ישראלית לתקשורת בע"מ, פ"ד נז(3) 337, 346-342 (2003); רע"א 3784/00 שקם בע"מ נ' מועצת עיריית חיפה, פ"ד נז(2) 481, 490-488 (2003); רע"א 11304/03 כרטיסי אשראי לישראל בע"מ נ' עירית חיפה (לא פורסם, 28.12.2005)); והשמינית – כי התעריפים שבהם חויבה חברת החשמל נגועים בחוסר סבירות קיצוני.

 

פסק הדין של בית המשפט קמא

 

8.        בית המשפט לעניינים מנהליים, בפסק דין מקיף ומנומק, בחן לאורכן ולרוחבן את הטענות שלעיל. כאמור, את מרביתן קיבל.

 

           תחילה קבע בית המשפט קמא כי סעיף 274ב(ג) המקורי פטר את חברת החשמל מתשלום ארנונה בגין כל שטחו של פרוזדור החשמל, משום שהקרקע הנמצאת בפרוזדור החשמל, על מרכזו ושוליו, מהווה כולה – כך נקבע – "קרקע שבה או שמעליה" עוברים קווי חשמל (הם "קווי תשתית"). בפרט, הדגיש בית המשפט קמא כי הקרקע שנמצאת בטווח התזוזה של התילים ברוח מהווה חלק אינטגראלי פיזי מקווי החשמל עצמם, בדיוק כמו הקרקע שנמצאת מתחת לקווי החשמל כשהם במצב סטטי; וכי מרחק הבטיחות החשמלי מהווה אף הוא חלק אינטגראלי מקווי החשמל מבחינת ההגבלות החוקיות והתכנוניות החלות בו ומבחינת תרומתו לתכלית של הולכת חשמל.

 

           עוד קבע בית המשפט קמא כי גם לפי סעיף 274ב(ג) החדש, חברת החשמל פטורה מתשלום ארנונה בגין כל פרוזדור החשמל. בגין מרבית פרוזדור החשמל – בדמות מרכז פרוזדור החשמל, בתוספת קרקע ברוחב 21 מטרים מכל צד בקו חשמל במתח על-עליון או 15 מטרים מכל צד בקו חשמל במתח עליון – פטורה חברת החשמל באופן מפורש על-פי האמור בנוסח החדש. בגין יתרת פרוזדור החשמל – כך נפסק – חייבת לכאורה חברת החשמל לשלם ארנונה (בשיעור מופחת) מכוח סעיף 274ב(ג)(2), המתייחס לתעריף הארנונה החל "על קרקע המוחזקת... כמרווח ביטחון"; אולם למעשה סעיף זה – כך קבע בית המשפט קמא – לא רלוונטי לענייננו, משום שהקרקע הנמצאת בפרוזדור החשמל כלל אינה "מוחזקת בידי" חברת החשמל.

 

           סיכומו של דבר: בית המשפט קמא קבע כי סעיף 274ב(ג) לפקודת העיריות – הן בנוסחו המקורי הן בנוסחו החדש – פוטר את חברת החשמל מתשלום ארנונה בגין כל השטח הנמצא בתוך פרוזדור החשמל.

 

9.        בית המשפט קמא הוסיף וקבע, בבחינת למעלה מן הצורך, כי חברת החשמל ממילא אינה נדרשת לשלם ארנונה בגין פרוזדור החשמל עבור שנת 2003 (או 2004), בשל כך שלא שילמה "בפועל" ארנונה בגין קווי תשתית ומרווחי ביטחון בשנים 2002-2001, כדרישת הוראת המעבר שבסעיף 7 לחוק ההסדרים 2003. זאת, אף אם היה נקבע שעל-פי סעיף 274ב(ג) המקורי חברת החשמל צריכה הייתה לשלם ארנונה כלשהי בגין פרוזדור החשמל בשנים 2002-2001.

 

10.      זאת ועוד, בית המשפט קמא הדגיש כי תהא תחולתו של הפטור שבסעיף 274ב(ג) אשר תהא, היעדר "שימוש" ו"החזקה" בקרקע מטעם חברת החשמל, מובילים לכך שכל הקרקע הנמצאת בתחום פרוזדור החשמל אינה "קרקע תפוסה", כהגדרתה בסעיף 269 לפקודת העיריות – ולכן, גם מן הטעם הזה, לא ניתן לחייב את חברת החשמל בתשלומי ארנונה בגין קרקע זו. יחד עם זאת, בית המשפט קמא דחה את טענתה של חברת החשמל שלפיה פרוזדור החשמל, אשר עובר בשטח פתוח לציבור, הוא "רחוב" הפטור מארנונה על-פי סעיף 269 הנ"ל.

 

11.      אשר לחיוב מטעם עיריית ראש העין בגין עמודי החשמל, קבע בית המשפט קמא כי סעיף 274ב(ג) – הן בנוסחו המקורי הן בנוסחו החדש (הזהים לעניין ההגדרה של "מיתקני חיבור") – פוטר את חברת החשמל מתשלום ארנונה בגין עמודי החשמל עצמם ובגין שטח הקרקע הנמצא מתחת לבסיסם, עד לגבול של 32 מטרים רבועים, וזאת בין אם שטח זה עולה על האמור, ובין אם לאו. במילים אחרות: נקבע כי כאשר שטח הקרקע שנמצא מתחת לבסיסם של עמודי החשמל עולה על 32 מטרים רבועים, הפטור עדיין חל, כך שיש לחייב את חברת החשמל רק בגין השטח שמעל מניין המטרים האמור, ולא בגין כל השטח למן המטר הראשון. מכל מקום, שטח זה – כך נקבע – ניתן לחייב רק כ"קרקע תפוסה", ואין לחייבו כ"בניין".

 

12.      נוסף על כך, בית המשפט קמא קבע כי ללא קשר להיקפו של הפטור או לסוג השטח שחויב, לא היו רשאיות עיריית ראש העין ועיריית גבעת שמואל לחייב את חברת החשמל בתשלומי ארנונה בגין שנות כספים שקדמו למועד החיוב. חיובים כאלה – כך נפסק – הם חיובים רטרואקטיביים, אשר יש להתירם רק בנסיבות חריגות, שאינן מתקיימות בענייננו.

 

           בית המשפט קמא לא הכריע בשאלה אם חיוב המתבצע באמצע שנת הכספים או בסופה הוא חיוב רטרואקטיבי. הכרעה זו – כך נקבע – אינה מהותית, שכן מועד החיוב ממילא כפוף למבחן הסבירות. בדומה, קבע בית המשפט קמא כי גם ההחלטה לגבות מנישום "דמי פיגורים" צריכה לעמוד במבחן הסבירות. אשר למקרה דנן, נקבע כי החיוב שנשלח מטעם עיריית ראש העין בדצמבר 2002 אינו סביר, ולכן הוא תקף רק לגבי חודש זה; וכי החיוב שנשלח במאי 2000 מטעם עיריית יבנה אינו יכול לכלול "דמי פיגורים" בגין חודשי השנה הראשונים (שאלת חוקיותו של החיוב לא הועלתה על-ידי חברת החשמל, ומשכך גם לא נבחנה על-ידי בית המשפט). את יתר החיובים מצא בית המשפט קמא תקינים.

 

13.      לבסוף, דחה בית המשפט קמא את טענותיה של חברת החשמל ביחס ל"חקיקת ההקפאה" ולחוסר סבירותם של תעריפי הארנונה. לעניין "חקיקת ההקפאה", נקבע כי אין בענייננו סיווג חדש של השטחים מושאי החיוב או העלאה של תעריפי הארנונה – אלא השתה לראשונה של ארנונה בשל טעות נטענת בפירוש החוק. הניסיון לתקן טעות מסוג זה – כך נקבע – אינו סותר את "חקיקת ההקפאה". אשר לגובה התעריפים, קבע בית המשפט קמא כי הוא אינו יכול לבחון את סבירותם של התעריפים, בשלב זה, לפני שניתנה לעיריות הזדמנות לתקן את חיובי הארנונה שהושתו על חברת החשמל בהתאם למה שנפסק ביתר חלקיו של פסק הדין.

 

הערעור

 

14.      כפי שניתן לראות, לפני בית המשפט לעניינים מנהליים נפרשה יריעת מחלוקת רחבה במיוחד. מרביתה – מלבד שאלת היותו של פרוזדור החשמל "רחוב", עניין "חקיקת ההקפאה" וסוגיית סבירותם של תעריפי הארנונה – עומדת שוב לפנינו. למעשה, ארבעה נושאים מרכזיים נותרו במחלוקת במסגרת הערעור; ואלה הם:

 

             הראשון – היקף הפטור שניתן לחברת החשמל בגין קווי חשמל במסגרת הנוסח המקורי של סעיף 274ב(ג) לפקודת העיריות.

 

             השני – השאלה אם הקרקע שנמצאת בפרוזדור החשמל מהווה "קרקע תפוסה", כהגדרתה בסעיף 269 לפקודת העיריות, אם לאו.

 

           השלישי – היקף הפטור שניתן לחברת החשמל בגין עמודי חשמל במסגרת סעיף 274ב(ג) לפקודת העיריות, על-פי שני נוסחיו (הזהים כאמור לעניין זה), וקביעת סוג הנכס (לצורכי ארנונה) של השטח מושא החיוב.

 

           הרביעי – דינן של הודעות חיוב אשר נשלחות בגין שנות כספים קודמות ודינן של הודעות חיוב הכוללות חיובים בגין פרק הזמן שחלף מתחילת השנה ועד למועד שבו נשלחו הודעות החיוב.

 

           חלק מן הסוגיות שלעיל שנויות במחלוקת בין חברת החשמל לבין כל שלוש העיריות. סוגיות אחרות שנויות במחלוקת בין חברת החשמל לבין אחת העיריות בלבד. נדון בהן כסדרן.

 

סעיף 274ב(ג) המקורי – קווי חשמל

 

15.      את עיקר טענותיהן במסגרת הערעור מפנות העיריות כנגד קביעותיו של בית המשפט לעניינים מנהליים ביחס להיקף הפטור שניתן לחברת החשמל בגין קווי חשמל לפי הנוסח המקורי של סעיף 274ב(ג) לפקודת העיריות. לטענתן, הפטור שנקבע בסעיף 274ב(ג) המקורי חל אך ורק על קווי התשתית עצמם ועל "הקרקע שבה או שמעליה הם עוברים"; ובענייננו, על קווי החשמל עצמם ועל הקרקע הנמצאת בקו אנכי מתחתיהם כשהם במצב סטטי – היא הקרקע שבמרכז פרוזדור החשמל. התיקון שבוצע בנוסח הסעיף לקראת סוף שנת 2002, ואשר קבע כי הפטור יחול גם על "תוספת קרקע ברוחב של 21 מטרים מכל צד של קו חשמל במתח על-עליון או 15 מטרים מכל צד של קו חשמל במתח עליון", הרחיב, לשיטתן של העיריות, את היקפו של הפטור, ויש בו – כך נטען – כדי להעיד על היקפו המוגבל של הפטור שקדם לתיקון.

          

           חברת החשמל, מצידה, סבורה כי הנוסח המקורי של סעיף 274ב(ג) פטר אותה מתשלום ארנונה בגין כל שטחו של פרוזדור החשמל. לעמדתה, כל חלקיו של פרוזדור החשמל הם אינטגראליים וחיוניים לשם הולכת חשמל, עד כי לא ניתן להפריד ביניהם; ומשכך, יש לראות – כך נטען – בפרוזדור החשמל כולו כקו תשתית המשמש "להולכה או להעברה של חשמל", ויש להחיל את הפטור שנקבע בנוסח המקורי על כל הקרקע "שבה או שמעליה" הוא עובר. לאור זאת, התיקון שבוצע בנוסח הסעיף לא נועד – כך לפי חברת החשמל – להרחיב את היקפו של הנוסח המקורי, כי אם רק להבהירו, למען הסר ספק. זאת לאחר שמספר רשויות מקומיות החלו – מתוך טעות בהבנת היקף הפטור, לשיטתה – לחייב חברות תשתית שונות בתשלומי ארנונה בגין מרווחי הביטחון שלצד קווי תשתית. היועץ המשפטי לממשלה הצטרף, בעניין זה, לעמדתה של חברת החשמל.

 

16.      השאלה העומדת לפתחנו היא, אם כן, זו: האם הפטור שניתן בגין קווי תשתית במסגרת סעיף 274ב(ג) המקורי חל על כל שטחו של פרוזדור החשמל, כטענת חברת החשמל וכדעת היועץ המשפטי לממשלה (להלן: הפירוש הרחב), או שמא רק על מרכזו, כטענת העיריות (להלן: הפירוש הצר)? זוהי שאלה פרשנית המתמקדת במשמעותו של הביטוי "הקרקע שבה או שמעליה הם עוברים", ובפרט בשאלה אם שולי פרוזדור החשמל מהווים – לעניין הפטור – "קרקע... שמעליה" עוברים קווי חשמל.

 

17.      מבחינה לשונית, נראה כי הביטוי שלעיל "סובל" הן את הפירוש הרחב הן את הפירוש הצר. אמנם, אין חולק כי מבחינה אינטואיטיבית הפירוש הצר מתיישב בצורה טובה יותר עם לשון הביטוי, באשר הוא מתייחס אך לשטחים הנמצאים ישירות מתחת לקווי חשמל; אולם אין בכך כדי לשלול מניה וביה את היתכנותו של הפירוש האחר (ראו: אהרן ברק פרשנות במשפט כרך שני – פרשנות החקיקה 100-98 (1994) (להלן: ברק)). על כן, יש לומר כי שני הפירושים מצויים במתחם הפרשנות הלשוני, וכי שניהם פירושים אפשריים.

 

18.      אשר לתכליתו של הסעיף, כבר נקבע בעבר על-ידי בית המשפט העליון כי:

 

תכליתו של סעיף 274ב(ג)... היא לפטור מארנונה קווי תשתית שאינם תופסים שטחי קרקע ניכרים ומשמעותיים ובאופן כזה למנוע העלאת המחירים לצרכן. הרציונל שמאחרי הפטור הוא להטיל ארנונה רק על קווים התופסים שטחי קרקע משמעותיים על-מנת שלא להעמיס על גבם של תושבי אזור מסוים את נטל הארנונה שלא נגבתה מגורם המספק שירות לכלל הציבור ולפטור מארנונה את מספק השירות לגבי קווי תשתית שאינם תופסים שטח קרקע משמעותי.

 

הימנעות מחיוב בארנונה בגין נכסים שאינם תופסים שטחי קרקע משמעותיים נובעת מהרציונל שבבסיס רעיון הארנונה, שהוא – גביית תשלום ממי שמשתמש בפועל בקרקע שבתחום שיפוט הרשות המקומית ובשימושו זה מונע הוא מאחרים לעשות כן ונהנה משירותי המועצה, הממומנים חלקית על-ידי הארנונה... (ע"א 975/97 המועצה המקומית עילבון נ' מקורות חברת מים בע"מ, פ"ד נד(2) 433, 448 (2000) (להלן: ע"א 975/97 בעניין עילבון)) [ההדגשות הוספו – א.ר.].

 

 

           לנוכח תכלית זו, קבע בית המשפט העליון, בהמשך הפרשה, כי "יש לפרש את סעיף הפטור בצמצום ואין להחילו על נכסים התופסים שטחים משמעותיים" (שם) [ההדגשה הוספה – א.ר.] (ראו גם: עע"ם 5166/09 תשתיות נפט ואנרגיה בע"מ נ' מועצה מקומית קרית טבעון, פס' 7 (לא פורסם, 17.7.2011)).

 

           בע"א 2306/04 תשתיות נפט ואנרגיה בע"מ נ' מועצה מקומית קרית טבעון (לא פורסם, 7.11.2007) (להלן: ע"א 2306/04 בעניין תש"ן) חזר בית המשפט העליון על הצורך לפרש את סעיף הפטור בצמצום, והפעם במסגרת פסק דין שעסק במישרין בעניין הקרוב לענייננו – שאלת תחולתו של הפטור שנקבע בנוסח המקורי של סעיף 274ב(ג) על מרווחי הביטחון שלצד צינורות להולכת נפט; וכך נקבע:

 

הוראה זו [קרי: הוראת סעיף 274ב(ג) – א.ר.] נועדה לפטור מארנונה קווי תשתית שאינם תופסים שטחי קרקע ניכרים... אך כאשר מדובר בשטחים בהיקף משמעותי, אשר רק בחלקם עוברים קווי התשתית, הרי שמתן פטור גורף מארנונה לכלל המקרקעין יוצר נטל מיותר על גבם של תושבי אותו איזור, אשר חסרים את סכומי הארנונה שלא נגבו... יש לתת להוראות פטור זה היקף מצומצם, ואיני מוצא סיבה לחייב את המשיבה לפטור את הרצועה הנוספת, אלא במצוותו המפורשת של המחוקק. זו נעשתה רק עם תיקון החוק בשנת 2002... (שם, פס' 13) [ההדגשה הוספה – א.ר.].

 

           בדומה, בעע"ם 1860/06 תשתיות נפט ואנרגיה בע"מ נ' מועצה מקומית קרית טבעון (לא פורסם, 16.9.2008) (להלן: עע"ם 1860/06 בעניין תש"ן; וביחד עם ע"א 2306/04 בעניין תש"ן שלעיל: שני פסקי הדין בעניין תש"ן), שבו נבחנה שוב שאלת תחולתו של הפטור שנקבע בסעיף 274ב(ג) המקורי על מרווחי הביטחון שלצד צינורות הנפט, קבע בית המשפט העליון כי:

 

...הביטוי "קווי תשתית" לא כלל בעת הוצאת השומה [קרי: על פי הנוסח המקורי של הסעיף – א.ר.] את הקרקע שמסביב לצינורות, אף אם היא דרושה לתחזוקה או לביטחון, אלא רק את הצינורות עצמם... לא היה מקום להחיל את הפטור על רצועת הקרקע, שמסביב לצינורות... הפטור ניתן מלכתחילה ל"קווי התשתית" ולהם בלבד. רק מכוח החוק המתקן "מתווספת" (בתוספת כלשון החוק המתקן) לפטור רצועת קרקע של 6 מטר מכל צד של הצינורות (שם, פס' 9) [ההדגשה הוספה – א.ר.].

 

 

19.      חרף דברים ברורים אלה, סבורה חברת החשמל כי לא ניתן להשליך משני פסקי הדין בעניין תש"ן ביחס לענייננו, ואין כל מניעה – על-אף הדברים שנאמרו בפסקי דין אלה – לקבוע כי הפטור שנקבע בנוסח המקורי של סעיף 274ב(ג) חל על כל שטחו של פרוזדור החשמל. לעמדתה שני טעמים: הראשון – כי פרוזדור החשמל כולו הוא, כפי שצוין, אינטגראלי וחיוני לצורך ביצוע הפעילות של הולכת חשמל, בניגוד למרווחי הביטחון שלצד צינורות הנפט אשר אינם – כך לעמדתה של חברת החשמל – חלק אינטגראלי מצינורות הנפט עצמם; והשני – כי חברת תשתיות נפט ואנרגיה בע"מ תופסת, לטענת חברת החשמל, באופן פיזי ומוחשי את הקרקע שלצד צינורות הנפט, בעוד שחברת החשמל – כך לשיטתה – כלל אינה מחזיקה ואינה משתמשת בשטח הנמצא בתוך פרוזדור החשמל.

 

           בטעמים אלה אין ממש. בע"א 975/97 בעניין עילבון ובשני פסקי הדין בעניין תש"ן, בית המשפט פסק – באופן מפורש וברור – כי הנוסח המקורי של סעיף 274ב(ג) לפקודת העיריות קבע פטור מצומצם בהיקפו. היקף הפטור הורחב – כך נפסק – במצוות המחוקק, לקראת סוף שנת 2002, במסגרת התיקון שבוצע בנוסח הסעיף. קביעה זו היא קביעה כללית; מתייחסת היא למהותו של הפטור שנקבע בנוסח המקורי של סעיף 274ב(ג) ולמהותו של התיקון שבוצע בו, ולא ניתן לייחדה רק לעניינן של חלק מחברות התשתית. ודוק: הפירוש הרחב שמציעה חברת החשמל יוצר הבחנה בין קווי חשמל, אשר היקף הפטור שניתן בגינם לא השתנה – על-פי פירוש זה – בעקבות התיקון, לבין יתר קווי התשתית, אשר היקף הפטור שניתן בגינם הורחב כאמור. בהיעדר כל אינדיקציה לכך שהמחוקק אכן ביצע הבחנה כזו, לא ניתן לקבלה. זאת, אף אם קיימים, כנטען, הבדלים בין אופיין של רצועות הביטחון שמסביב לצינורות הנפט לבין אופיים של מרווחי הביטחון שבענייננו (הם שולי פרוזדור החשמל), שהרי בהבדלים אלה ממילא אין כדי ליצור, יש מאין, את שלא קיים בהוראות הפטור.

 

20.      זאת ועוד. למעשה, "בחינה מספרית" של רוחב פרוזדור החשמל אל מול היקף הפטור שנקבע בסעיף 274ב(ג) החדש מלמדת כי הפירוש הרחב לוקה בסתירה פנימית; ואבהיר: כזכור, סעיף 274ב(ג) החדש מתחם את היקף הפטור שניתן לחברת החשמל ל-15 מטרים מכל צד של קו חשמל במתח עליון ול-21 מטרים מכל צד של קו חשמל במתח על-עליון. עם זאת, פירוש סעיף 274ב(ג) המקורי באופן שפוטר את חברת החשמל מתשלום ארנונה בגין כל השטח הנמצא בפרוזדור החשמל (ובסך הכול 15.5 מטרים מכל צד של קו חשמל במתח עליון ו-27.3 מטרים מכל צד של קו חשמל במתח על-עליון), מוביל לכך שסעיף 274ב(ג) החדש מעניק למעשה פטור מצומצם יותר – בייחוד לגבי קווי חשמל במתח על-עליון – מזה שהוענק בסעיף 274ב(ג) המקורי.

 

           אפילו היינו נכונים לקבל פירוש שלפיו התיקון שבוצע בנוסח הסעיף אינו אלא תיקון מבהיר – וכאמור, לאור קביעותיו המפורשות של בית המשפט העליון בפסקי הדין בעניין תש"ן, פירוש זה אינו אפשרי עוד – לא ניתן לקבל פירוש שלפיו התיקון מביא דה-פקטו לצמצום היקף הפטור.

 

21.      המסקנה היא כי דינו של הפירוש הרחב להידחות. לכאורה, נותר הפירוש הצר – הוא הפירוש שהוצע על-ידי העיריות, אלא שלא ניתן לסיים את הדיון מבלי לבחון פירוש אפשרי נוסף, אשר לפיו הפטור חל על מרכז פרוזדור החשמל ועל טווח התזוזה של התילים ברוח, אך לא על מרחק הבטיחות החשמלי. פירוש זה מצוי כמובן במתחם הפרשנות הלשוני, והוא מתיישב – במידה כזו או אחרת – עם היותו של התיקון שבוצע לקראת סוף שנת 2002 תיקון מרחיב. אף-על-פי-כן, גם דינו של פירוש זה להידחות.

 

 

 

           בדברי ההסבר להצעת חוק הסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה והיטל לקליטת העליה), התשנ"א-1990, ה"ח 96, 103 (להלן: דברי ההסבר להצעת חוק ההסדרים 1990), אשר ליוו את חקיקתו של סעיף 274ב(ג) המקורי, עמד המחוקק בפירוט רב על הרקע שהוביל לחקיקת הסעיף; וכך נכתב:

 

לפני שנים מספר הודיעו כמה רשויות מקומיות על הטלת ארנונה על קווי תשתית, ובעיקר על קווי חשמל ועמודי חשמל. חברת החשמל עתרה לבית המשפט הגבוה לצדק וטענה, בין היתר, כי אם יוטלו תשלומי ארנונה על מיתקנים אלה ברחבי המדינה, יחייב הדבר העלאת תעריפי החשמל בשיעורים ניכרים, דבר שתהיה לו השלכה משמעותית על מחירי מצרכים ושירותים שונים, רווחיות ספקים ויצרנים, והאינפלציה בכלל.

 

לאחר שהתקיים דיון ראשוני סיכם בית המשפט העליון את הדברים בכך שהסוגיה האמיתית מאחורי העתירה הינה בעיקר כלכלית, ציבורית, חברתית ופוליטית, ולאו דווקא משפטית. לפיכך מן ההכרח הוא שהנושא ימצא פתרונו בדבר בחקיקה, וראוי שמעשה החקיקה ייעשה בטרם יידרש בית המשפט לאמור דברו בפסק דין.

 

חברות התשתית (חשמל, בזק, מים ונפט) משלמות ארנונה על תחנות כוח, משרדים, מיתקני שאיבה ומיתקנים שונים התופסים שטחי קרקע ניכרים. נראה כי אין הצדקה לחייב אותן, ובעקיפין את ציבור הצרכנים, בתשלום ארנונה על קווים עיליים או תת-קרקעיים ועל עמודים ומיתקנים שעליהם מחוברים קווים אלה ואשר אינם תופסים שטח קרקע משמעותי. מוצע לקבוע עקרונות אלה בפקודת העיריות ובצווי המועצות המקומיות.

 

 

           ואכן, עקרונות אלה נקבעו בחקיקה – בסעיף 274ב(ג) לפקודת העיריות (יצוין כי סעיף 24א לפקודת המועצות המקומיות [נוסח חדש], מחיל עקרונות אלה גם על מועצות מקומיות).

 

           מן האמור לעיל, למדים אנו כי חקיקתו של סעיף 274ב(ג) לפקודת העיריות נועדה לתת מענה מידי למצב ספציפי שעמד באותה עת לנגד עיניו של המחוקק – הוא ניסיונותיהן של מספר רשויות מקומיות לחייב חברות תשתית שונות בתשלומי ארנונה בגין קווי תשתית ומתקני חיבור, ובעיקר בגין קווי חשמל ועמודי חשמל.

 

22.      עיון בעתירה שהוגשה לבג"ץ (בג"ץ 630/87 בעניין חח"י) – על-ידי חברת החשמל עצמה – מגלה כי לעניין קווי החשמל, ביקשו הרשויות המקומיות לגבות מחברת החשמל תשלומי ארנונה בגין מרכז פרוזדור החשמל בלבד, ואילו גביית תשלומי ארנונה בגין שולי פרוזדור החשמל כלל לא עמדה, באותה עת, על הפרק. כך למשל, בהחלטה של מועצת עיריית נצרת עילית בדבר הטלת ארנונה לשנת הכספים 1987, אשר כנגדה, בין היתר, עתרה חברת החשמל לבג"ץ, נקבע כדלקמן:

 

כא. שטח קרקע שמעליו מועבר זרם החשמל – ...ושיטת המדידה היא רוחב השטח בין החוט הקיצוני מצד אחד, והחוט הקיצוני מהצד השני, ואורכו של כל השטח תהווה קרקע תפוסה...

 

 

           שיטת מדידה זהה הונהגה גם על-ידי יתר הרשויות שביקשו, באותה עת, לחייב את חברת החשמל בתשלומי ארנונה בגין שטח הקרקע "שמעליו מועבר זרם החשמל".

 

           הנה כי כן: מול המחוקק עמדה סיטואציה מסוימת אשר דרשה מענה. ביחס לחברת החשמל, סיטואציה זו הייתה חיובי ארנונה שהושתו עליה בגין עמודי חשמל ובגין מרכז פרוזדור החשמל. לא מצאתי כל אינדיקציה לכך שהמחוקק נדרש, באותה עת, לאפשרות שיושתו בעתיד חיובים בגין שולי פרוזדור החשמל; ואין בית המשפט יכול להידרש לאפשרות זו במקומו. לפיכך, יש לקבל את הפירוש הצר לנוסח המקורי של סעיף 274ב(ג), ולומר כי הנוסח המקורי פטר את חברת החשמל מתשלום ארנונה בגין שטחו של מרכז פרוזדור החשמל בלבד.

 

קרקע תפוסה

 

23.      חוק הסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב), התשנ"ג-1992 (להלן: חוק ההסדרים 1992) קובע בסעיף 8(א) כי:

 

מועצה תטיל בכל שנת כספים ארנונה כללית, על הנכסים שבתחומה שאינם אדמת בנין; הארנונה תחושב לפי יחידת שטח בהתאם לסוג הנכס, לשימושו ולמקומו, ותשולם בידי המחזיק בנכס [ההדגשות הוספה – א.ר.].

 

 

           סעיף 269 לפקודת העיריות, שהגדרותיו חלות גם על סעיף 8 לחוק ההסדרים 1992 (ראו: סעיף 7 לחוק), מגדיר את המונח "נכסים" כ"בנינים וקרקעות שבתחום העיריה, תפוסים או פנויים, ציבוריים או פרטיים, למעט רחוב"; ואת המונח "אדמת בנין" כ"כל קרקע שבתחום העיריה שאינה לא בנין ולא אדמה חקלאית ולא קרקע תפוסה". משכך, הרי שלמעשה, מועצת הרשות המקומית מוסמכת להטיל ארנונה רק בגין נכסים מסוג "בנין", "אדמה חקלאית" או "קרקע תפוסה" (ראו: בג"ץ 129/84 פרופיל חן בע"מ נ' המועצה המקומית יבנה, פ"ד לח(4) 413, 416 (1984) (להלן: עניין פרופיל חן); רע"א 2911/95 אברהם נ' עיריית רמת-גן, פ"ד נג(1) 218, 224 (1999) (להלן: עניין אברהם)). מקום בו נכס פלוני לא נכנס להגדרה של אחד משלושת סוגי הנכסים הללו (ולפיכך מהווה הוא בהכרח "אדמת בנין" או "רחוב"), לא ניתן להטיל בגינו ארנונה. לכן, באחת הפרשות, הוגדרו "בנין", "אדמה חקלאית" ו"קרקע תפוסה" כ"אבות החיוב בארנונה" (עע"ם 11641/04 סלע נ' מועצה אזורית גדרות, פס' 9 (לא פורסם, 17.7.2006) (להלן: עניין סלע). ראו גם: ע"א 1666/04 הנסון מוצרי מחצבה (ישראל) בע"מ נ' מועצה אזורית משגב, פס' 8 (לא פורסם, 3.9.2006) (להלן: עניין הנסון)).

 

           בענייננו, העיריות אינן חולקות על כך שלא ניתן לראות בשטח פרוזדור החשמל – לצורך חיוב חברת החשמל – כנכס מסוג "בנין" או "אדמה חקלאית". ככל שפרוזדור החשמל עובר בשטח מסוג "אדמה חקלאית", או שחלק משטחו של פרוזדור החשמל מוחזק יחד עם "בנין" – תושת הארנונה, בהתאמה, על הגורם העושה שימוש חקלאי בקרקע או על הגורם המחזיק ב"בנין". השאלה שבמחלוקת, אם כן, הינה אם הקרקע שבפרוזדור החשמל היא "קרקע תפוסה", אם לאו. אם לא מדובר ב"קרקע תפוסה", הרי שלא ניתן להשית על חברת החשמל ארנונה בגין קרקע זו, וזאת ללא קשר להיקף הפטור שניתן לחברת החשמל במסגרת סעיף 274ב(ג) לפקודת העיריות.

 

24.      סעיף 269 לפקודת העיריות מגדיר "קרקע תפוסה" כ"כל קרקע שבתחום העירייה שאינה אדמה חקלאית, שמשתמשים בה ומחזיקים אותה לא יחד עם בנין" [ההדגשות הוספו – א.ר.]. לפיכך, על מנת שקרקע תיחשב "קרקע תפוסה", צריכים להתקיים לגביה ארבעה תנאים: האחד – שהקרקע אינה "אדמה חקלאית"; השני – "שימוש" בקרקע; השלישי – "החזקה" בקרקע; והרביעי – שלא יחד עם "בנין". תנאים אלה מצטברים הם (עניין פרופיל חן, בעמ' 416; עניין הנסון, פס' 9).

 

           התנאי הראשון בדבר "אדמה חקלאית", כמו גם התנאי הרביעי הנוגע ל"בנין", אינם עומדים לדיון לפנינו. כאמור, אין מחלוקת כי בהתקיים אחד מן התנאים הללו ביחס לשטח מסוים, הארנונה תושת על הגורם המתאים – הוא הגורם ה"מחזיק" בשטח זה (ראו: סעיף 8(א) לחוק ההסדרים 1992). לכן, התנאים שנמצאים במחלוקת בענייננו הם התנאים בדבר "שימוש" ו"החזקה" בקרקע.

 

25.      יסוד ה"שימוש" – כבר נקבע בפסיקה – "חייב להתבטא בפעולה חיצונית, המעידה על ניצול כלשהו לצורך מסוים" (עניין פרופיל חן, בעמ' 417. ראו גם: עניין הנסון, פס' 9). רוצה לומר: השימוש הנדרש הוא "שימוש בפועל", ולא די ב"זכות להשתמש" בקרקע (ראו: בג"ץ 764/88 דשנים וחומרים כימיים בע"מ נ' עיריית קרית אתא, פ"ד מו(1) 793, 812-811 (1992) (להלן: עניין דשנים); הנריק רוסטוביץ, משה וקנין, פנחס גלעד ונורית לב ארנונה עירונית ספר ראשון 345 (מהדורה חמישית, רונית כהן כספי ושגיב חנין עורכים, 2001) (להלן: רוסטוביץ – כרך ראשון); אליהו וינוגרד דיני רשויות מקומיות 564 (מהדורה שישית, 2010) (להלן: וינוגרד)). בע"א 975/97 בעניין עילבון נקבע כי "קווי תשתית הנישאים באוויר או הטמונים מתחת לאדמה... אין הם מהווים 'שימוש' בפועל בקרקע ואין הם מונעים מאחרים לעשות שימוש בה" (שם, בעמ' 448); לאמור: עצם קיומם הפיזי של קווי החשמל ב"חלל הרום", אינו – כך נפסק – "שימוש" בקרקע, באופן שיש בו כדי להפוך קרקע זו ל"תפוסה". העיריות אינן חולקות על כך. לשיטתן, חברת החשמל משתמשת בקרקע שבפרוזדור החשמל לצורכי אבטחה ואחזקה. עוד טוענות העיריות כי המגבלות התכנוניות אשר מוטלות על פרוזדור החשמל, מונעות מגורמים אחרים להשתמש בקרקע, באופן שעולה כדי "שימוש" בפועל. חברת החשמל, לעומת זאת, סבורה כי פעילויות האבטחה והאחזקה שנעשות בשטח פרוזדור החשמל הן כה מינימאליות עד כי לא ניתן לראות בהן "שימוש" בקרקע. עוד נטען כי פעילויות אלה אינן קשורות לשטחו של פרוזדור החשמל דווקא ואינן משפיעות על רוחבו. אשר למגבלות התכנוניות הקיימות בשטח, מדגישה חברת החשמל כי מגבלות אלה הן חלקיות ביותר, וכי הן לא מונעות שימוש מאחרים באופן שיש בו, כשלעצמו, כדי לקיים את יסוד ה"שימוש" בקרקע.

 

26.      אשר ליסוד ה"החזקה", הרי שהמונח "מחזיק" מוגדר בסעיף 269 לפקודת העיריות כך: "מחזיק – למעט דייר משנה"; ובסעיף 1 לפקודת העיריות כך: "אדם המחזיק למעשה בנכס כבעל או כשוכר או בכל אופן אחר, למעט אדם הגר בבית מלון או בפנסיון". שני סעיפים אלה חלים במקביל, כאשר ההגדרה שבסעיף 1 חלה על פקודת העיריות בכללותה, ואילו ההגדרה שבסעיף 269 חלה באופן ספציפי על פרק ארבעה עשר לפקודה, שעניינו ארנונה, וממעטת מן ההגדרה הכללית "דייר משנה" (ראו: רע"א 7037/00 עיריית ראשון לציון נ' וינבוים, פ"ד נו(4) 856, 861 (2002) (להלן: עניין וינבוים); רע"א 9813/03 מדינת ישראל – משרד הבריאות נ' עיריית ראשון לציון, פס' 8 (4.2.2007) (להלן: עניין משרד הבריאות); בר"ם 7856/06 איגוד ערים אילון (ביוב, ביעור, יתושים וסילוק אשפה) נ' מועצה אזורית תבל, פס' 15 (לא פורסם, 16.3.2008) (להלן: עניין איגוד ערים)).

 

           לשיטת העיריות, יש לפרש את המונח "מחזיק", המוגדר בסעיפים שלעיל, כ"בעל הזיקה הקרובה ביותר לנכס". משכך, ובהינתן שחברת החשמל היא בעלת "הזיקה הקרובה ביותר" לפרוזדור החשמל, מתקיים – כך לטענת העיריות – יסוד ה"החזקה" הנדרש לשם סיווגה של קרקע כ"קרקע תפוסה". מנגד, חברת החשמל סבורה כי אין לראותה כמי ש"מחזיקה" בשטח פרוזדור החשמל, באשר אין לה זכויות משפטיות בשטח זה או כל יכולת אחרת לשלוט בו. שטח פרוזדור החשמל – כך נטען – הוא למעשה שטח פתוח לציבור.

 

27.      כזכור, בית המשפט לעניינים מנהליים אימץ, לעניין זה, את עמדתה של חברת החשמל, בקובעו כי יסודות ה"שימוש" וה"החזקה" אינם מתקיימים; ועל כן, קבע הוא כי הקרקע שנמצאת בפרוזדור החשמל אינה "קרקע תפוסה". בעניין זה, אין לי אלא להסכים עם התוצאה שאליה הגיע בית המשפט לעניינים מנהליים; ואפרט:

 

           אפתח ביסוד ה"החזקה". אכן, כפי שטוענות העיריות, נקבע בפסיקה, לא אחת, כי יש לפרש את המונח "מחזיק" שבסעיפים 1 ו-269 לפקודת העיריות כמתייחס ל"בעל הזיקה הקרובה ביותר לנכס" (ראו: עניין וינבוים, בעמ' 861; עניין משרד הבריאות, פס' 9-8; עניין איגוד ערים, פס' 25-19; ר"ע 422/85 חברת בתי גן להשכרה בע"מ נ' עיריית תל-אביב-יפו, פ"ד לט(3) 341, 344-343 (1985) (להלן: עניין בתי גן)). עם זאת, בכל אותם מקרים, ההתייחסות ל"מחזיק" כ"בעל הזיקה הקרובה ביותר לנכס" נעשתה רק ביחס לזהות ה"מחזיק" לצורך סעיף 8(א) לחוק ההסדרים 1992, הקובע כזכור כי הארנונה "תשולם בידי המחזיק בנכס". מנגד, בענייננו מדובר בשאלת עצם סיווגה של קרקע כ"קרקע תפוסה". אמנם, ההגדרה של המונח "מחזיק" שבסעיפים 1 ו-269 לפקודת העיריות היא ההגדרה הרלוונטית הן לסעיף 8(א) לחוק ההסדרים 1992 (ראו: סעיף 7 לחוק) הן להגדרה של "קרקע תפוסה"; אולם, יחד עם זאת, לא ניתן להתעלם מן ההבדלים שבין הקשרו של המונח בסעיף 8(א) לחוק ההסדרים 1992 לבין הקשרו של המונח בהגדרה של "קרקע תפוסה". לעניין זה כבר נאמר בעניין מליסרון (ע"א 9368/96 מליסרון בע"מ נ' עיריית קרית ביאליק, פ"ד נה(1) 156, 161 (1999)) כי:

 

ככלל, רצוי כי ביטויים המופיעים בחיקוקים שונים, ולא כל שכן באותו חיקוק עצמו, יהיו בעלי פירוש זהה או למצער דומה. ניתן אף להניח כי למונח המופיע בהוראות שונות באותו חיקוק יש אותו פירוש. עם זאת, הנחה זו ניתנת לסתירה. בין השאר, ההנחה עשויה להיסתר מקום שבו לכל אחת מן ההוראות שבהן מופיע המונח יש תכלית נפרדת ושונה.

 

 

           דברים אלה נכונים במיוחד שעה שעוסקים אנו במושג "החזקה", שהעמימות הטבועה בו מקשה על מציאת הגדרה ממצה וכוללת אשר תתאים למגוון השימושים שנעשים בו – הן בענפי משפט שונים הן באותו ענף משפטי עצמו. ואכן, הפסיקה עמדה, לא פעם, על הצורך לפרש את המונח "החזקה" על פי ההקשר הספציפי שבו הוא מתעורר:

 

הביטוי "החזקה" הוא דוגמה בולטת לביטוי מעומעם (vague) ובעל רקמה פתוחה (open texture)... אין התיאור הלשוני של ה"החזקה" נותן קריטריון ברור באשר למה שנכלל בה ובאשר למה שאינו נכלל בה. אמת, לעתים קרובות ברור לכול, כי במצב דברים מסוים קיימת "החזקה" ובמצב דברים אחר היא אינה קיימת, אך גם עניין זה אינו נקי מספקות... על כל פנים, המקרים, שעליהם חלה הנורמה בבירור ואלה אשר עליהם היא אינה חלה, אינם המקרים היחידים, אלא הם רק הקצוות הקיצוניים בקשת שלמה של מקרים, אשר משתזרים בה מצבים רבים, שהגבול בינם לבין המצבים הברורים אינו ברור כלל... מכאן הגישה, כי כל ניסיון ליתן ל"החזקה" משמעות כוללת נידון מראש לכישלון. כל שניתן לעשות הוא לבחון את משמעותו בהקשר הספציפי שבו הוא מתעורר (ע"פ 250/84 הוכשטט נ' מדינת ישראל, פ"ד מ(1) 813, 820 (1986)).

 

 

           (ראו גם: יהושע ויסמן דיני קניין – החזקה ושימוש 10-9 (2005) (להלן: ויסמן); עניין משרד הבריאות, פס' 8).

 

28.      ואמנם, נראה כי ה"החזקה" הנזכרת בסעיף 8(א) לחוק ההסדרים 1992 אינה זהה ל"החזקה" הנדרשת על מנת לסווג קרקע כ"קרקע תפוסה"; ואבהיר: סעיף 8(א) לחוק ההסדרים 1992 מסמיך כזכור את הרשויות המקומיות להטיל ארנונה בגין כל הנכסים שבתחומן, מלבד "אדמת בנין" ו"רחוב". ה"מחזיק" בנכס מסוים, לעניין זה, הוא הגורם אשר עליו מוטלת החובה לשלם את הארנונה בגין אותו נכס. אי-לכך, המבחן של "בעל הזיקה הקרובה ביותר לנכס" נועד לזהות את הגורם הרלוונטי אשר ראוי לחייבו בתשלומי ארנונה; או במילים אחרות: לדרג את הנישומים הפוטנציאליים השונים, כך שהארנונה תושת על הנישום הרלוונטי ביותר – הוא זה "בעל הזיקה הקרובה ביותר לנכס" (ראו: עניין וינבוים, בעמ' 862-861; עניין משרד הבריאות, פס' 9-8; עניין בתי גן בעמ' 344-343; רע"א 2987/91 ריינר נ' עיריית ירושלים, פ"ד מו(3) 661, 663 (1992); ע"א 7975/98 אחוזת ראשונים רובינשטיין שותפות רשומה נ' עיריית ראשון לציון, פס' 14 (לא פורסם, 9.2.2003); ע"א 739/89 מיכקשוילי נ' עיריית תל-אביב-יפו, פ"ד מה(3) 769, 775-774 (1991). לסיכום הפסיקה בעניין זה, ראו: עניין איגוד ערים, פס' 25-19).

 

           מנגד, בעת בחינת יסוד ה"החזקה" שבהגדרת "קרקע תפוסה", נמצאים אנו למעשה בשלב "מקדמי" לשלב הטלת הארנונה שבסעיף 8(א) לחוק ההסדרים 1992, ובמסגרתו מחולקים הנכסים השונים שבתחום הרשות המקומית לסוגים אשר ניתן להטיל בגינם ארנונה (ואשר כונו כזכור בעניין סלע כ"אבות החיוב בארנונה") ולסוגים אשר לא ניתן להטיל בגינם ארנונה. רוצה לומר: בשלב זה אין אנו מבקשים לאתר את הגורם אשר יחויב, בסופו של דבר, בתשלומי הארנונה, אלא בודקים אנו אם הנכס משתייך, מלכתחילה, לאחד מסוגי הנכסים אשר ניתן לחייב בגינם בתשלומי ארנונה. ברור, לכן, כי אין משמעות בשלב זה לאיתור "בעל הזיקה הקרובה ביותר לנכס", ואין בעצם איתורו של בעל זיקה קרובה כאמור כדי להשפיע על שאלת הסיווג בשלב ה"מקדמי". תחת זאת, יש לעמוד בשלב זה על מהותו של הנכס ועל סוגו; ולעניין "קרקע תפוסה", יש לבחון, לצד יסוד ה"שימוש" בקרקע, אם מתקיימת אותה זיקה, אשר ניתן לכנותה – לעניין זה – "החזקה".

 

29.      מהי אפוא זיקה זו? בעניין דשנים קבע בית המשפט העליון כי ה"החזקה" הנדרשת לשם סיווגה של קרקע כ"קרקע תפוסה" היא החזקה "במהותה המשפטית-קניינית, דהיינו בעלות, שכירות או חכירה" (שם, בעמ' 812). עם זאת, גישה זו לא נשתרשה בפסיקה. נראה כי, לאורך השנים, השתרש בפסיקה של בתי המשפט דלמטה מבחן ה"החזקה בפועל" או מבחן ה"החזקה המעשית", כאשר לשאלה אם קיימת, בנוסף לכך, גם זכות קניינית בקרקע לא יוחסה כל משמעות (ראו למשל: עמ"נ (מחוזי חי') 406/04 קלאב מרקט רשתות שיווק בע"מ נ' מנהלת הארנונה של עירית חדרה, פס' ז' (לא פורסם, 13.5.2005); המ' (מחוזי חי') 13/55 סנדר נ' עירית חיפה, פ"מ (ת) יט 157 (1957)). עמדה זו מקובלת גם על מרבית המלומדים בתחום (ראו: רוסטוביץ – כרך ראשון, בעמ' 346-345; וינוגרד, בעמ' 565).

 

           לשיטתי, ניתן לשלב, בהתאם לנסיבות, בין שתי הגישות גם יחד; לאמור: ה"החזקה" הנדרשת לשם סיווגה של קרקע כ"קרקע תפוסה" יכולה לבוא לידי ביטוי באחד מתוך שניים – קיומה של זכות משפטית-קניינית בקרקע או "החזקה בפועל", במובן של שליטה פיזית, במידה כזו או אחרת, בקרקע. זוהי המסקנה המתבקשת מתכליתם של דיני הארנונה. על תכלית זו עמד בית המשפט העליון בעניין מליסרון:

 

ארנונה מוטלת על-ידי הרשות המקומית על מחזיקי נכסי מקרקעין בתחומה, על-מנת לממן את פעילותה של הרשות המקומית... אופייה של הארנונה כמס נובע מכך שהתמורה שמספקת הרשות המקומית בגינה היא עקיפה ולא ישירה... ההצדקה להטלת החיוב העקרוני לשלם ארנונה טמונה בהנאה שמפיקים הנישומים מן השירותים שמעניקה הרשות המקומית לנכסים המצויים בהחזקתם... הנאת הנישומים מן הנכס שבו הם מחזיקים כרוכה ומותנית אפוא בהנאתם משירותיה של הרשות המקומית. הדעת נותנת, כי מקום שמחזיקי הנכס נהנים משירותים אלו, ראוי כי ישתתפו במימון עלותם (שם, בעמ' 164).

 

 

           ודוק: יש לזכור כי יסוד ה"החזקה" הנדרש לשם סיווגה של "קרקע תפוסה" אינו עומד בפני עצמו, אלא נלווה הוא ליסוד נוסף – הוא יסוד ה"שימוש". ואכן, כאשר נעשה שימוש בקרקע מסוימת, נראה כי קמה ההצדקה העקרונית לחייב גורם כלשהו בתשלומי ארנונה בגין קרקע זו, שכן הגורם העושה שימוש בקרקע נהנה בעקיפין משירותיה של הרשות המקומית. עם זאת, לא די בכל שימוש על מנת להצדיק גביית ארנונה בגין קרקע מסוימת, אלא נדרש כי השימוש יהיה "שימוש ייחודי" – קרי: שימוש אשר מובחן מן השימוש שנעשה בקרקע על-ידי כלל הציבור (למשל: השימוש שנעשה בגנים ציבוריים). הבחנה זו נעשית באמצעות יסוד ה"החזקה", והיא מתקיימת – כך נדמה – מקום בו לגורם העושה שימוש בקרקע קיימת זכות משפטית-קניינית בקרקע או בהינתן שליטתו בקרקע באופן פיזי.

 

30.      ולענייננו – המסכת העובדתית הנוגעת ליסוד ה"החזקה", כפי שתוארה בפסק דינו של בית המשפט לעניינים מנהליים, היא בתמצית זו: שטח הקרקע של פרוזדור החשמל הוא שטח פתוח שאינו מגודר, וכל אדם יכול לעבור בו. לחברת החשמל אין זכויות כלשהן בשטח פרוזדור החשמל, אין לה שליטה על הנעשה בו והיא לא מונעת מאחרים את הכניסה אליו. אמנם, קיימות מגבלות תכנוניות שונות על שטחו של פרוזדור החשמל מכוח תכניות מתאר ארציות ומחוזיות, אשר במסגרתן אף מוטלת על רשויות התכנון, בין היתר, החובה להתייעץ עם חברת החשמל בנוגע לשימושים האפשריים בשטחו של פרוזדור החשמל (ראו למשל: סעיף 8.7 לתכנית מתאר ארצית מס' 10 (לתחנות כוח ורשת חשמל אתר "השרון"); סעיף 11.3.5 לתכנית מתאר ארצית מס' 31 (לבניה פיתוח ולקליטת עליה)); אולם, המגבלות השונות אינן מונעות, מניה וביה, את השימוש בקרקע. כך, ניתן לעשות שימוש בקרקע שבפרוזדור החשמל, בין היתר, לשם: גנים ציבוריים, חורשות, יערות, שדרות, מגרשי משחקים, מתקני ספורט ונופש, מתקנים ציבוריים, בתי עלמין, דרכים, מסילות ברזל ותשתיות מים, דלק וגז. בתנאים מסוימים אף ניתן לעשות שימוש בשטח פרוזדור החשמל למטרות של בנייה. אשר לעיריות שלפנינו, קבע בית המשפט לעניינים מנהליים כי אכן נעשים בשטחן שימושים שונים בקרקע הנמצאת בתוך פרוזדור החשמל.

 

           לאור עובדות אלה, יקשה לקבוע כי יסוד ה"החזקה" מתקיים בענייננו. המגבלות שהוטלו על שטח פרוזדור החשמל, במסגרת תוכניות המתאר השונות, וביניהן הזכות שניתנה לחברת החשמל לייעץ לרשויות התכנון ביחס לשימושים האפשריים בשטחו של פרוזדור החשמל, אינן עולות כדי זכות משפטית-קניינית בקרקע, ובוודאי שאינן מקנות לחברת החשמל שליטה פיזית בקרקע.

 

31.      ומכאן – ליסוד ה"שימוש": לעניין זה, יש להקדים ולומר כי טענת העיריות בדבר מניעת שימוש מאחרים אינה רלוונטית, באופן ישיר, לבחינת יסוד זה, שכן מניעת שימוש מאחרים אינה עולה, כשלעצמה, כדי "ניצול" של הקרקע. עם זאת, כפי שראינו לעיל, מניעת שימוש מאחרים מעידה על שליטה מסוימת בקרקע, ומשכך הטענה בדבר מניעת שימוש מאחרים עשויה, עקרונית, להיות רלוונטית לבחינת יסוד ה"החזקה". במקרה זה, כאמור, לא עולות המגבלות המוטלות על שימוש של אחרים בקרקע שבתוך פרוזדור החשמל כדי "החזקה".

 

           גם בטענות העיריות בדבר פעילויות האבטחה והאחזקה הנעשות מסביב לקווי החשמל, אין כדי להקים את יסוד ה"שימוש". עיקרי העובדות הנוגעות לעניין זה, כפי שתוארו בפסק הדין של בית המשפט לעניינים מנהליים, הם אלה: מסביב לקווי חשמל במתח על-עליון מתקיימים מדי פעם סיורי אבטחה. סיורים דומים אינם מתקיימים מסביב לקווי חשמל במתח עליון. מכל מקום, הסיורים נעשים בדרכים קיימות ופתוחות לציבור או בשטחים פתוחים, ואנשי האבטחה של חברת החשמל, אשר משימתם הבלעדית היא למנוע פעילות חבלנית עוינת, אינם מגבילים בשום צורה מעבר של בני אדם בשטח פרוזדור החשמל. בדומה, גם פעילות האחזקה של קווי החשמל מוגבלת לרוב לסיורים ותצפיות לווידוא תקינותם של קווי החשמל, אשר נעשים אף הם, כמו סיורי האבטחה, בשטחים פתוחים לציבור. כאשר נדרשת עבודת אחזקה בפועל, בתדירות ממוצעת של אחת לשנה או שנתיים, היא מבוצעת ככל הניתן באמצעות מסוק, ורק כאשר אין אפשרות לכך מגיעים אנשי האחזקה באופן פיזי לקווי החשמל. על כל פנים, בית המשפט לעניינים מנהליים קבע כי רוחבו של פרוזדור החשמל נקבע אך ורק בהתאם לשיקולים בטיחותיים, וכי אין כל קשר בין פעילויות האבטחה והאחזקה המבוצעות על-ידי חברת החשמל לבין רוחבו של פרוזדור החשמל. יתרה מכך, נקבע כי פעילויות אלה אינן מתבצעות דווקא בשטחו.

 

           לפיכך, אף-על-פי שבדרך כלל, פעילויות של אבטחה או אחזקה המתבצעות בשטח מסוים עשויות להוות אינדיקציה ל"שימוש" בשטח, הרי שבענייננו השטח שבו מבוצעות פעילויות אלה אינו ניתן לזיהוי עם שטחו של פרוזדור החשמל דווקא – לעיתים מבוצעות פעילויות אלה בתוך פרוזדור החשמל, לעיתים מבוצעות הן מחוץ לפרוזדור החשמל ולעיתים מבוצעות הן במרכז הפרוזדור, בשטח אשר כלול ממילא בתחולת הפטור שבסעיף 274ב(ג) לפקודת העיריות, הן בנוסחו המקורי הן בנוסחו החדש. בהיעדר זיהוי של השטח אשר נמצא ב"שימוש", לא ניתן כמובן, מן הבחינה המעשית, לומר כי יסוד זה מתקיים.

 

32.      הנה כי כן, הן יסוד ה"החזקה" הן יסוד ה"שימוש" אינם מתקיימים בענייננו. עם זאת, יש להודות כי יישומן של ההגדרות בדבר "שימוש" בקרקע ו"החזקה" בקרקע אינו תמיד פשוט. בפרט, לא ברור מהו אותו "שימוש" מינימאלי או מהי אותה "החזקה" מינימאלית, אשר די בהם כדי לקיים את יסוד ה"שימוש" או את יסוד ה"החזקה", בהתאמה. בענייננו, למשל, קיומו של יסוד ה"שימוש" נשלל כאמור מבלי שהשימוש שנעשה בפועל בקרקע – לצורך פעילויות אבטחה ואחזקה – נבחן לגופו של עניין. שימוש זה, אין חולק, הוא שימוש מינימאלי ביותר. למעשה, פעילויות האבטחה והאחזקה שמבצעת חברת החשמל הן כה שוליות, עד כי הן כמעט ואינן מורגשות, ובפועל מסתכמות הן כמעט תמיד אך במעבר בשטח. אי-לכך, התשובה לשאלה אם די בשימוש כגון זה, כשלעצמו, כדי לקיים את יסוד ה"שימוש" שבהגדרת "קרקע תפוסה", אינה ברורה מאליה.

 

           לשיטתי, אין מקום, ואף אין צורך, להידרש לשאלה זו, כמו גם לשאלות העקרוניות בדבר הרמות המינימאליות של "שימוש" ו"החזקה" שנדרשות לשם סיווגה של קרקע כ"קרקע תפוסה" – לא כעת, ואף לא בכלל. זאת בשל שאין לטעמי כל אפשרות מעשית להגדיר רמה מינימאלית של "שימוש" או של "החזקה" אשר תהיה רלוונטית לכל המצבים שעלולים להתעורר. יתר על כן, אף אין כל אפשרות מעשית ליצור הבחנה ברורה וחד-משמעית בין המסכת העובדתית הרלוונטית לבחינת יסוד ה"החזקה" לבין המסכת העובדתית הרלוונטית לבחינת יסוד ה"שימוש". זאת שכן לעיתים, ה"החזקה" בקרקע באה לידי ביטוי ב"שימוש" שנעשה בה; ואילו בפעמים אחרות (נדירות יותר), ה"שימוש" בא לידי ביטוי באמצעות ה"החזקה" (ראו: ויסמן, בעמ' 7-4 (2005)). כך היה למשל בבר"ם 6239/04 רפאל נ' מנהלת הארנונה של עיריית קריית ים (לא פורסם, 21.4.2005) (להלן: עניין רפאל), שם נקבע כי עצם החזקת הקרקע שמסביב למפעל של רפאל לצורכי ביטחון, מקיימת אף את יסוד ה"שימוש":

 

...רפאל עושה בשטח שימוש לשם שמירה על בטחון המפעל ובטיחות הסביבה. לצורך כך רפאל אף גידרה את השטח ומנעה כניסה לתוכו. יודגש, שאין מדובר בגידור שנועד לשמש רק לצורך תפיסת חזקה והפרדת השטח משטחים אחרים, אלא בגידור שמטרתו, יחד עם השטח התחום בתוך התחום המגודר, לספק את דרישות הביטחון והבטיחות של המפעל עצמו. בנסיבות אלה, ברור שרפאל מנצלת את השטח לצורך מפעלה, ניצול שיש לו אף ביטוי מוחשי-חיצוני. לפיכך... מתקיים בקרקע זו יסוד השימוש הנדרש על-פי סעיף 269 לפקודת העיריות, ויש לראותה כקרקע תפוסה.

 

 

           על כן, ואף שכאמור מדובר בתנאים עצמאיים ומצטברים, אשר צריכים להיבחן בנפרד, הרי שלא ניתן להפריד לחלוטין בין יסוד ה"שימוש" לבין יסוד ה"החזקה". אי-לכך, יש לבחון את שני היסודות, כל אחד בנפרד, אולם למסקנה הסופית אם מדובר ב"קרקע תפוסה", אם לאו, יש להגיע לאחר שקלול של שני היסודות יחדיו. זהו מבחן משולב. כמוהו כ"מקבילית כוחות". ככל שמידת ה"החזקה" בקרקע גבוהה יותר, ניתן להסתפק ברמה נמוכה יותר של "שימוש", ולהיפך: ככל שה"שימוש" שנעשה בקרקע מהותי יותר, ניתן להסתפק ברמה נמוכה יותר של "החזקה" (על עקרון "מקבילית הכוחות" בהקשרים אחרים, ראו: ע"פ 8573/96 מרקדו נ' מדינת ישראל, פ"ד נא(5) 481, 549 (1997); ע"א 145/80 ועקנין נ' המועצה המקומית, בית שמש, פ"ד לז(1) 113, 132-131 (1982); ע"פ 2638/10 פלוני נ' מדינת ישראל, פס' 1 לפסק דינו של השופט א' גרוניס (לא פורסם, 24.3.2011); ע"א 7002/11 צמרות המושבה ייזום והשקעות בע"מ נ' לב, פס' 6 (לא פורסם, 11.10.2011)). כך למשל, בעניין רפאל שלעיל, רמת ה"החזקה" בקרקע הייתה כה מהותית וכה מובהקת, עד כי די היה בשימוש פאסיבי כדי לקיים את יסוד ה"שימוש".

 

33.      ומן הכלל אל הפרט: בנסיבות העניין ברור כי אף אם היינו מוכנים להניח כי מתקיימים בפרוזדור החשמל "שימוש" ו"החזקה" – קרי: כי פעילויות האבטחה והאחזקה מזוהות עם שטח פרוזדור החשמל ועולות כדי "שימוש", וכי הזכות של חברת החשמל להביע דעתה בפני רשויות התכנון מהווה "החזקה" – מדובר היה ב"שימוש" ו"החזקה" מינימאליים ביותר. לעניין ה"שימוש" כבר צוין לעיל כי הוא כמעט שולי; ואילו לעניין ה"החזקה" יש לזכור כי הזכות שניתנה לחברת החשמל היא אך הזכות לייעץ. רשויות התכנון אינן חייבות לקבל את דעתה של חברת החשמל, והן יכולות לבחור בדרך הפעולה הנראית להן, על-אף התנגדותה של חברת החשמל. משכך, בחינה מצרפית של יסודות אלה, לפי המבחן המשולב, כאשר התקיימותו (על-פי הנחתנו) של כל אחד מן היסודות, כשלעצמו, היא כה מינימאלית וכה גבולית – לא מותירה מקום לספק: הקרקע שנמצאת בפרוזדור החשמל אינה "קרקע תפוסה".

 

34.      טרם סיומו של פרק זה, אבקש להתייחס בקצרה לשתי טענות אשר מועלות – בשפה רפה – על-ידי מקצת מן העיריות:

 

           הטענה הראשונה, אשר נטענת על-ידי עיריות יבנה וראש העין, היא כי השאלה אם קרקע מסוימת היא "קרקע תפוסה", אם לאו, היא שאלה עובדתית המצויה, לפי הוראת סעיף 3(א) לחוק הרשויות המקומיות (ערר על קביעת ארנונה כללית), התשל"ו-1976 (להלן: חוק הערר), בתחום סמכותו של מנהל הארנונה. משכך, טוענות שתי העיריות כי חברת החשמל הייתה צריכה לפעול בדרך ההשגה הקבועה בחוק הערר ולפנות תחילה למנהל הארנונה. על החלטתו של מנהל הארנונה – כך נטען – ניתן היה לערור לפני ועדת הערר לענייני ארנונה (סעיף 6(א) לחוק); ואילו רק על החלטתה של זו ניתן היה לערער לבית המשפט לעניינים מנהליים (סעיף 6(ב) לחוק). משחברת החשמל לא פעלה בדרך זו, אלא פנתה לבית המשפט כערכאת בירור ראשונה, סבורות שתי העיריות כי בית המשפט לעניינים מנהליים כלל לא היה מוסמך לדון בעניין.

 

           אין לקבל טענה זו. טענת חוסר הסמכות לא נטענה לפני בית המשפט קמא, והיא נטענת לראשונה לפנינו, לאחר שהתנהל דיון מלא בבית המשפט לעניינים מנהליים ולאחר שניתן פסק דין, אשר חלק לא מבוטל ממנו מתייחס לעניין סיווגו של פרוזדור החשמל כ"קרקע תפוסה". זאת ועוד, הרי שעיון בפרוטוקול הדיון שהתקיים בבית המשפט לעניינים מנהליים ביום 16.2.2005 מגלה כי העיריות הסכימו – באופן מפורש – לכך שבית המשפט לעניינים מנהליים ידון בשאלות הנוגעות לסיווגה של הקרקע כ"קרקע תפוסה" (ראו: דברי "באי-כוח הרשויות המקומיות" בדיון מיום 16.2.2005, עמ' 4-3 לפרוקטול הדיון). לפיכך, יש לדחות את טענת חוסר הסמכות אף מבלי לדון בה לגופה (ע"א 4796/95 אלעוברה נ' אלעוברה, פ"ד נא(2) 669, 675 (1997); ע"א 1049/94 דור אנרגיה (1988) בע"מ נ' חמדן, פ"ד נ(5) 820, 828 (1997); רע"א 11220/04 מוקלד נ' אליהו חברה לביטוח בע"מ, פס' 5 (לא פורסם, 19.4.2005); רע"א 3189/06 וולפינגר נ' ראובני, פס' ה' (לא פורסם, 20.8.2006); רע"א 10889/07 קנאזע נ' הנזירות הפרנסיסקניות של הלב הטהור של מריה, פס' 11 (לא פורסם, 4.5.2008)).

 

35.      הטענה השנייה, אשר נטענת על-ידי עיריית יבנה בלבד, היא כי עצם קיומו של הפטור שנקבע בסעיף 274ב(ג) לפקודת העיריות מלמד שהמחוקק סבור כי הקרקע שנמצאת בפרוזדור החשמל היא "קרקע תפוסה". אחרת – כך נטען – לא היה טעם להענקת הפטור. גם בטענה זו אין ממש. כפי שהוסבר לעיל, חקיקתו של סעיף 274ב(ג) נועדה לתת מענה ספציפי לחיובן של מספר חברות תשתית בתשלומי ארנונה בגין קווי תשתית ומתקני חיבור. הפטור מבטא קביעה עקרונית שלפיה אין להשית על חברות תשתית ארנונה בגין שטחים אלה. המחוקק לא דן, וממילא גם לא הביע את דעתו, בשאלה אם השטח שבו עוברים קווי תשתית מהווה "קרקע תפוסה", אם לאו (ראו למשל: דברי הכנסת ה-12, ישיבות רמ"א-רמ"ג, 1822 (התשנ"א); דברי הכנסת ה-15, ישיבות ש"מ-שמ"ג, 10275 (התשס"ג); פרוטוקול ישיבה מס' 445 של ועדת הכספים, הכנסת ה-15, 16 (14.11.2002)).

 

           זאת ועוד, הפטור שניתן במסגרת סעיף 274ב(ג) לפקודת העיריות הוא פטור כללי שניתן לכל חברות התשתית. עבור חלק מחברות התשתית, הקרקע שבה עובר קו התשתית, אכן מהווה "קרקע תפוסה" (כך הדבר למשל לגבי מקורות חברת מים בע"מ ותשתיות נפט ואנרגיה בע"מ; ראו, בהתאמה: ע"א 975/97 בעניין עילבון; שני פסקי הדין בעניין תש"ן). משכך, אף אם המחוקק הניח, באופן כללי, כי הקרקע שבה עוברים קווי תשתית היא "קרקע תפוסה", הוא בוודאי לא נדרש למאפיינים הייחודיים של כל קו תשתית, ובכלל זה למאפיינים של קווי חשמל.

 

           לבסוף, סיווגה של קרקע מסוימת כ"קרקע תפוסה" צריך להיעשות על-פי המבחנים הקבועים בחוק (קרי: בסעיף 269 לפקודת העיריות). לכן, אף אם הניח המחוקק, עת שחוקק את סעיף 274ב(ג), כי שטחו של פרוזדור החשמל אכן מהווה "קרקע תפוסה", אין בכך כדי לייתר את בחינת התנאים הנדרשים על-פי החוק, ואין בכך כדי ליצור "קרקע תפוסה" יש מאין. בעניין זה, לא למותר להזכיר כי "חזקה על המחוקק שעוסק הוא בחקיקה, ושמשאיר הוא את מלאכת הפרשנות בידי בתי המשפט" (המ' 134/65 מנהל מס רכוש וקרן פיצויים נ' טחנות הקמח המזרחיות בע"מ, פ"ד יט(2) 604, 613 (1965). ראו גם: ברק, בעמ' 55-51).

 

36.      סיכום ביניים: הפטור שניתן לחברת החשמל במסגרת הנוסח המקורי של סעיף 274ב(ג) לפקודת העיריות חל על מרכז פרוזדור החשמל בלבד. במסגרת התיקון שבוצע בחוק לקראת סוף שנת 2002, הורחב הפטור, כך שכיום הוא חל גם על קרקע ברוחב 21 מטרים מכל צד של מרכז פרוזדור החשמל בקו חשמל במתח על-עליון, או ברוחב 15 מטרים מכל צד של מרכז פרוזדור החשמל בקו חשמל במתח עליון. אף-על-פי-כן, הקרקע שנמצאת בפרוזדור החשמל כלל אינה "קרקע תפוסה", כהגדרתה בסעיף 269 לפקודת העיריות, ולכן אין לחייב את חברת החשמל בתשלומי ארנונה בגינה.

 

עמודי החשמל

 

37.      עיריית ראש העין היא כזכור העירייה היחידה בענייננו אשר ביקשה לחייב את חברת החשמל בתשלומי ארנונה בגין עמודי חשמל אשר שטח הקרקע שמתחת לבסיסם עולה על 32 מטרים רבועים. זאת שכן, לטענתה, הפטור – הן בנוסחו המקורי הן בנוסחו החדש (הזהים כאמור לעניין ההגדרה של "מיתקני חיבור") – חל רק על עמודי חשמל אשר שטח הקרקע שמתחת לבסיסם אינו עולה על האמור. כאשר שטח הקרקע המדובר עולה על 32 מטרים רבועים – כך נטען – אין תחולה לפטור, וניתן לחייב את חברת החשמל בתשלומי ארנונה בגין עמודי חשמל, למן המטר הרבוע הראשון. מנגד, חברת החשמל טוענת כי הפטור חל תמיד עד לגבול של 32 מטרים רבועים, וזאת בין אם השטח שמתחת לבסיסם של עמודי החשמל עולה על גבול זה, ובין אם לאו.

 

           בית המשפט לעניינים מנהליים אימץ כאמור את פרשנותה של חברת החשמל, בקובעו כי במקרים שבהם שטח הקרקע שמתחת לבסיסו של עמוד חשמל עולה על 32 מטרים רבועים, ניתן לחייב את חברת החשמל בתשלומי ארנונה למן המטר הרבוע ה-33 בלבד. יצוין כי עניין זה נדון במקרה אחד נוסף, אשר בו קיבל בית המשפט לעניינים מנהליים דווקא את עמדת העיריות (ראו: עת"מ (מנהליים ב"ש) 298/03 חברת החשמל נ' המועצה האיזורית לכיש, פס' 16-14 (לא פורסם, 12.8.2004) (להלן: עניין לכיש)).

 

38.      סבורני, כי בעניין זה הדין עם העיריות ועם בית המשפט בעניין לכיש. כזכור, סעיף 274ב(ג) לפקודת העיריות – הן בנוסחו המקורי הן בנוסחו החדש – מגדיר "מיתקני חיבור" כדלקמן:

 

"מיתקני חיבור" – עמודים, תיבות, ארגזים, גובים תת- קרקעיים, מאגדים, מסגרות סעף, תיבות הסתעפות, עוגנים ואבזרים אחרים שאליהם מחוברים קווי תשתית או שבהם הם מושחלים, והקרקע שמתחת למיתקנים אלה, ובלבד ששטח הקרקע שמתחת לבסיסו של מיתקן יחיד כאמור אינו עולה על 32 מטרים רבועים [ההדגשה הוספה – א.ר.].

 

 

           הגדרה זו ברורה היא. כאשר שטח הקרקע שמתחת לבסיס המתקן עולה על 32 מטרים רבועים, אין המתקן נכנס להגדרה של "מיתקן חיבור", ומשכך חברת התשתית אינה זכאית בגינו לפטור כלשהו. למעשה, הלשון העברית התקנית (באמצעות השימוש שנעשה בביטוי "ובלבד") – בהנחה שהמחוקק אכן היה בקיא בה – אינה מאפשרת פרשנות אחרת, יהא הגיונה אשר יהא.

 

           זאת ועוד, סעיף 274ב(ג) נועד כזכור לפטור את חברות התשתית מתשלום ארנונה בגין קווי תשתית ומתקני חיבור "אשר אינם תופסים שטח קרקע משמעותי" (ראו: ע"א 975/97 בעניין עילבון, בעמ' 448; ע"א 2306/04 בעניין תש"ן, פס' 13; עע"ם 1860/06 בעניין תש"ן, פס' 10). לעניין מתקנים, עינינו הרואות, קבע המחוקק גבול ברור בין מתקן התופס שטח קרקע משמעותי לבין מתקן שאינו תופס שטח קרקע משמעותי (הוא "מיתקן חיבור") – הריהו גבול של 32 מטרים רבועים. לא מצאתי כל אינדיקציה לכך שכוונת המחוקק הייתה לאפשר, במקרים מסוימים, החלה חלקית של הפטור גם על מתקנים התופסים שטח קרקע משמעותי. עמודי חשמל כמובן אינם שונים לעניין זה.

 

39.      עוד בנושא זה: אין אף לקבל את טענתה החלופית של חברת החשמל שלפיה חברת החשמל פטורה ממילא מתשלום ארנונה בגין עמודי חשמל, מכוח הפטור שחל על קווי תשתית, שכן כל שטחם של עמודי החשמל מצוי במרכז פרוזדור החשמל. המחוקק הבחין באופן מפורש – הן בלשון החוק והן במקורות אחרים (ראו למשל: דברי ההסבר להצעת חוק ההסדרים 1990) – בין קווי תשתית, ובכלל זה קווי חשמל, לבין מתקני חיבור, ובכלל זה עמודי חשמל. הפטור שניתן לחברות תשתית בגין "הקרקע שבה או שמעליה" עוברים קווי תשתית נועד למנוע את חיובן של חברות אלה בתשלומי ארנונה בגין הקרקע שנמצאת מעל או מתחת לקו התשתית. פטור זה לא נועד למנוע את חיובן בתשלומי ארנונה של חברות התשתית או של גורמים נוספים בגין נכסים אחרים שנמצאים באותה קרקע. מסקנה זו עולה במפורש מלשון הנוסח החדש של סעיף 274ב(ג) לפקודת העיריות, אשר קבע בסעיף קטן (1) כדלקמן:

 

המועצה לא תטיל ארנונה על קווי תשתית ומיתקני חיבור; אין בהוראה זו כדי למנוע הטלת ארנונה על מיתקני ייצור, השנאה (טרנספורמציה) או איחסון הצמודים לקרקע או על נכס שעליו מוטלת ארנונה ושאינו קווי תשתית, המצוי באותה קרקע [ההדגשות הוספו – א.ר.].

 

 

           משכך, ברור כי החלת הפטור שניתן בגין קווי תשתית על עמודי חשמל, אך בשל שנמצאים הם בשטח שמתחת לקווי החשמל, תחטא לכוונת המחוקק.

 

           לאור האמור לעיל, יש לקבוע כי חברת החשמל פטורה מתשלום ארנונה בגין עמודי חשמל אשר שטח הקרקע שמתחת לבסיסם אינו עולה על 32 מטרים רבועים. מקום בו שטח הקרקע שמתחת לבסיסו של עמוד חשמל עולה על האמור, אין תחולה לפטור, והעיריות רשאיות לחייב את חברת החשמל בתשלומי ארנונה למן המטר הרבוע הראשון של העמוד.

 

40.      עם זאת, בכך לא תם דיוננו בעניין זה. הצדדים חלוקים ביניהם גם ביחס לשאלה אם עמודי חשמל מהווים "בנין" לצורך החיוב בארנונה, כטענת עיריית ראש העין, או שמא מהווים הם "קרקע תפוסה", כטענת חברת החשמל. בית המשפט לעניינים מנהליים קבע כזכור כי מדובר ב"קרקע תפוסה".

 

           סעיף 269 לפקודת העיריות מגדיר "בנין" כ"כל מבנה שבתחום העיריה, או חלק ממנו, לרבות שטח הקרקע שעיקר שימושו עם המבנה כחצר או כגינה או לכל צורך אחר של אותו מבנה...". הפסיקה ניסתה לא פעם להתמודד עם אי-הבהירות הטמונה בהגדרה זו. בבג"ץ 162/69 פז חברת הנפט בע"מ נ' עיריית הרצליה, פ"ד כג(2) 444, 446 (1969) (להלן: עניין פז) עמד השופט א' ויתקון, בדעת רוב, על שני מאפיינים אשר עשויים באופן טיפוסי לתאר "בנין": האחד – מתקן שאדם עשוי להיכנס ולהימצא בו, אם למגורים ואם לשימוש אחר; והשני – שהמתקן אינו אך "אביזר" למתקנים אחרים, שכשלעצמם לא מהווים "בנין". דעת המיעוט (מפי השופט י' זוסמן) סברה, לעומת זאת, כי אין מקום למבחן פונקציונאלי הבוחן את השאלה אם עשוי אדם להיכנס למבנה, אם לאו. לדידה, יש מקום לבחון, תחת זאת, את אפשרות ההנאה שהמחזיק יכול להפיק מן המבנה (שם, בעמ' 448).

 

           המאפיינים שלעיל, הן אלה שהוצעו בדעת הרוב הן זה שהוצע בדעת המיעוט, לא נשתרשו באופן מלא בפסיקה. לעיתים משמשים הם את בתי המשפט (ראו למשל: ע"ש (מחוזי חי') 127/95 תשתיות נפט ואנרגיה בע"מ נ' מועצה מקומית קרית טבעון, פס' ז' (לא פורסם, 17.9.1995) (להלן: ע"ש 127/95 בעניין תש"ן); ה"מ (מחוזי ת"א) 2661/95 מועצה אזורית דרום השרון נ' מקורות חברת המים בע"מ, פס' 14-10 (לא פורסם, 9.4.1997) (להלן: עניין דרום השרון); עת"מ (מנהליים חי') 1109/03 תשתיות נפט ואנרגיה בע"מ נ' מועצה מקומית קרית טבעון, פס' 29-27 (לא פורסם, 26.1.2006) (להלן: עת"מ 1109/03 בעניין תש"ן); ע"ש (מחוזי ת"א) 682/87 טית בית בע"מ נ' מנהל הארנונה, עיריית פתח תקווה, פס' 4(ב) (לא פורסם, 21.2.1988) (להלן: עניין טית בית)); לעיתים משמשים את בתי המשפט מאפיינים אחרים, כגון: היכולת להפיק תועלת כלכלית מן המבנה (ראו: עת"מ (מנהליים נצ') 124/02 חברת החשמל לישראל בע"מ נ' המעוצה האזורית מבואות חרמון, פד"מ התשס"ב 577, 604 (2002) (להלן: עניין מבואות חרמון); עת"מ (מנהליים נצ') 174/02 חברת החשמל לישראל בע"מ נ' מועצה אזורית גולן, פס' 14 (לא פורסם, 29.6.2003) (להלן: עניין מועצה אזורית גולן); עת"מ 1109/03 בעניין תש"ן, פס' 29-27. ראו גם: רוסטוביץ – כרך ראשון, בעמ' 322. למעשה, נראה כי מאפיין זה אינו אלא נגזרת של מבחן ההנאה שהוצע על-ידי דעת המיעוט בעניין פז).

 

41.      מכל מקום, עוד בעניין פז עמד בית המשפט העליון על הקושי שבמציאת הגדרה אחת ממצה ל"בנין", אשר תיתן מענה לכל המצבים שעלולים להתעורר. על כן, קבע בית המשפט כי המבחן העקרוני לסיווגו של נכס מסוים כ"בנין" לצורכי ארנונה הוא מבחן "השכל הישר": "כנראה" – כך נפסק – "אין הגדרה העונה על כל הבעיות ואין דרך אלא להכריע, בכל מקרה ומקרה, לפי השכל הפשוט ובהתחשב עם גישתו הכללית של החוק" (שם, בעמ' 446).

 

           בפועל, המאפיינים שהוצעו בעניין פז, כמו גם מאפיינים אחרים שהוזכרו בפסיקה, אינם אלא אינדיקציות אשר נועדו להדריך את בית המשפט בהפעילו את מבחן "השכל הישר". לעיתים יצביעו מאפיינים אלה לאותו כיוון, לעיתים יצביעו הם – כמו בעניין פז עצמו – לכיוונים מנוגדים. כוחם המצרפי עשוי לסייע לבית המשפט, אך בוודאי שאין בכל אחד מהם, כשלעצמו, כדי "לכפות" תוצאה זו או אחרת. לתוצאה הסופית יגיע בית המשפט לאחר שיבחן את נסיבותיו הספציפיות של המקרה הנדון, תוך הפעלת "השכל הישר" (ראו: ע"ש (מחוזי ת"א) 2531/96 חניוני נחום (94) בע"מ נ' מנהל הארנונה של עיריית תל אביב, פס' 12 (לא פורסם, 20.7.1997); עניין לכיש, פס' 24-21; ע"ש 127/95 בעניין תש"ן, פס' ז'; עת"מ 1109/03 בעניין תש"ן, פס' 29-27; עניין דרום השרון, פס' 10-14; עניין מבואות חרמון, בעמ' 604; עניין מועצה אזורית גולן, פס' 14).

 

42.      ומן הכלל אל הפרט: עמודי חשמל הם קונסטרוקציות מתכת גדולות למדי. בסיסם מורכב מארבע רגליים, אשר ביניהם שטח קרקע עירום. מחד, על-פי האינדיקציה בדבר היכולת להיכנס ולהימצא במבנה, נראה כי אין מדובר בנכסים מסוג "בנין". מנגד, האינדיקציה בדבר היכולת להפיק תועלת כלכלית (או הנאה) מן המבנה, מצביעה על כך שאכן מדובר בנכסים מסוג "בנין", בשל שעמודי החשמל מאפשרים לחברת החשמל למלא אחר ייעודה העסקי ולהוליך חשמל לצרכניו השונים.

 

           לענייננו, עם זאת, נראה כי האינדיקציה המהותית ביותר, אשר יש בה כדי להכריע את הכף, היא זו הבוחנת את "עצמאותו" של הנכס. ודוק: עמודי חשמל מהווים, מבחינה מהותית, חלק מן התשתית להולכת חשמל; הם לא עומדים בזכות עצמם ומהווים אך "אביזר" שאליו מחוברים קווי חשמל. משכך, ומשאין ספק כי המערך המשולב של קווי חשמל ועמודי חשמל אינו "בנין", אין לראות בעמודי החשמל, כשלעצמם, נכס מסוג "בנין". למעשה, ניתן אף לומר כי גם תרומתם הכלכלית של עמודי החשמל (או היכולת להפיק מהם הנאה) נלווית לתרומתם הכלכלית של קווי החשמל עצמם; לאמור: לעמודי חשמל, כשלעצמם, אין כל תרומה כלכלית לחברת החשמל, ואף לא ניתן לעשות בהם כל שימוש "עצמאי" במנותק מקווי חשמל.

 

           על הבחנה דומה עמד השופט י' לויט בעניין טית בית:

 

אני מאבחן בין המיכלים התת קרקעיים שנדונו בפס"ד "פז" לבין המקרה הנוכחי בכך ששם המיכלים היו חלק ממכלול שעיקרו משאבות הדלק שלא הוכרו כבניין, לבין המקרה הנדון בפני שבו הממגורות הן עצמאיות מבחינת תפקידן והשימוש שנעשה בהן כמתקני קבע בנויים לאחסון חומרים שונים (שם, פס' 4(ב)).

 

 

           (ראו גם: ע"ש 127/95 בעניין תש"ן, פס' ז'; עניין דרום השרון, פס' 14-10).

 

43.      יצוין כי עניין סיווגם הראוי, לצורכי ארנונה, של עמודי חשמל נדון בעבר מספר פעמים בפסיקה. בעניין לכיש, אשר עסק בעמודי חשמל הזהים לאלה שבענייננו, נקבע כי אין לראות בעמודי החשמל "בנין" לצורכי ארנונה (שם, פס' 24-17). כך נקבע גם בע"ש (מחוזי י-ם) 56/66 חברת החשמל לישראל בע"מ נ' עיריית ירושלים, פ"מ סג 28 (1969), אשר עסק ב"קונסטרוקצית ברזל הנושאת עליה תיילי חשמל ומפסקי זרם וכן [בעמוד – א.ר.] בטון שארכו ורחבו כ-1.70 וגבהו כ-2 מטר, ועליו נמצא וסת זרם".

 

           מנגד, בעניין מבואות חרמון, ובעקבותיו גם בעניין מועצה אזורית גולן (שניהם מפי השופט נ' ממן), נקבע כי עמודי חשמל מהווים "בנין" לצורכי ארנונה (יצוין כי על עניין מועצה אזורית גולן הוגש ערעור לבית המשפט העליון, אשר נדחה בעע"ם 8183/03 חברת החשמל לישראל בע"מ נ' מועצה אזורית גולן (לא פורסם, 22.8.2010) – במסגרת הערעור לא נדונה שאלת סיווגם של עמודי החשמל). עם זאת, בעניין מבואות חרמון ובעניין מועצה אזורית גולן נדון אופן סיווגם של עמודי חשמל הנמצאים בתוך מתחם הקרוי "תחנת משנה". עמודי חשמל אלה מהווים חלק ממתקן שלם, המורכב ממבנים (שאין חולק כי הם מהווים "בנין" לצורכי ארנונה) וממתקנים נוספים, אשר משמשים כולם, ביחד עם עמודי החשמל, לצורך ביצוע פעילות של השנאה; ובמילים אחרות: תחנת המשנה מהווה למעשה מערך כולל אחד, הפועל יחדיו לשם ביצוע פעילות ייחודית, ואשר הרכיב הדומיננטי בו הוא מבנה. אי-לכך, נראה כי פסקי הדין בעניין מבואות חרמון ובעניין מועצה אזורית גולן עסקו בנסיבות שונות מאלה הקיימות בענייננו, ואילו מבחן "השכל הישר" הוא כמובן מבחן תלוי נסיבות.

 

44.      לאור כל האמור לעיל, ומשחברת החשמל אינה כופרת בכך שעמודי חשמל הם, לכל הפחות, נכס מסוג "קרקע תפוסה" – כך ייקבע. למעשה, גם לגופו של עניין, מקיימים עמודי החשמל את התנאים הנדרשים לסיווגם כ"קרקע תפוסה", אך – בהיעדר מחלוקת כאמור – אין צורך להרחיב בעניין זה.

 

רטרואקטיביות השומות

 

45.      תהליך החיוב של נישום בארנונה הוא תהליך דו-שלבי: בשלב הראשון – שלב "הטלת הארנונה" או שלב "החקיקה" – נחקק על-ידי מועצת הרשות המקומית צו בדבר הטלת ארנונה. בשלב השני – שלב "השתת הארנונה" או שלב "השומה" – מופקת לכל נישום שומת ארנונה, תוך יישום העקרונות שנקבעו בצו הטלת הארנונה על עניינו הפרטי של הנישום. השלב השני מסתיים כמובן עם שליחת שומת הארנונה לידי הנישום, במסגרת הודעת חיוב או דרישת תשלום (ראו: ע"א 8558/01 המועצה המקומית עילבון נ' מקורות חברת מים בע"מ, פ"ד נז(4) 769, 788 (2003) (להלן: ע"א 8558/01 בעניין עילבון); רוסטוביץ – כרך ראשון, בעמ' 130-129).

 

           בפקודת העיריות מוגדר סד זמנים לשלב הראשון של הטלת הארנונה, אשר לפיו על הארנונה להיות מוטלת מראש, לפני ולקראת תחילתה של שנת הכספים. כך, סעיף 276, העוסק בעצם ההחלטה, קובע כי "החלטת מועצה בדבר הטלת ארנונה כללית תתקבל לא יאוחר מיום 1 בדצמבר שלפני שנת הכספים שלגביה מוטלת הארנונה"; ובסעיף 277, אשר מתייחס לפרסום ההחלטה, נקבע ש"המועצה תפרסם בתחום העיריה, לא יאוחר מ-15 בדצמבר שלפני כל שנת כספים הודעה בדבר שיעורי הארנונה שהחליטה עליהם ומועדי תשלומה..." (ראו גם: סעיפים 157-156 לצו המועצות המקומיות (א), התשי"א-1950); סעיף 68א לצו המועצות המקומיות (מועצות אזוריות), התשי"ח-1958). אם בשנה מסוימת הארנונה אינה מוטלת באמצעות צו כאמור, חל צו הטלת הארנונה של השנה הקודמת, בשינויים מסוימים (סעיף 10 לחוק ההסדרים 1992). בנוסף, בנסיבות מיוחדות בלבד ניתן להטיל תוספת לארנונה גם במהלך שנת הכספים (סעיף 11 לחוק ההסדרים 1992).

 

46.      לעומת זאת, אין בפקודת העיריות או בכל דבר חקיקה אחר, התייחסות למועדי הביצוע של השלב השני – שלב השומה. למעשה, אף אין בחקיקה כל הוראה מפורשת המחייבת את הרשות המקומית לבצע שלב זה. למרות זאת, אין ספק כי הפקת שומת ארנונה ושליחתה לנישום חיוניים הם להשלמת תהליך החיוב של הנישום. אינדיקציה לכך ניתן למצוא בסעיף 3(א) לחוק הערר, הקובע כי "מי שחוייב בתשלום ארנונה כללית רשאי תוך תשעים ימים מיום קבלת הודעת התשלום להשיג עליה לפני מנהל הארנונה..." [ההדגשה הוספה – א.ר.]. הודעת התשלום, לעניין זה, היא הודעת החיוב בארנונה (הנריק רוסטוביץ, משה וקנין, פנחס גלעד ונורית לב ארנונה עירונית ספר שני 1316 (מהדורה חמישית, רונית כהן כספי ושגיב חנין עורכים, 2001)).

 

           ואכן, אף שבית המשפט העליון הבהיר, לא פעם, כי צו הטלת הארנונה הוא שמקים את חבותו של הנישום ויוצר את נטל המס, הדגיש הוא, באותה נשימה, ששומת הארנונה היא שמוציאה את החיוב מן הכוח אל הפועל והופכת את נטל המס לבר-ביצוע (ראו: ע"א 156/59 ועדת השומה שליד עירית ירושלים נ' דינוביץ, פ"ד יג 1332, 1337-1336 (1959); ע"א 975/97 בעניין עילבון, בעמ' 450; עניין ט.ט. טכנולוגיה, בעמ' 783. ראו גם: רוסטוביץ – כרך ראשון, בעמ' 82). לאור זאת נקבע, ואין בענייננו חולק על כך, כי תהליך החיוב הדו-שלבי חייב להתבצע מדי שנה בשנה, וכי בכל שנה חייבת הרשות המקומית לשלוח לנישום הודעה בדבר חבותו בארנונה ובדבר שיעורה (ראו: ע"א 8558/01 בעניין עילבון, בעמ' 788; ע"א 975/97 בעניין עילבון, בעמ' 450).

 

47.      המחלוקת שלפנינו לא נוגעת לכן לעצם חיוניותה של שומת הארנונה, אלא לשאלת המועד שבו יש להפיק ולשלוח את שומת הארנונה לנישום, ולשאלת ההשלכות של אי-עמידה במועד זה. כזכור, בענייננו, עיריית ראש העין שלחה לחברת החשמל ביום 26.12.2002 הודעות חיוב בגין ארנונה לשנים 2002-1996, ובספטמבר 2003 שלחה היא הודעת חיוב נוספת בגין ארנונה לשנת 2003. עיריית גבעת שמואל, מצידה, שלחה לחברת החשמל ביום 25.2.2001 הודעות חיוב בגין ארנונה לשנים 2001-2000; ואילו עיריית יבנה שלחה לחברת החשמל הודעות חיוב בגין ארנונה לשנת 2000 ביום 12.5.2000 (הודעות החיוב מטעם עיריית יבנה אף כללו "דמי פיגורים" אשר חושבו החל מה-1.1.2000).

 

           כפי שצוין, בית המשפט לעניינים מנהליים קבע תחילה כי עיריות ראש העין וגבעת שמואל לא היו רשאיות לחייב את חברת החשמל בתשלומי ארנונה בגין שנות כספים קודמות. חיובים אלה – כך נקבע – הם חיובים רטרואקטיביים, אשר יש להתירם רק בנסיבות חריגות שאינן מתקיימות בענייננו. עוד קבע בית המשפט כי עיריית ראש העין לא הייתה רשאית להשית על חברת החשמל ארנונה בגין החודשים שקדמו לחודש דצמבר 2002 (שבו כאמור נשלחה על-ידה השומה לשנת 2002), וכי עיריית יבנה לא הייתה רשאית לגבות "דמי פיגורים" בגין החודשים שקדמו לחודש מאי 2000 (שבו כאמור נשלחה על-ידה השומה לשנת 2000). לצורך כך, בית המשפט לעניינים מנהליים לא הכריע בשאלה אם שני חיובים אחרונים אלה הם רטרואקטיביים, אם לאו, אלא קבע כי בכל מקרה, אין הם עומדים במבחן הסבירות.

 

48.      על קביעות אלה משיגות לפנינו הן עיריית ראש העין הן עיריית גבעת שמואל, כל אחת מטעמיה. עיריית יבנה, אשר נאסר עליה כאמור לגבות "דמי פיגורים" בגין החודשים שקדמו למשלוח הודעות החיוב בחודש מאי 2000, אינה מערערת על כך.

 

           עיריית גבעת שמואל מבקשת כי נתיר את החיוב שהושת על חברת החשמל בשנת 2001 בגין שנת 2000. לעמדתה, הלכה ידועה היא כי אין איסור גורף על השתה או תיקון למפרע של חיובי ארנונה, ויש לבחון כל מקרה לגופו. בנסיבות המקרה דנן – כך טוענת עיריית גבעת שמואל – יש להתיר את החיוב, שכן חברת החשמל הייתה צריכה לצפותו, לאחר שעיריית יבנה חייבה אותה עוד בשנת 2000 בחיוב דומה.

 

           עיריית ראש העין, מצידה, אינה מערערת על פסילת החיובים שהושתו על חברת החשמל בגין השנים 2001-1996, אלא רק על פסילת החיוב שהושת על חברת החשמל בגין שנת 2002. לטענתה, חיוב שמושת במהלך שנת הכספים כלל אינו חיוב רטרואקטיבי, ומשכך יש להתירו. לחילופין, טוענת עיריית ראש העין כי בנסיבות העניין החיוב מותר, שכן הודעות החיוב שנשלחו בשנים 2000 ו-2001 מטעם שתי העיריות האחרות, הביאו לכך שניתן היה לצפות כי יישלח חיוב דומה גם מטעמה.

 

           מנגד, גורסת חברת החשמל כי אין כל הבדל בין השתת חיוב ארנונה בגין שנים קודמות לבין השתת חיוב ארנונה בגין חודשים קודמים (במהלך שנת הכספים). לשיטתה, בשני המצבים מדובר בחיובים רטרואקטיביים, אשר בהיעדר נסיבות חריגות המצדיקות זאת, אין להתירם. נסיבות כאלה – כך נטען – אינן מתקיימות בענייננו, במיוחד נוכח מידת ההסתמכות הרבה של חברת החשמל, אשר סברה – כך לטענתה – לאור התנהלותן של העיריות, כי היא לא תחויב בתשלומי ארנונה בגין שטחי פרוזדור החשמל ובגין עמודי חשמל.

 

49.      היועץ המשפטי לממשלה הביע אף הוא את עמדתו בעניין זה. לשיטתו, חיוב נישום בתשלומי ארנונה בגין שנות כספים קודמות הוא חיוב רטרואקטיבי. ככזה, נמצא הוא אמנם בגדר סמכותה של הרשות המקומית, לאור סמכותה הכללית לתקן פגם שנפל במעשיה (ראו: סעיף 15 לחוק הפרשנות, התשמ"א-1981), אולם עליה להשתמש בסמכות זו – כך נטען – במשורה ובנסיבות מיוחדות בלבד. לעומת זאת, חיוב הנישום באמצע שנת הכספים ואף לקראת סופה, אינו – כך לעמדת היועץ המשפטי לממשלה – חיוב רטרואקטיבי. לכן, אין הוא כפוף למגבלות החלות על רטרואקטיביוּת, אולם כפוף הוא כמובן, ככל סמכות של רשות מנהלית, למבחנים של סבירות, הגינות ותום לב.

 

50.      מהו אפוא דינם של חיובי ארנונה המושתים על הנישום לאחר תום שנת הכספים שבגינה הם מושתים? ומהו דינם של חיובי ארנונה המושתים על הנישום במהלך שנת הכספים? המענה לשאלות אלה כרוך, בראש ובראשונה, בסיווג המקדמי שבין חיובים רטרואקטיביים לבין חיובים שאינם רטרואקטיביים. חיובים רטרואקטיביים, כבר נקבע, כפופים לחזקה הפרשנית נגד תחולה למפרע (ראו: עע"ם 7749/09 אורט ישראל חברה לתועלת הציבור נ' הממונה על מחוז ירושלים במשרד הפנים, פס' 29 (לא פורסם, 30.11.2011) (להלן: עניין אורט). לתחולת החזקה על הוראות מנהל באופן כללי, ראו: בג"ץ 7691/95 שגיא נ' ממשלת ישראל, פ"ד נב(5) 577, 598 (1998) (להלן: עניין שגיא)); ומשכך, ידו של בית המשפט "תהא קפוצה" בהתרתם (ראו: ע"א 975/97 בעניין עילבון, בעמ' 451; עניין ט.ט. טכנולוגיה, בעמ' 784; ע"א 8558/01 בעניין עילבון, בעמ' 789; בר"ם 4991/04 מנהלת הארנונה בעיריית חיפה נ' שילוח חברה לביטוח בע"מ, פס' ז' (לא פורסם, 3.5.2007) (להלן: עניין שילוח); עע"ם 3081/10 תשתיות נפט ואנרגיה בע"מ נ' מועצה אזורית חוף אשקלון, פס' מ"א (לא פורסם, 21.8.2011) (להלן: עע"ם 3081/10 בעניין תש"ן); עע"ם 1244/07 עיריית ירושלים נ' שמי בר מקרקעין 1993 בע"מ, פס' 12 (לא פורסם, 5.7.2011) (להלן: עניין שמי בר)). חיובים שאינם רטרואקטיביים, לעומת זאת, אינם כפופים לחזקה זו, אולם כפופים הם, ככל סמכות של רשות מנהלית, למבחנים החלים על הפעלת שיקול הדעת המנהלי, ובראשם מבחן הסבירות (עניין שגיא, בעמ' 598; בג"ץ 2933/94 רשות שדות התעופה נ' בית הדין הארצי לעבודה, פ"ד נ(3) 837, 855 (1996). על עקרון הסבירות באופן כללי, ראו: דפנה ברק-ארז משפט מינהלי כרך ב 770-723 (2010)).

 

           חשיבות ההבחנה שבין חיובים רטרואקטיביים לבין חיובים לא רטרואקטיביים מתבטאת לפיכך בנקודת המוצא: בעוד שחיוב רטרואקטיבי נחשד מלכתחילה כחיוב "פסול", והנטל לסתור זאת מוטל על הצד המבקש להתיר את החיוב, הרי שחיוב שאינו רטרואקטיבי נתפס תחילה כחיוב "תקין", והנטל לסתור זאת מוטל על הצד המבקש לפסול את החיוב (ראו: עע"א 1613/91 ארביב נ' מדינת ישראל, פ"ד מו(2) 765, 786 (1992) (להלן: עניין ארביב); בג"ץ 5290/97 עזרא – תנועת הנוער החרדי לאומי בא"י נ' השר לענייני דתות, פ"ד נא(5) 410, 417 (1997) (להלן: עניין עזרא); עניין אורט, פס' 36).

 

51.      הבחנה זו, שבין חיובים רטרואקטיביים לבין חיובים שאינם רטרואקטיביים, אינה הבחנה פשוטה. המושג "רטרואקטיביוּת" – כבר נקבע – הוא מושג מורכב, הנושא יותר ממשמעות אחת (ראו: עניין שגיא, בעמ' 596; עניין ארביב, בעמ' 778). על עניין אחד, עם זאת, אין חולק – חיוב המושת על הנישום לאחר תום שנת הכספים הוא חיוב רטרואקטיבי. מסקנה זו נלמדת מתכליתם של דיני הארנונה. הארנונה היא מקור ההכנסה העיקרי של הרשות המקומית. היא מהווה חלק מתקציבה של הרשות המקומית, ומשמשת למימון מכלול השירותים העירוניים הניתנים באופן שוטף לתושביה של הרשות. ההצדקה להטלת ארנונה טמונה בהנאה ובתועלת שמפיקים הנישומים משירותים אלה, אשר כוללים, בין היתר, שירותי ניקיון, פינוי אשפה, תאורה וכדומה (ראו: עניין אברהם, בעמ' 224; עניין מליסרון, בעמ' 164; עניין הנסון, פס' 8; עניין משרד הבריאות, פס' 8; עניין איגוד ערים, פס' 18-16; עע"ם 980/04 המועצה האזורית חבל יבנה נ' אשדוד בונדר בע"מ, פס' 6 (לא פורסם, 1.9.2005)). המאפיין שירותים אלה הוא שהם מהווים חלק מפעילותה השוטפת של הרשות המקומית, לאמור: חלק מפעילותה של הרשות בשנה מסוימת. מכיוון שכך, נכללת הארנונה בסעיף ההכנסות שבתקציב השנתי של הרשות המקומית (ראו: סעיף 2 לתוספת הרביעית לפקודת העיריות), אותו נדרשת הרשות לאשר, בכל שנה, עד לתחילת שנת הכספים (ראו: סעיף 206 לפקודת העיריות; סעיף 186ג לצו המועצות המקומיות (א); סעיף 81ד לצו המועצות המקומיות (מועצות אזוריות); סעיף 34א לפקודת המועצות המקומיות). למעשה, גם הרשויות המקומיות עצמן, נוהגות להגדיר בצו בדבר הטלת ארנונה את תקופת החיוב כתקופה שבין יום 1.1 לבין יום 31.12. לפיכך, מקום בו חיוב הארנונה בגין שנת כספים מסוימת מושת על הנישום לאחר ששנה זו נסתיימה, ברור כי הסכומים הנגבים אינם יכולים עוד לשמש למימון השירותים שבגינם הם נגבו, ולכן חיוב זה הוא בהכרח חיוב רטרואקטיבי (ראו: ע"א 975/97 בעניין עילבון, בעמ' 452-449).

 

52.      אשר לחיובי ארנונה המושתים במהלך שנת הכספים, יש להפריד לשם הדיון בשאלת הרטרואקטיביוּת, בין תיקון שומת ארנונה לבין השתת ארנונה לראשונה (קרי: הפקה ראשונה של שומת ארנונה בגין שנת כספים מסוימת).

 

           המצב הראשון של תיקון שומת ארנונה הוא מצב פשוט יחסית, מבחינת הסיווג לחיובים רטרואקטיביים ולחיובים שאינם כאלה. כפי שצוין, בעת הפקת שומת ארנונה, מושלם למעשה תהליך החיוב של הנישום. משכך, הוצאת שומה מתקנת אשר מבקשת לשנות למפרע את החיובים שהושתו על הנישום בשומה המקורית היא רטרואקטיבית במהותה – וזאת בין אם היא מופקת במהלך שנת הכספים ובין אם לאחריה (ראו: ע"א 8558/01 בעניין עילבון, בעמ' 789; עניין ט.ט. טכנולוגיה, בעמ' 784; עניין שילוח, פס' ז'; עע"ם 3081/10 בעניין תש"ן, פס' מ"א-מ"ב; רע"א 187/05 נסייר נ' עיריית נצרת עילית, פס' 8 לפסק דינה של השופטת ד' ברלינר (לא פורסם, 20.6.2010)).

 

53.      המצב השני של השתת ארנונה לראשונה, לעומת זאת, הוא מצב מורכב יותר. הטעם לכך הוא שבהיעדר כל קביעה חקיקתית ביחס למועד שבו יש להפיק ולשלוח שומת ארנונה לנישום, יקשה לקבוע נקודת זמן מדויקת וחד-משמעית אשר ביחס אליה תיבדק שאלת הרטרואקטיביוּת. מחד גיסא, ניתן לטעון כי שומה המופקת לאחר תחילת שנת הכספים (קרי: לאחר יום 1.1) היא שומה רטרואקטיבית. טיעון זה נתמך בחובה להטיל ארנונה לפני תחילת שנת הכספים (ראו: סעיפים 277-276 לפקודת העיריות; סעיפים 157-156 לצו המועצות המקומיות (א); סעיף 68א לצו המועצות המקומיות (מועצות אזוריות)), שממנה ניתן – כך לפי הטיעון – להשליך גם על החובה להשית את הארנונה לפני תחילת השנה (נדמה כי גישה זו היא שהנחתה את בית המשפט המחוזי בעמ"נ (מחוזי חי') 221/02 שילוח חב' לביטוח בע"מ נ' מנהלת הארנונה בעירית חיפה, פס' ג' (לא פורסם, 29.12.2003)). מאידך גיסא, ניתן לטעון כי רק שומה המופקת לנישום לאחר תום שנת הכספים היא שומה רטרואקטיבית. טיעון זה מתבסס בעיקר על אופייה של הארנונה כ"מס מתמשך" – קרי: כמס שמוטל בגין כל שנת הכספים, ואשר פורש עצמו על-פני שנה שלמה. על-פי טיעון זה, הרשות המקומית כלל אינה מחויבת להשית את הארנונה על הנישום עד לתחילת שנת הכספים, ומשכך לא ניתן לראות בשומה המופקת במהלך שנת הכספים כשומה רטרואקטיבית (גישה דומה הוצגה בהקשר של מס עסק בעניין עזרא, בעמ' 425).

 

           כל אחד מן הטיעונים האלה מושתת על טעמים טובים. כשלעצמי, סבורני כי ראוי היה לו כלל הרשויות המקומיות היו נוהגות להשית את הארנונה לפני תחילת שנת הכספים, או לכל המאוחר במועד הקרוב לראשיתה. הארנונה היא במהותה מס המוטל מראש, לפני ולקראת שנת הכספים, ולכן ראוי כי גם שומת הארנונה תופק ותישלח לנישום במועד הקרוב למועד ההטלה. למרות זאת, בהיעדר הוראה חקיקתית המגדירה במדויק את המועד הראוי להפקתה של שומת הארנונה, ראוי כי בית המשפט לא "יצמצם" מועד זה עד לכדי מועד תחילת השנה. "צמצום" כאמור יהפוך כל חיוב המושת במהלך שנת הכספים, ובכלל זה גם חיוב המושת מספר ימים לאחר תחילתה, לחיוב "חשוד", אשר הנטל להוכיח את תקינותו מוטל על הרשות המקומית. בכך יש כדי להטיל נטל כבד ביותר על הרשויות המקומיות, ואין זה ברור כי הן תוכלנה לעמוד בנטל זה. לפיכך, מן הראוי כי משך התקופה המדויק שבמהלכו יכולה הרשות המקומית לשלוח הודעת חיוב, מבלי שזו תיחשב לרטרואקטיבית, ייקבע על-ידי המחוקק, על בסיס נתונים מתאימים באשר לצרכי הרשויות המקומיות ותוך התחשבות גם בצורך של הנישומים בוודאות לגבי שיעור החיוב בארנונה בשלב מוקדם ככל האפשר; ועל כן, המסקנה היא כי – במצב החקיקתי הקיים – שומת ארנונה המופקת לנישום במהלך שנת הכספים אינה, כשלעצמה, רטרואקטיבית.

 

54.      עם זאת, בכך לא די. עד כה נבחנה הרטרואקטיביוּת מנקודת מבט צרה המסתכלת רק על עצם החיוב. אף-על-פי-כן, לעיתים, לפעולה של הפקת שומת ארנונה לשנה מסוימת – פעולה אשר יש בה כאמור כדי להשלים את תהליך החיוב, קודמת החלטה מנהלית המשנה מציאות כלשהי; רוצה לומר: לעיתים, טרם הפקת השומה, מחליטה הרשות המקומית להשית על הנישום חיוב חדש, אשר לא היה כלול בשומות שהופקו לו בשנים הקודמות. כך הוא הדבר למשל כאשר הרשות המקומית מחליטה לבטל פטור שניתן לנישום עד לאותה עת או כאשר הרשות המקומית מבקשת להרחיב את השטח מושא החיוב, לאור מדידות חדשות שבוצעו. החלטה זו כרוכה אמנם, במידה מסוימת, בחיוב עצמו, אולם, יחד עם זאת, היא מהווה החלטה עצמאית אשר עומדת בזכות עצמה. ככזו, צריכה היא, ככלל, לחול מכאן ולהבא, ולא למפרע (על תחולתן בזמן של החלטות מנהל, ראו: עניין אורט, פס' 29; עניין שגיא, בעמ' 598).

 

           עצמאותה של ההחלטה המנהלית נגזרת מאופיו של הצו בדבר הטלת ארנונה ומדרך פעולתה של הרשות המקומית. ודוק: צו הטלת הארנונה הוא צו כללי; מפרט הוא את תעריפי הארנונה המושתים בגין נכסים מסוימים, על בסיס פרמטרים של סוג הנכס, השימוש הנעשה בנכס ומיקום הנכס (ראו: סעיף 8(א) לחוק ההסדרים 1992). אמנם, כפי שצוין, צו הטלת הארנונה הוא שמטיל על הנישום את נטל המס, ואילו שומת הארנונה אך מוציאה מן הכוח אל הפועל את החיוב שנקבע בצו; אולם, כלליותו של הצו אינה מאפשרת לו לשקף את המדיניות הפרטנית של הרשות ביחס לנכסים מסוימים או את הסטאטוס של נכס מסוים, מבחינתה של הרשות – והוא אף אינו "מתיימר" לעשות כן. למעשה, בעת אישור הצו בדבר הטלת ארנונה, מועצת הרשות המקומית כלל לא נדרשת לעניינים הספציפיים הנוגעים לנכסים מסוימים. עניינים אלה נדונים ומוכרעים – בנפרד – על-ידי הגורמים המתאימים בעירייה, כאשר הכרעות אלה מהוות החלטות מנהליות, לכל דבר ועניין. ואכן, בפועל, בעת השתת ארנונה על נישום מסוים בגין נכס מסוים, פקיד השומה של הרשות המקומית נדרש ליישם הן את העקרונות שנקבעו בצו הטלת הארנונה הן את העקרונות שנקבעו בהחלטה המנהלית הרלוונטית, ככל שישנה כזו.

 

           יצוין, כי לעיתים ההחלטה הרלוונטית מתקבלת בד בבד עם הפקת שומת הארנונה. בפעמים אחרות, היא מתקבלת זמן רב לפני הפקת השומה. מכל מקום, בחינת הרטרואקטיביוּת של החיוב, ככל שהוא נוגע ליישום ההחלטה, תיעשה ביחס למועד שבו קיבלה הרשות את ההחלטה והודיעה עליה לנישום. אם רק חלק מהחיוב נובע מן ההחלטה, למשל במקרה שבו במסגרת ההחלטה נוספו שטחים נוספים לחיוב, יש לבצע את הבחינה שלעיל רק לגבי החלק היחסי של החיוב אשר כרוך בהחלטה.

 

55.      את כל האמור לעיל, ניתן להמחיש באמצעות דוגמא: נניח כי רשות מקומית מטילה את הארנונה בצו, עד תחילת שנת הכספים כנדרש. ביום 1.4 מקבלת הרשות המקומית החלטה להתחיל לחייב נישום מסוים בתשלומי ארנונה, בגין שטחים שעד למועד זה טרם נדרש הנישום לשלם בגינם ארנונה. הרשות מעדכנת את הנישום בדבר החלטה זו. ביום 1.7 מפיקה הרשות המקומית את שומת הארנונה ושולחת אותה לנישום. על-פי העקרונות שהוצגו לעיל, יש לומר כי עבור התקופה שבין יום 1.1 לבין יום 1.4, הרשות אינה רשאית לחייב את הנישום בגין השטחים החדשים. ככל ששומת הארנונה כוללת חיוב כאמור, הרי שמדובר בחיוב רטרואקטיבי. מנגד, יתר החיובים בגין אותה שנה, הדומים לאלה שהושתו על הנישום בשנים הקודמות, אינם חיובים רטרואקטיביים.

 

           לעומת זאת, אם נניח כי שומת הארנונה הופקה ונשלחה לנישום רק ביום 1.2 של השנה שלאחר מכן. במצב זה, החיוב כולו הוא רטרואקטיבי, ללא קשר להחלטה בדבר חיוב השטחים החדשים. אף-על-פי-כן, כפי שיפורט בהמשך, ההבחנה שבין התקופה שלפני ההחלטה לבין התקופה שלאחריה עשויה להיות רלוונטית לבחינת מידת ההסתמכות של הנישום לצורך הקביעה אם יש להתיר את החיוב הרטרואקטיבי, כולו או חלקו.

 

           לבסוף, נשוב לדוגמא המקורית, אך נניח כי ביום 1.2 הופקה ונשלחה לנישום שומת ארנונה (זו, כמובן, אינה רטרואקטיבית עבור חודש ינואר). משכך, השומה שהופקה ביום 1.7 היא למעשה "שומה מתקנת" אשר הופקה בהמשך להחלטה שנתקבלה ביום 1.4. במצב כזה, השומה שהופקה ביום 1.7 היא רטרואקטיבית במהותה, עבור כל התקופה שעד ליום זה, וזאת ללא קשר למועד קבלת ההחלטה בדבר חיוב השטחים החדשים. גם כאן, למועד ההחלטה בדבר השינוי, עשוי להיות משקל בהחלטה אם להתיר את החיוב הרטרואקטיבי, אם לאו.

 

56.      סיכומם של דברים: כאשר הארנונה מושתת על הנישום לאחר תום שנת הכספים הרלוונטית, מדובר בהכרח בחיוב רטרואקטיבי. לעומת זאת, כאשר הארנונה מושתת על הנישום במהלך שנת הכספים, יש להבחין בין שלושה מצבים: המצב הראשון הוא מצב של תיקון שומת ארנונה. במצב זה, התיקון הוא רטרואקטיבי, ככל שהוא מבקש לחול על פרק הזמן שקדם לתיקון. המצב השני הוא מצב של השתת ארנונה לראשונה במהלך שנת הכספים, כאשר חיוב הארנונה כולל יישום של החלטה מנהלית חדשה. במצב זה, החיוב הוא רטרואקטיבי, ככל שהוא מבקש ליישם את ההחלטה המנהלית, על פרק הזמן שקדם לקבלתה. המצב השלישי הוא מצב של השתת ארנונה לראשונה במהלך שנת הכספים, כאשר חיוב הארנונה זהה במהותו לחיוב שהושת על הנישום בשנים קודמות (מלבד עדכונו בהתאם לתעריפים שנקבעו בצו הרלוונטי לאותה שנה). במצב זה, החיוב לעולם אינו רטרואקטיבי.

 

57.      עד כאן באשר להבחנה שבין חיובי ארנונה רטרואקטיביים לבין חיובי ארנונה שאינם רטרואקטיביים. הבחנה זו, כפי שצוין, היא הבחנה "מקדמית" ואין היא מהווה סוף פסוק. כך, אם אכן מדובר בחיוב רטרואקטיבי – ידו של בית המשפט תהא אמנם "קפוצה" בהתרתו, אולם ייתכנו בכל זאת מקרים מיוחדים אשר בהם יותר החיוב. בפסק הדין בעניין אורט עמד בית המשפט העליון בהרחבה על העקרונות החלים על תחולה למפרע בכלל, ועל תחולה למפרע של חיובי ארנונה בפרט. בתמצית, נקבע כי כל החלה למפרע, ובכלל זה החלה למפרע של חיובי ארנונה, כפופה למבחן דו-שלבי של סמכות וסבירות. מבחינת הסמכות, ככל שהסמכות להחיל את ההחלטה או את החיוב למפרע אינה מופיעה במפורש בחוק, קיימת חזקה פרשנית נגד תחולה למפרע. אם יימצאו טעמים טובים לסתור חזקה זו, כי אז יש לבחון אם ההחלה למפרע עומדת במבחנים הרגילים של הפעלת שיקול הדעת המנהלי, ובראשם הסבירות (ראו: שם, פס' 31; עניין עזרא, בעמ' 417; עניין שגיא, בעמ' 598-597). בחינת סבירותו של חיוב רטרואקטיבי תיעשה תוך איזון בין עניינו של הפרט בסופיות ההחלטה ומידת ההסתמכות שלו על ההחלטה, מחד גיסא, לבין האינטרס הציבורי שבקיום החוק ובגביית מס אמת, מאידך גיסא. חשיבות מיוחדת תינתן כמובן להתנהלותו של הנישום, ולשאלה אם רובץ לפתחו "אשם" כלשהו (ראו: ע"א 8558/01 בעניין עילבון, בעמ' 789; ע"א 975/97 בעניין עילבון, בעמ' 452-451; עניין ט.ט. טכנולוגיה, בעמ' 784)). רק במקרים נדירים, אשר בהם החיוב הרטרואקטיבי יעמוד במבחני הסמכות והסבירות – "תיפתח" ידו של בית המשפט ויותר החיוב.

 

           לעומת זאת, אם לא מדובר בחיוב רטרואקטיבי, לא תחול עליו החזקה נגד תחולה למפרע, אולם הוא יהיה בכל זאת כפוף, ככל סמכות מנהלית, למבחנים החלים על הפעלת שיקול הדעת המנהלי. בראש מבחנים אלה ניצב כמובן מבחן הסבירות. על כן, לעיתים, ניתן יהיה לקבוע כי חיוב ארנונה הוא פסול, אף שאינו רטרואקטיבי, בשל שהושת במועד בלתי-סביר.

 

58.      ומן הכלל אל הפרט: החלק הארי של החיובים מטעם עיריית ראש העין, כמו גם כל החיובים שהושתו על חברת החשמל מטעם עיריות גבעת שמואל ויבנה, נפסלו כאמור לאור מסקנתנו כי הקרקע שבתוך פרוזדור החשמל אינה "קרקע תפוסה". יתר על כן, הצדדים אינם מערערים לפנינו על קביעותיו של בית המשפט קמא ביחס לחוקיות החיובים שהושתו על חברת החשמל בספטמבר 2003 בגין שנת 2003 ולאי-חוקיות החיובים שהושתו על חברת החשמל בדצמבר 2002 בגין השנים 2001-1996. משכך, מן הבחינה המעשית, ההכרעה בפרק זה רלוונטית אך לחיובים שהושתו על חברת החשמל על-ידי עיריית ראש העין בדצמבר 2002, עבור שנת 2002, בגין עמודי חשמל אשר שטח הקרקע שנמצא מתחת לבסיסם עולה על 32 מטרים רבועים (יוזכר כי ממילא יש לתקן גם חיובים אלה, כך שיחושבו לפי התעריפים המתאימים ל"קרקע תפוסה").

 

           שומת הארנונה בגין שנת 2002 הופקה ונשלחה לחברת החשמל ביום 26.12.2002. שומה זו נתנה ביטוי ראשון להחלטה מנהלית שנתקבלה על-ידי עיריית ראש העין, אשר לפיה יש לחייב את חברת החשמל בגין עמודי חשמל, אשר שטח הקרקע התחום מתחת לבסיסם עולה על 32 מטרים רבועים. טרם הפקת שומה זו, מעולם לא חייבה עיריית ראש העין את חברת החשמל בתשלומי ארנונה בגין עמודי חשמל, ומעולם לא הודיעה לחברת החשמל על כוונתה לעשות כן. לפיכך, החיוב הוא רטרואקטיבי, ככל שהוא נוגע לפרק הזמן שמתחילת שנת 2002 ועד ליום 26.12.2002. בדיני הארנונה, אין כל הוראה מפורשת המסמיכה את הרשות המקומית להשית חיוב ארנונה למפרע, וסעיף 15 לחוק הפרשנות – כבר נקבע – אינו מקנה סמכות שכזו (בענייני ארנונה, ראו: עניין אורט, פס' 30; ע"א 975/97 בעניין עילבון, בעמ' 450; עניין ט.ט. טכנולוגיה, בעמ' 783. ראו גם, באופן כללי: דנג"ץ 9411/00 ארקו תעשיות חשמל בע"מ נ' ראש-עיריית ראשון לציון, פ"ד נז(5) 673, 682-680 (2003)). אי-לכך, בהיעדר טעמים טובים לסתור, תעמוד בעינה החזקה נגד תחולה למפרע. בענייננו, עיריית ראש העין לא הצליחה להציג טעמים כאמור.

 

59.      יתרה מזאת, נראה כי גם מבחני הסבירות אינם מאפשרים – כפי שקבע בית המשפט לעניינים מנהליים – להשית את החיוב באופן רטרואקטיבי. בעניין זה, מכריעים את הכף בעיקר שני טעמים: הטעם הראשון הוא כי הימנעותה לאורך שנים של עיריית ראש העין מלחייב את חברת החשמל בתשלומי ארנונה בגין עמודי חשמל יצרה אצל חברת החשמל הסתמכות לגיטימית. כך, במהלך שנת 2002, שבה אנו עוסקים, חייבה חברת החשמל את לקוחותיה על בסיס תעריפים שנקבעו בהתחשב במכלול הוצאותיה הצפויות, ואין באפשרותה לתקן תעריפים אלה בדיעבד. לעניין זה יצוין, כי אין בחיובים שהושתו על חברת החשמל מטעם עיריית גבעת שמואל ועיריית יבנה כדי לפגוע בהסתמכותה של חברת החשמל, הן משום שמדובר בשתי רשויות בלבד מתוך כלל הרשויות במדינת ישראל, הן משום שעוסקים אנו כעת רק בחיובים שהושתו על חברת החשמל בגין עמודי חשמל, ואילו עיריית ראש העין היא העירייה היחידה אשר ביקשה להשית על חברת החשמל חיובים מסוג זה. הטעם השני הוא כי ה"אשם" שבהיעדר החיוב, רובץ באופן בלעדי לפתחה של העירייה, כאשר חברת החשמל, מצידה, פעלה בתום לב מוחלט.

 

60.      התוצאה האופרטיבית העולה מכל האמור לעיל היא כי החיוב שהושת על חברת החשמל על-ידי עיריית ראש העין, תקף רק עבור התקופה שמיום 26.12.2002 ועד לסוף שנה זו, וככל שהוא נוגע לחיובים בגין עמודי חשמל בלבד. זאת כמובן, בכפוף למה שנקבע בפרק שעסק בעמודי חשמל.

 

סוף דבר

 

61.      במסגרת פסק הדין נבחנו ארבעה נושאים: ראשית, קבענו כי הפטור שניתן לחברת החשמל במסגרת הנוסח המקורי של סעיף 274(ג) לפקודת העיריות חל רק על מרכז פרוזדור החשמל. שנית, קבענו כי הקרקע שנמצאת בתוך פרוזדור החשמל אינה "קרקע תפוסה", כהגדרתה בסעיף 269 לפקודת העיריות, ולכן למרות היקפו המצומצם יחסית של הפטור שנקבע בנוסח המקורי של סעיף 274ב(ג), העיריות כלל לא היו רשאיות – והן לא רשאיות גם היום – לחייב את חברת החשמל בתשלומי ארנונה בגין שטחו של פרוזדור החשמל. שלישית, קבענו כי הפטור שניתן בסעיף 274ב(ג) לפקודת העיריות, בגין מתקני חיבור, חל רק על עמודי חשמל אשר שטח הקרקע התחום מתחת לבסיסם אינו עולה על 32 מטרים רבועים, ומשכך החיוב שהשיתה עיריית ראש העין בגין עמודים אלה – חוקי הוא כשלעצמו. עם זאת, הוספנו וקבענו כי החיוב צריך להיעשות בהתאם לתעריפים המתאימים ל"קרקע תפוסה" ולא בהתאם לתעריפים המתאימים ל"בנין". רביעית, קבענו כי החיוב שהושת על חברת החשמל מטעם עיריית ראש העין ביום 26.12.2002 הוא בלתי-חוקי עבור כל התקופה שמתחילת השנה ועד ליום זה.

 

           אשר על כן, הערעור מתקבל באופן חלקי, ביחס לחלק מן הקביעות העקרוניות. עם זאת, מן הבחינה האופרטיבית, הערעור מתקבל בעניין מצומצם אחד בלבד: עיריית ראש העין רשאית, ככל שהיא חפצה בכך, לחייב את חברת החשמל בתשלומי ארנונה בגין עמודי חשמל אשר שטח הקרקע שנמצא מתחת לבסיסם עולה על 32 מטרים רבועים, בתעריף המתאים ל"קרקע תפוסה", עבור החלק היחסי של שנת 2002 שבין יום 26.12.2002 ועד ליום 31.12.2002. אכן, רוב מהומה על כמעט מאומה. אין ספק כי ניסוח מפורש וברור של דבר החקיקה היה מייתר שנות התדיינות עשירות.

 

           בנסיבות העניין, אין צו להוצאות.

 

                                                                                      המשנה-לנשיאה

 

השופט א' גרוניס:

 

           אני מסכים.

 

                                                                                      ש ו פ ט

 

 

השופט נ' הנדל:

 

           אני מסכים.

 

                                                                                      ש ו פ ט

 

         הוחלט כאמור בפסק דינו של המשנה-לנשיאה א' ריבלין.

 

         ניתן היום, ה' בכסלו התשע"ב (1.12.2011).

 

 

 

 

_________________________

העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח.   08045510_P11.doc   גח

מרכז מידע, טל' 077-2703333 ; אתר אינטרנט,  www.court.gov.il