עו"ד און ליין - עורכי דין - פסקי דין- פסק דין : 4231/11

עו"ד? הצטרף לאינדקס חינם

בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט לערעורים בעניינים מנהליים

עע"ם 4231/11

לפני:

כבוד השופטת ע' ארבל

כבוד השופט ח' מלצר

כבוד השופט נ' סולברג

המערערת:

הוועדה המקומית לתכנון ובנייה ראשון לציון

נ ג ד

המשיב:

יחזקאל מזובר

ערעור על פסק דינו של בית המשפט לעניינים מינהליים בתל אביב-יפו בעת"ם 1781-09 מיום 3.5.2011 שניתן על-ידי כבוד השופטת ד"ר מיכל אגמון-גונן

בשם המערער:

עו"ד רועי בר; עו"ד מישאל שרעבי

בשם המשיב:

עו"ד משה י' קמר

פסק-דין

השופט נעם סולברג:

1. ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בתל אביב-יפו בשבתו כבית-משפט לעניינים מנהליים בעת"ם 1781-09 (כב' השופטת ד"ר מיכל אגמון-גונן), בגדרו קיבל בית המשפט את עתירת המשיב, והורה על ביטול הפקעת חלק מחלקת מקרקעין שלו; על ביטול חלק בתב"ע המייעד את חלקתו לצרכי ציבור; ועל ביטול רישום הערות אזהרה על החלקה.

רקע

2. אֵלו הם עיקרי העובדות ותמצית ההליכים: המשיב הוא בעלים של חלקה 609 בגוש 3929 בראשון לציון. חלקה זו היא תוצר של פיצול חלקה אחרת לשלושה חלקים: אחד מהם, בשטח של 722 מ"ר, הוא חלקו של המשיב; חלק שני, בשטח של 472 מ"ר שייך לאחרים; ואת החלק השלישי, בשטח של 123 מ"ר, העבירו בעלי שתי החלקות הראשונות אל המערערת בדרך של מכר ללא תמורה. חלקתו של המשיב מורכבת משני שטחים רבועים, מחוברים ביניהם. על אחד מהם מצוי בניין. חצר הבניין משמשת כחניה וכדרך גישה אל השטח השני, המוקף בנייני מגורים משלושת צדדיו.

3. ביום 23.12.1977 פורסמה ברשומות הודעה בדבר הפקדתה של תכנית בניין עיר רצ/8/1. ביום 20.7.1981 פורסמה ברשומות הודעה בדבר אישור שינוי תכנית מתאר מקומית רצ/8/1 (להלן: התכנית). בתכנית נכללו כ-400 דונם, וכ-188 דונם יועדו לצרכי ציבור. במסגרת זו, יועד חלק מחלקה 609 של המשיב לשטח ציבורי פתוח (להלן: החלקה). בין מטרות התכנית "להפקיע שטחים לשטחים ציבוריים פתוחים", וזאת ללא תמורה. אשר ללוח הזמנים, נקבע בתכנית כי: "שלבי ביצוע לגבי כלל התוכנית - 5 שנים מיום אישורה". חלפו כ-30 שנה, חלקתו של המשיב לא הופקעה, עד שביום 9.9.2008 וביום 17.9.2008 פורסמה ברשומות הודעה בדבר הפקעת חלקתו של המשיב ונרשמו הערות אזהרה בפנקסי רישום המקרקעין. ביום 28.10.2008 שלחה המערערת הודעה אל המשיב, לפיה בכוונתה לתפוס חזקה בשטח המופקע (הודעה שלא נתקבלה אצל המשיב, לטענתו), וביום 23.3.2009 פנה הממונה על נכסי עיריית ראשון לציון אל המשיב, והודיע לו כי בכוונת הוועדה המקומית לתפוס חזקה במקרקעין, וכי ברצונה להסדיר את תשלום הפיצוי המגיע לו בגין המחוברים.

4. ביום 11.5.2009 הגיש המשיב עתירה לבית המשפט לעניינים מנהליים, ובמסגרתה טען כי המטרה הציבורית אשר לשמה יועדה החלקה המופקעת נזנחה, למערערת אין צורך בקרקע, ועל כן ביקש המשיב להורות על ביטול ההפקעה. ביום 3.5.2011 ניתן פסק הדין, בגדרו התקבלה כאמור עתירת המשיב. בית המשפט לעניינים מנהליים פסק, כי מבחינה עובדתית רוב השטחים שיועדו בתכנית לשטחי ציבור מומשו על-ידי המערערת תוך חמש שנים, כאמור בתכנית, או בסמוך לאחר מכן. זאת, בניגוד לטענת המערערת לפיה חלקים אלו מומשו על-ידה באופן הדרגתי מאז אישור התכנית "ועד עצם היום הזה". בית המשפט לא קיבל את טענת המערערת לפיה מועד ביצוע התכנית הוא משוער, וכי אם בוצעו חלק מההפקעות במועדן די בכך. בית המשפט גם דחה את הטענה לפיה אם השטח שיועד בתכנית להפקעה לצרכי ציבור הוא גדול, הרי שיש להתייחס לאופן התנהלות הוועדה לגבי כלל השטחים. נקבע כי מטרת ההפקעה נזנחה על-ידי הרשות, וכי איזון בין הנזק לציבור מחמת ביטול ההפקעה לבין הנזק למשיב בעצם השארת ההפקעה על כנה, מטה את הכף לטובת האחרון. אשר על כן, קיבל בית המשפט המחוזי את עתירת המשיב, והורה על ביטול הפקעת חלקתו; על ביטול החלק בתב"ע אשר מייעד את חלקתו לצרכי ציבור; ועל ביטול רישום הערות האזהרה על החלקה.

5. בערעורה טוענת הוועדה המקומית כי היה על בית משפט קמא לסלק את עתירת המשיב על הסף, שכן המשיב לא מיצה הליכים לפני מוסדות התכנון ואף לא פנה בטרם הגשת העתירה אל הוועדה המקומית; המשיב לא צירף את הוועדה המחוזית כמשיבה לעתירתו, והשתהה בהגשת העתירה. לדידה, בית משפט קמא טעה גם לגופו של עניין, שכן הוועדה המקומית לא השתהתה במימוש ההפקעה אשר עליה החליטה ביום 14.7.2008. לטענת הוועדה המקומית, ביטול הפקעה הוא סעד חריג וקיצוני אשר אין להעניקו שעה שהוועדה המקומית מוכנה למימוש ההפקעה, ואין בחלוף הזמן בלבד כדי להצדיק את ביטול ההפקעה. עוד טוענת הוועדה המקומית, כי לא ניתן משקל לפעילות שביצעה בטרם הוגשה העתירה, לא ניתן משקל ראוי לפעילותה בקשר לכלל השטחים המיועדים לצרכי ציבור לפי התכנית, וכי הממצא העובדתי שנקבע לעניין זה איננו מדוייק. לשיטתה, ההלכה לפיה אין מקום לבטל הפקעה, חרף קיומו של שיהוי, לאור הנזק שייגרם בשל כך לאינטרס הציבורי, לא יושמה בצורה נכונה.

6. מנגד טוען המשיב, כי אין מקום להתערב בפסק דינו של בית משפט קמא. לטענתו, כל השטחים הציבוריים בתכנית הופקעו בשנים הראשונות לאחר שניתן לה תוקף, וההחלטה להפקיע את חלקתו התקבלה רק לאחר פנייתו לנציב תלונות הציבור במשרד מבקר המדינה. שיהוי זה, לדידו, מצביע על העדר צורך ציבורי אמיתי בחלקתו, והוועדה המקומית אף לא הסבירה מדוע אותו צורך התעורר דווקא אז, כשהחליטה על ההפקעה. עוד טוען המשיב, כי הוועדה המקומית כלל לא הייתה מוסמכת לנקוט בהליכי ההפקעה, והיא גם לא מילאה אחר חובתה להפעיל שיקול דעת בטרם מתן החלטתה. מה גם שהוועדה המקומית ויתרה על שטחים ציבוריים פתוחים, שנקבעו בתוכנית, בהיקפים נרחבים. לטענתו, יש הבדל בין גינה ציבורית, אשר אותה רוצה המערערת להקים, לבין שטח ציבורי פתוח כפי שמוגדר בתכנית. לדידו, זכאי המשיב למימוש עצמי, ומכל מקום, הקמת גינה ציבורית בחלקתו אינה מעשית בשל העדר גישה אל המקום. לבסוף טוען המשיב, כי מאזן האינטרסים נוטה לטובתו.

דיון והכרעה

טענות מקדמיות

7. בטרם נפנה לדון בערעור לגופו של עניין, נידרש בקצרה לטענותיה המקדמיות של המערערת. ראשית טוענת המערערת כי המשיב לא מיצה הליכים, באשר לא פנה קודם להגשת העתירה אל רשויות התכנון בבקשה לשינוי יעוד הקרקע. בית משפט זה נתן דעתו בעבר על טענה מעין זו, אך היה זה מעבר לנדרש לצורך ההכרעה שם ומבלי שתיקבע הלכה בנדון (עע"ם 2914/03 הוועדה המקומית לתכנון ולבניה השומרון נ' חונוביץ פסקאות 9-11 (ניתן ביום 25.3.2010)). לאחרונה שוב עלתה שאלה זו (עע"ם 1182/11 זיסלמן נ' הועדה המקומית לתיכנון ובנייה חדרה פסקה 7 (ניתן ביום 16.8.2012)), ובית המשפט העדיף להשאיר את הנושא בצריך עיון. אף אני אעשה כך. לטעמי, בעניין נושא הערעור דנן, אין להורות על ביטול ההפקעה. זאת ועוד, אין בכוחה של הטענה בדבר אי-מיצוי הליכים אל מול הוועדה המקומית בכדי להביא לדחיית ההליך בשלב זה. אמנם המשיב לא פנה אל המערערת ישירות, כפי שהיה ראוי ונכון לעשות, אולם המערערת ידעה על התנגדותו להפקעת החלקה, ולוּ בעקבות פניית נציבות תלונות הציבור אל המערערת (כפי שעולה מתשובת נציבות תלונות הציבור אל המשיב מיום 9.1.2009, וכפי שעולה מסעיף 5 לכתב התגובה שהגישה המערערת לבית משפט קמא). על אף שידעה על התנגדות המשיב, עמדה המערערת על דעתה באשר להפקעת החלקה. משכך, בעניין שלפנינו, דומה כי לא היה בכוחה של פניית המשיב אל המערערת בכדי לייתר את העתירה, ומכל מקום אין הצדקה לדחות את טענות המשיב בנסיבות העניין דנן מטעם זה בלבד.

8. עוד מעלה המערערת טענת שיהוי. לדידה, פנה המשיב אל בית המשפט בבקשה לביטול הפקעת חלקתו באיחור ניכר. שכן, עוד ביום 14.7.08 הוחלט על ההפקעה; ביום 9.9.2008 וביום 17.9.2008 פורסמו הודעות ברשומות; ביום 18.9.2008 וביום 9.10.2008 נרשמו הערות אזהרה; ביום 28.10.2008 נשלחה למשיב הודעה על דבר ההפקעה; וביום 9.11.2008 קיבל המשיב תשובה מנציבות תלונות הציבור אשר לפיה בית המשפט הוא הפורום המתאים להעלות את טענותיו. עוד טוענת המערערת, כי המשיב היה מודע בשלב מוקדם לרצונה להפקיע את המקרקעין ואף ציין זאת בפנייתו אל נציבות תלונות הציבור. חרף כל זאת, הגיש המשיב את עתירתו רק ביום 11.5.2009. מנגד טוען המשיב, כי דבר ההפקעה נודע לו רק ביום 23.3.2009, בעקיפין, בשעה שקיבל את מכתבו של מנהל מחלקת הנכסים בעירייה, ואז הזדרז והגיש את עתירתו. לטענת המשיב, לא התקבל אצלו מכתבה של המערערת מיום 28.10.2008, והיא אף לא הביאה ראיה כלשהי כדי להוכיח זאת. כשלעצמי, דומני כי מן הראוי לקבל את טענת המשיב בהקשר זה, ולוּ מחמת פעלתנותו הניכרת בכל הקשור להפקעת החלקה, והעובדה כי דבר קבלת המכתב מיום 28.10.2009 אצלו, לא הוכח.

9. בנוסף טוענת המערערת כי המשיב לא העלה כל טענה לגבי אי-מימוש ההפקעה עד לשנת 2008. טענה זו, שהלכה למעשה כמוה כטענת שיהוי, כבר נדחתה בעבר על-ידי בית משפט זה בפרשה אחרת (שם דוּבּר על שיהוי מיום שניתנה החלטה על הפקעה ועד למימושה) ודברים שנאמרו שם יפים לענייננו:

"עילה זו – הנוגעת לשיהוי במימוש הצורך הציבורי – אשר מכוחה דורשים המערערים את ביטול ההפקעה הינה מטבע הדברים עילה שמתגבשת אך עם חלוף הזמן. במקרים מעין אלו, התקופה הארוכה שחלפה למן ביצוע ההפקעה היא שמאפשרת לבעל הזכויות בקרקע להעלות את הטענה כי הרשות זנחה את המטרה שעמדה בבסיסה" (עע"ם 319/05 בונשטיין נ' המועצה המקומית זיכרון יעקב פסקה 9 (ניתן ביום 1.2.2007)).

מכאן לדיון בערעור לגופו.

על הפקעת קרקעות

10. המדינה רשאית, היא או רשויותיה, לבצע רכישה כפויה של זכויות פרטיות במקרקעין למען מטרה ציבורית, מכוחם של דברי חקיקה אחדים, לעיתים אף ללא תשלום פיצויים. בענייננו, פרק ח' לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965, מסמיך את הוועדה המקומית לתכנון ובניה להפקיע מקרקעין למטרות ציבוריות שונות. הפקעה תוכל להתבצע בהתמלא מספר תנאים: קיומו של צורך ציבורי מסויים ומוגדר; זיקתו של הצורך הציבורי המסויים למקרקעין המסויימים המיועדים להפקעה; וקיום צורך במקרקעין המסויימים על מנת לממש את הצורך הציבורי (עע"ם 1369/06 הלביץ נ' הועדה המקומית לתכנון ולבנייה חדרה עמודים 15-17 (ניתן ביום 9.7.2008)).

11. בהתקיים התנאים ולאחר שהוחלט על מתווה של הפקעת מקרקעין, על הרשות לפעול בשקידה ראויה, תוך פרק זמן סביר, לשם מימוש מטרת ההפקעה. חובה זו חלה גם בשלב ביצוע פעולת ההפקעה, כפי שאירע בענייננו (בג"ץ 174/88 אמיתי נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה, המרכז (ניתן ביום 10.11.1988); עע"ם 10398/02 וייס נ' הוועדה המקומית לתכנון ובניה ראשון לציון עמודים 5-6 (ניתן ביום 25.5.2005)). כך, העיכוב בפעולת הרשות יכול להיות פועל יוצא של הימנעות מנקיטה בהליכי הפקעה לאחר שאושר תכנון (עע"ם 3202/05 עיריית רמת השרון נ' גנין פסקה 11 (ניתן ביום 24.5.2010)). ביסוד חובת השקידה הראויה המוטלת על הרשות עומד אינטרס ציבורי כפול: חובת הנאמנות שהרשות חבה כלפי הציבור, להגשים את הצורך הציבורי שבגינו הוחלט על ההפקעה, ושמירה על אמון הציבור כלפי הרשות. חובה זו מתחדדת על רקע מעמדה החוקתי של הזכות לקניין. לאור האמור, כאשר הרשות משתהה מעבר לפרק זמן סביר במימוש מטרת ההפקעה באופן המעיד על זניחת הצורך הציבורי, תבוטל ההפקעה והמקרקעין יוחזרו לבעליהם המקוריים (עניין וייס הנ"ל, בעמודים 5-6; עע"ם 5841/06 הועדה המקומית לתכנון ובניה חדרה נ' קוטלר פסקה 5 (ניתן ביום 27.11.07)). בבוא בית המשפט לברר האם השיהוי שחל בהתנהלות הרשות מצדיק מתן סעד לבעלי הקרקע, עליו לבחון מהו הנזק שנגרם לבעל הזכויות במקרקעין שהופקעו, ומהו הנזק הצפוי להיגרם לאינטרסים הכלל-ציבוריים כתוצאה מביטול ההפקעה (בג"ץ 1135/93 טריידט ס.א., חברה זרה נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה הרצליה עמוד 6 (ניתן ביום 24.3.1994)).

שיהוי בביצוע ההפקעה

12. לעילת השיהוי שני פנים: ראייתי ומהותי. אשר לפן הראייתי, לעיתים מצביע השיהוי, כשלעצמו, על זניחת מטרת ההפקעה. רשות שקבעה בתכנית כי קרקע פלונית תופקע למטרה מסויימת, אולם שנים ארוכות אין הרשות מפקיעה את הקרקע וממילא אינה עושה בה שימוש, מעלה במעשיה ובמחדליה אלה ספק האומנם הפקעה היא אמצעי מידתי בנסיבות העניין, האם הרשות נזקקה למקרקעין מלכתחילה, והאם היא נזקקת להם כעת (בג"ץ 7579/07 דהאמשה נ' מינהל מקרקעי ישראל פסקה 18 (ניתן ביום 11.11.2009); בג"ץ 11159/05 מח'ול נ' שר האוצר פסקה 15 (ניתן ביום 18.6.2009); עניין הלביץ הנ"ל, בפסקה 63). הפן המהותי מתבטא בכך שרשות אשר אינה פועלת במהירות הראויה, מפרה בכך את חובת הנאמנות וההגינות שלה כלפי הציבור. מעבר לפגיעה בבעל המקרקעין ובאמונו ברשויות השלטון, פוגע השיהוי באמון הציבור בכללותו ובתדמיתה של הרשות הציבורית. זאת ועוד, אם אמנם צורך ציבורי הוא שעמד בבסיס ההפקעה, מורה האינטרס הציבורי כי צורך זה יבוא על סיפוקו בזמן המינימאלי האפשרי (עניין מח'ול הנ"ל, בפסקאות 16-17). הנה כי כן, עוד בימים קדמונים נקבע כי שיהוי בלתי סביר במימוש וזניחת מטרת ההפקעה עלול להביא, במצבים חריגים, לביטול ההפקעה (ע"א 522/64 בוהקוב נ' היועץ המשפטי לממשלה ואח', פ"ד יט(1) 593,589 (1965); עניין הלביץ הנ"ל, בפסקה 66). סעד כזה, אשר ינתן במצבים המתאימים, עשוי להמריץ את הרשות לפעול בשקידה ובמהירות ראויה למימוש ההפקעה, ולשקול לעומק את הצורך בהפקעה מלכתחילה.

13. השאלה מתי יֵחשב שיהוי לבלתי סביר תלויה בנסיבותיו הקונקרטיות של כל עניין ועניין (פרשת טריידט, בעמוד 6). במסגרת בחינה זו יש ליתן את הדעת על מספר שיקולים, ובין היתר, להתנהלות הרשות; היקף האמצעים העומדים לרשותה; הסיבות שבעטיין התעכב ביצוע ההפקעה; היקף השטח המופקע; מידת המורכבות והקשיים הכרוכים בהליכי התכנון; וקצב התקדמות יישומן של מטרות ההפקעה בחלקות אחרות בתחום המקרקעין המופקעים (פרשת מחו'ל הנ"ל, בפסקה 20 והאסמכתאות שם).

14. מן הכלל אל הפרט. כאמור, ביום 23.12.1977 פורסמה ברשומות הודעה בדבר הפקדת התכנית לפיה תופקע חלקתו של המשיב, וביום 20.7.1981 פורסמה ברשומות הודעה בדבר אישור התכנית. עברו חלפו כשניים וחצי עשורים. לטענת המערערת, המשיב פנה אליה בשנת 2007 לצורך בדיקת היתכנות של פרוייקט פינוי-בינוי בחלקתו, והובהר לו כי שטח מסויים מתוך חלקתו יועד על-פי התכנית לשטח ציבורי פתוח. משכך, פנה המשיב באותה שנה אל נציבות תלונות הציבור במשרד מבקר המדינה. נראה כי מאז מהלכיו של המשיב, ואולי בעקבותיהם, החלה הוועדה המקומית לפעול בקשר להפקעת חלקתו. כך, ביום 14.7.2008 החליטה הוועדה המקומית להפקיע את חלקתו של המשיב, ובהמשך פרסמה הודעה על כך בילקוט הפרסומים, רשמה לטובתה הערות אזהרה, ושלחה הודעות אל המשיב. הנה כי כן, חלקתו של המשיב עמדה בשממונה 27 שנים מבלי שהמערערת פעלה באופן ממשי בכל הקשור אליה.

15. אמנם, עיכוב ממושך מצדה של הרשות, לעיתים עד כדי עשרות שנים, איננו גורר באופן אוטומטי את ביטול ההפקעה. כך למשל, כאשר החלקה המיועדת להפקעה מהווה נדבך אחד מתוך גוש שלם שהופקע במסגרת קידום תוכנית בניין עיר, הבחנה בין קיומה של שקידה ראויה בחלקה נשוא הערעור לבין שקידה ראויה בשאר חלקות הגוש היא מלאכותית (עניין וייס הנ"ל, בפסקה 9; עיין הלביץ הנ"ל, בפסקה 72). מורכבות וקשיים הכרוכים בהליכי תכנון ומימוש יעדי ההפקעה עשויים גם הם להסביר ולהצדיק עיכובים במימוש מטרת ההפקעה (בג"ץ 9332/01 לוינהרט נ' מדינת ישראל פסקה 2 (ניתן ביום 30.10.2003)). לעיתים, מימוש יעדי ההפקעה עשוי להתבצע באופן ממושך, עקב בצד אגודל, מאחר והדבר כרוך בשיקולים רבים – תקציביים, תכנוניים ואחרים, או משום שמדובר בהליך תכנון הנוגע להתפתחות עתידית של היישוב, אשר מטבעו אורך זמן וצופה פני עתיד. התכנון המפורט והמחשבה המוקדמת במצבים שכאלה, הריהם מבורכים (עניין בונשטיין הנ"ל, בפסקה 15).

16. עם זאת, לעיתים, על-פי מצב הדברים בשטח, ניתן לעשות הבחנה בין החלקות השונות שיועדו להפקעה באותה תכנית, כך שהיא לא תהיה מלאכותית:

"בניגוד למקרה שבו מדובר על שטחים שהופקעו כולם למען תכנית אחידה וכוללת (כגון למען הקמת שכונה אחת או פרוייקט אחד), במקרה דנן, אמנם הופקעו כלל החלקות במסגרת תכנית אחת, אולם נראה כי אין בנמצא 'תכנית על', המייעדת את השטחים שהופקעו למטרה אחידה וכוללת. מדברי המשיבות עצמן עולה כי המטרות שלשמן הופקעו השטחים הינן שונות ומגוונות (אם כי כולן לכאורה לצורך בנייני ציבור), כך שבהחלט ניתן לערוך הבחנה בין כל חלקה וחלקה ולא תהא זו הבחנה מלאכותית" (עניין הלביץ הנ"ל, בפסקה 73).

17. לטעמי, בדרך זו יש לילך גם בענייננו. אמנם התכנית חלה על כ- 417 דונם, ומתוכם יועדו כ- 188 דונם להפקעה לצרכי ציבור. שטח לא מועט. אולם, בדומה לעניין הלביץ, אין מדובר בתכנית כוללת עם מטרה אחת, אשר מטבע הדברים נפרש ביצועה על פני כמה שלבים, ובמסגרת שכזו תורה של חלקתו של המשיב בוא יבוא. התכנית בענייננו כוללת כמה מטרות. היא מייעדת שטחים לצורכי דרך, לבנייני ציבור, ולשטחים ציבוריים פתוחים. אין מלכות אחת נוגעת בחברתה, ואין ישום של אחת מן המטרות תלוי ברעותה, ודאי שלא באופן שיש בו כדי להסביר עיכוב של 27 שנים. זאת ועוד, המערערת לא טענה, וממילא לא הוכיחה, כי מורכבות וקשיים הכרוכים בהליכי התכנון ומימוש יעדי ההפקעה הם הם הסיבה לעיכוב, או כי מדובר בתכנון עתידי של היישוב (שהרי, חלקתו של המשיב מצויה בשכונה ותיקה בראשון-לציון). כל שנטען, בלשון כללית שבכללית, ומבלי להתייחס לחלקת המשיב, הוא כי: "הוועדה המקומית לא זנחה את הפקעת השטחים המיועדים לצרכי ציבור בהתאם לתכנית רצ/1/8, ובמהלך השנים הועברו מקרקעין לרשותה בהתבסס על שיקולים שונים ומגוונים דוגמת: צרכי התפתחות העיר, סדרי עדיפויות, יכולת תקציבית, מניעויות שאינן תלויות בה, הרצון לעשות זאת ללא התנגדות התושב וכיוצא בזה". לא זו אף זו, המערערת גם לא הסבירה מה הביא אותה להפקיע את חלקתו של המשיב דווקא בשנת 2008. אשר על כן, בענייננו ניתן לערוך הבחנה בין החלקות שיועדו להפקעה על-פי התכנית.

18. לעניין זה, כדעתו של בית משפט קמא, כך גם דעתי-שלי. אינני מקבל את טענת המערערת לפיה חל בעניינה הכלל לפיו המועד הקבוע בתכנית לסיומה הוא תאריך משוער בלבד, ולא ניתן לראות בו מועד מחייב. לטעמי, כפי שנפסק בעניין הלביץ, קביעה זו עומדת בתוקפה ככל שמדובר בפרוייקט נרחב ורב היקף, שאז השלמת הליכי התכנון והביצוע של הפרוייקט אורכים זמן רב. לא כן בענייננו. כאמור, חלקתו של המשיב איננה חלק מתכנית כוללת ורחבה, ונראה כי בשנים האחרונות המערערת כמעט ולא פעלה לביצוע הפקעות, בשונה מן התקופה הסמוכה לכניסת התכנית לתוקף. עולה, כי העיכוב בהפקעת חלקתו של המשיב לא נבע מעיסוקה של המערערת בביצוע הפקעות נוספות הכלולות בתכנית, ואף לא ניתן הסבר מניח את הדעת באשר לעיכוב הממושך שנוצר – 27 שנים – שהם 22 שנים מעבר למועד שנקבע בתכנית. "גם בידענו, כי תכנון אינו בחינת 'ויהי ערב ויהי בוקר'... אינו יכול אף להיות הלכתא למשיחא" (עניין הלביץ הנ"ל, פסקה ד' לחוות דעתו של השופט רובינשטיין).

19. עולה מן המקובץ כי השיהוי שבו נקטה המערערת הריהו בלתי סביר. חרף האמור, דעתי היא כי אין מקום לביטול ההפקעה, וזאת משני טעמים. ראשית, שיהוי זה, על כל הפסול שבו, איננו מצביע בענייננו על זניחת מטרת ההפקעה. שנית, בגדרי האיזון שבין הנזק הצפוי להיגרם לציבור מחמת ביטול ההפקעה לבין האינטרס של המשיב, ידו של הראשון על העליונה.

זניחת מטרת ההפקעה

20. המערערת עמדה בטיעוניה על הפעלתנות שאפיינה את התנהלותה מאז שנת 2008, פעלתנות המוכיחה, לדידה, כי לא זנחה את מטרת ההפקעה. בכלל זאת צויין, כי בטרם הוגשה העתירה לבית משפט קמא פורסמו הודעות על ההפקעה ברשומות; נרשמו הערות אזהרה בלשכת המקרקעין; נשלחה הודעה אל המשיב; נעשתה פניה אל שמאי מקרקעין על מנת שיעריך את שווי הפיצויים בגין ההפקעה; ונעשתה פניה נוספת אל המשיב. גם לאחר הגשת העתירה המערערת לא קפאה על שמריה. היא התנגדה לצו הביניים שביקש המשיב; הגישה בקשה לתפיסת חזקה מכוח סעיף 8 לפקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור), 1943; נערכה לפיתוח החלקה כגינה ציבורית, ובמסגרת זו ערכה כתב כמויות והכינה תכניות פיתוח מפורטות הכוללות הקמת גינה ציבורית בחלקתו של המשיב יחד עם חלקה הצמודה לה. לטענת המערערת, היא מוכנה ומזומנה למימוש פיתוח השצ"פ, ורק התנגדותו של המשיב מונעת ממנה לעשות זאת.

21. אכן, פעולותיה המאוחרות של המערערת סותרות את ההנחה כי בהשתהותה היא זנחה את מטרות ההפקעה. זאת, גם אם ניקח בחשבון את הפעולות שבוצעו לפני הגשת העתירה בלבד. אולם, אין בכך בכדי לרפא את פגם השיהוי שקדם לכך:

"אכן, הפעלתנות המאוחרת של המדינה, בתכנון, בהכנסת שינויים נדרשים ובמאמץ לאישור תוכניות, סותרת את ההנחה כי בהשתהותה זנחה המדינה את מטרות ההפקעה. עם זאת, קביעה כי מקטע זמן אחד שבו נהגה הרשות בשקידה ראויה 'מכשירה' בהכרח מקטע זמן אחר בו השתהתה ללא הצדקה, קביעה מוקשה היא, לא רק בשל האפשרות שהנמרצות המאוחרת אינה מנותקת מהחשש מהתערבות שיפוטית, אלא אף משום שדי בהשתהות בשנים הקדומות כדי לגבש הפרה של חובת הנאמנות מצד הרשות" (עניין מח'ול הנ"ל, בפסקה 22).

22. בענייננו, כאמור, המערערת החלה לפעול רק לאחר פנייתו של המשיב בשנת 2007. במשך 27 שנים לא עשתה המערערת למעשה דבר של ממש, ואין זה מן הנמנע שמצב דברים זה היה הולך ונמשך. זאת ועוד, גם החלקה שהועברה לרשותה של המערערת בשנת 1994 במסגרת הליך של מכר ללא תמורה, לא נוצלה על-ידה באופן מיטבי, וכך נקבע מבחינה עובדתית על-ידי בית משפט קמא: "גם לטענת המשיבה לפיה בחלקה הסמוכה נטעו עצי נוי והיא משמשת כגינה ציבורית אין תימוכין. גם לעניין זה הגיש העותר בתצהירו תמונות, בהן ניתן לראות כי יש מספר עצים במקום ותו לא. המשיבה, בכתב התשובה ובתצהיר לא הראתה אחרת" (עמוד 23). בנוסף, המערערת ויתרה על קרקעות רחבות ידיים אשר יועדו בתכנית לשטח ציבורי פתוח, וביכרה לשנות את יעודן לבתי מגורים במסגרת תכנית רצ/8/1/ב/2. אמנם שינוי יעוד זה נבע מהמחיר היקר שהיה על הוועדה המקומית לשלם עבור השטח המופקע, אולם במעשיה הכוללים של המערערת יש בכדי להעיד על זניחת מטרת ההפקעה על-ידה, לכל הפחות בשנים מוקדמות. זאת, בניגוד לפעולותיה המאוחרות כפי שפורטו לעיל.

23. עם זאת, וכפי שצויין בעניין מח'ול: "ביטול ההפקעה לא נועד 'להעניש' את הרשות על מחדלה, אלא להבטיח שייעשה שימוש במקרקעין לטובת האינטרס הציבורי, להגן על זכות הקניין של הפרט ולתמרץ את הרשות להפעיל את חובתה לפעול" (שם). משכך, כאשר נראה, כבענייננו, כי הרשות נכונה באמת ובתמים לפעול להגשמת מטרת ההפקעה, האינטרס הציבורי מצדיק, במצבים רבים, לאפשר לה להתקדם הלאה. לדיון באשר לאינטרס הציבורי וחשיבותו נעבור עתה.

מאזן הנזקים והתועלת

24. כאמור, בטרם יוחלט האם יש לבטל את ההפקעה עקב השיהוי שבו נקטה הרשות הציבורית, יש לבחון מהו הנזק שייגרם למערערת ולציבור אם תבוטל ההפקעה, ולהעמידו אל מול הנזק שנגרם למשיב בעקבות ההפקעה והשיהוי שננקט בביצועה.

25. המערערת עמדה על האינטרס הציבורי שבפיתוח השצ"פ. לטענתה, בכוונתה להקים גינה ציבורית שתהיה מורכבת משתי חלקות – חלקתו של המערער והחלקה הסמוכה לה (מסיבה זו, לא ניתן להותיר את החלקה בידיו של המשיב בדרך של מימוש עצמי). במידה ותבוטל ההפקעה, יהיה על המערערת למצוא שטח חלופי למטרה זו, מהלך אשר יחייב אותה בהוצאות כספיות בשיעור גבוה וספק רב אם יניב פירות, שכן מדובר במרכז העיר, אזור רווי מאד בבנייה. המערערת מוסיפה וטוענת על אודות החשיבות של שטחים ציבוריים פתוחים ברחבי העיר, ובפרט במרכז העיר ובשכונת רמב"ם, שם מצויה חלקתו של העותר. עוד מציינת המערערת כי ניכר חסר בשטחים מסוג זה בעיר כולה. בשכונתו של המשיב יש צורך בכ-225 דונם של שטחים ציבוריים פתוחים, אולם על-פי המצב הקיים ישנם כ-127 דונם של שטחים מסוג זה בלבד. כמו כן טוענת המערערת, כי "צורך זה... משתלב עם רצונה של הוועדה בשנים האחרונות לחדש את פני מרכז העיר הוותיק של ראשון לציון במסגרת תכנית מתאר מקומית 'התחדשות לב העיר'" (סעיף 88 לסיכומים). בטיעון בעל-פה הוסיף בא-כוח המערערת, כי בחמש השנים האחרונות, עיריית ראשון לציון משקיעה רבות בפיתוח חלקה המזרחי של העיר בכלל, ובשכונה בה נמצאת חלקתו של המשיב בפרט.

26. לכך יש להוסיף את העובדה, כי קיים תכנון באשר לחלקתו של המשיב, ולטענת המערערת, מימושה יֵעשה מיד, כך שהנזק לציבור הריהו קונקרטי וניתן להערכה. כמו שנאמר:

"לא הרי מצב שבו המקרקעין עומדים שוממים, ולא נראה כי בעתיד הנראה לעין יהיה שינוי במצבם, כהרי מצב שבו קיימת תוכנית קונקרטית שכבר הונחה על שולחן הוועדה המחוזית בצירוף המלצת הוועדה המקומית להפקדתה. במקרה הראשון הנזק לציבור הוא תיאורטי במידה רבה וייתכן שאינו קיים, ואילו במקרה השני הנזק הוא קונקרטי וניתן להערכה" (בג"ץ 10784/02 פסקה 10 קרן קיימת לישראל נ' אתרים בחוף ת"א (ניתן ביום 17.3.2004)).

27. נזקו של המשיב איננו שקול לנזק הנזכר אשר צפוי להיגרם לציבור. נראה כי במשך השנים הרבות עשה המשיב שימוש בחלקתו לצרכיו באין מפריע. אמנם, יש הסוברים כי כאשר מדובר בהפקעה ללא מתן פיצוי, ובענייננו ללא פיצוי על הקרקע (להבדיל מן המחוברים), נדרש כי הצורך הציבורי במקרקעין יהיה חזק יותר מאשר במצב של הפקעה המלווה בפיצוי כספי (עניין הלביץ הנ"ל, בפסקה 81). אולם, בעניין דנן נחה דעתי כי הנזק הצפוי להיגרם לציבור הריהו בשיעור גדול יותר. ביטול ההפקעה צפוי לשלול מן הציבור גינה ציבורית רחבת ידיים שנועדה לרווחתו. זאת, באזור ישן של העיר, אשר לא מצויים בו שטחים מעין אלה, אלא מקצת שבמקצת. יוזמתה של העירייה בהקשר הזה היא מאוחרת, ואפילו מאד, אך בד בבד הריהי מבורכת ונדרשת.

28. כאן המקום לציין כי אינני מקבל את טענת המשיב על אודות אי-התאמת חלקתו לגינה ציבורית. משלא נקט המשיב בהליכי תכנון, יעוד הקרקע כפי שנקבע בתכנית יוותר על כנו.

פסיקת פיצויים

29. 27 שנות שיהוי בנסיבות שלפנינו הן פרק זמן ארוך ולא סביר, אשר יתכן ויכול היה בנסיבות אחרות להביא לביטול ההפקעה. טענות המערערת בהקשר הזה, לא היה בהן כדי להצדיק את מחדליה. הנזק שנגרם למשיב, בעל החלקה, בייחוד על רקע הזכות החוקתית לקניין, הוא רב. הימנעות משקידה ראויה גררה גם נזק לציבור ולאמון מצדו כלפי הרשות השלטונית. למרות כל אלה, לא יהיה זה הולם לבטל את ההפקעה, מחמת אי-זניחת מטרת ההפקעה, ובעיקר בשל הנזק העלול להיגרם לאינטרס הציבורי. אין הצדקה לכך שהציבור ישא בתוצאות מחדלי המערערת. הציבור במרכז העיר ראשון לציון ובשכונת מגוריו של המשיב, זכאי לגינה ציבורית. האזור רווי בבנייה, וכמעט אין בנמצא שם חלופה אפקטיבית הולמת אחרת. הפגיעה במשיב ניכרת, אך חמורה לאין ערוך הימנה היא הפגיעה בציבור.

30. למצב הדברים שבענייננו, יפים דבריה של השופטת ארבל בעניין וייס הנ"ל, בפסקה 3 לחוות דעתה: "בנסיבות בהן נפל שיהוי ניכר בפעולות הרשות אך ביטול ההפקעה והשבת המקרקעין לבעליהם עלולים להביא לפגיעה באינטרס הציבורי, עלול להיווצר מצב בו בעל המקרקעין ייוותר נטול כל סעד... ראוי לבחון את האפשרות להרחיב את קשת התרופות העומדות לפרט אשר נפגע כתוצאה ממעשי הרשות. כך, בנסיבות בהן השמירה על האינטרס הציבורי מונעת מתן כל סעד לפרט, יתכן ויהיה מקום לבחון דרך ביניים בדמות קביעתו של סעד שיביא לפיצויו של בעל הזכויות במקרקעין וזאת תוך צמצום ניכר בפגיעה באינטרס הציבורי. תשלום פיצוי נוסף, מקום שהשבת המצב לקדמותו אינה אפשרית או שאינה סבירה, יכול להיעשות על-ידי חישוב מחדש של פיצויי הפקעת המקרקעין על פי שווי חלקת המקרקעין המופקעת במועד בו נקטה הרשות בצעדים הנחוצים הראשונים לצורך הוצאתה אל הפועל של התכלית הציבורית לשמה הופקעו המקרקעין לכתחילה, תוך ניכוי פיצויי הפקעה שנתקבלו אצל בעל הזכויות במקרקעין עת הופקעה החלקה במקור". השופטת ארבל חזרה על דבריה אלה גם בבג"צ 10759/05 רינאוי נ' שר התחבורה (ניתן ביום 10.8.2008), וכאמור, הם ישימים גם לענייננו.

סוף דבר

31. אשר על כן, אציע לחברַי לקבל את הערעור, כך שלא תבוטל הפקעת חלקתו של המשיב; אותו חלק בתב"ע שמייעד את חלקתו לצורכי ציבור יוותר על כנו, וניתן יהיה לרשום הערות אזהרה על החלקה.

32. בנסיבות העניין, לא ייעשה צו להוצאות.

ש ו פ ט

השופטת ע' ארבל:

אני מסכימה.

ש ו פ ט ת

השופט ח' מלצר:

1. גם אני, כמו חברי, השופט נ' סולברג, הגעתי לכלל מסקנה כי דין הערעור להתקבל. עם זאת, אבקש להוסיף מספר הערות.

2. בפיסקה 8 לפסק דינו, דוחה חברי את טענת המערערת בדבר שיהוי מצד המשיב בהגשת עתירתו לבית המשפט המחוזי הנכבד. אף על פי שגם אני סבור שאין די בשיהוי נטען זה כדי להביא לדחיית העתירה על הסף, ראיתי לנכון לציין כי אין לקבל את טענת המשיב, המופיעה בפיסקה י"ד לסיכומיו, לפיה נודע לו על ההפקעה רק בתאריך 23.03.2009. הטעם לכך הוא בשניים:

ראשית, הודעות אודות ההפקעה פורסמו ברשומות בתאריך 17.09.2008, ומאז יש להחזיק את המשיב כמודע להן;

ושנית, בתאריך 15.11.2007 המשיב עצמו פנה למשרד מבקר המדינה, וציין כי "לאחרונה נודע לי על כוונה של עירית ראשון-לציון להפקיע מבעלותי נכס הרשום על שמי". לכן, תמוהה בעיני טענת המשיב כי נודע לו על הכוונה להפקיע את חלקתו רק בשנת 2009.

3. ומכאן לגוף העניין. חברי סקר בהרחבה את הדין בנוגע לסוגיית השיהוי בביצוע ההפקעה מצד הרשות, ולבסוף קבע ברישא של פיסקה 19 לפסק דינו כי "עולה מן המקובץ כי השיהוי שבו נקטה המערערת הריהו בלתי סביר". בעניין זה, דעתי כדעת חברי, ואלמלא נסיבותיו המיוחדות של ענייננו, כפי שיובהר להלן, הייתי דוחה את הערעור, וקובע, כפי שקבע בית המשפט המחוזי הנכבד, כי יש להורות על ביטול ההפקעה. בהקשר זה אציין כי במהלך הדיון, ובהתחשב בהשתלשלות הדברים, ניסינו להביא להסדר מסוים בין הצדדים. מאמצינו לא נשאו פרי, ולפיכך – יש לחזור לשורת הדין. בהיבט זה, חברי מציע שנקבל את הערעור, בין היתר, לנוכח מאזן הנזקים והתועלות באיזון שהוא ערך במכלול. גישה זו מקובלת גם עלי, שכן סבורני שהתועלת שיפיק המשיב מביטול ההפקעה היא זניחה למדי, בעוד שהנזק שעלול להגרם למערערת ולציבור הרחב – צפוי להיות משמעותי. אנמק את מסקנתי זו מיד בסמוך.

4. לטעמי, יש להבחין בין שאלת הפקעתם של מקרקעין, לבין שאלת ייעודם של המקרקעין. לפנינו מצב, שבו יזמה הרשות הרלבנטית תוכנית מתאר, שאושרה ופורסמה כדין בתאריך 20.07.1981, ושבמסגרתה נקבע ייעוד ציבורי למקרקעין מסוימים, וניתנה הסמכה להפקעתם של שטחים לאותה מטרה ציבורית. כאשר זהו המצב, נראה שגם אם תבוטל הפקעתה של החלקה שיועדה לשמש כשטח ציבורי פתוח על פי תוכנית המתאר (אשר מימושה השתהה זמן רב – עד לחודש ספטמבר 2008) – עדיין ביטול ההפקעה לא יכרוך עימו את ביטול הייעוד. במילים אחרות, אפשר שההפקעה תבוטל, כך שהמקרקעין יושבו לבעליהם עובר להפקעה, אך הייעוד הציבורי של המקרקעין, על פי תוכנית המתאר, יוותר על כנו (לעניין זה ראו: פיסקאות 11-9 לפסק דינו של השופט (כתוארו אז), א' גרוניס, ב-עע"ם 2914/03 הוועדה המקומית לתכנון ולבניה השומרון נ' חונוביץ (לא פורסם, 25.03.2010); עוד עיינו: עת"מ (ת"א) 1610/08 קרקובסקי נ' הועדה המקומית לתכנון ולבניה ת"א (לא פורסם, 20.08.2011); עת"מ (ת"א) 2705/09 כהן נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה רעננה (לא פורסם, 07.02.2011)).

5. ומן הכלל אל הפרט: על חלקתו של המשיב, שההכרעה באשר לגורלה עומדת במרכז ערעור זה, חלה תכנית בניין עיר רצ/8/1, הקובעת כי ייעודה של החלקה הוא לשמש שטח ציבורי פתוח. לפיכך, גם אם תבוטל ההפקעה, תישאר החלקה "כבולה" לייעוד של שטח ציבורי פתוח, באופן שיקשה על המשיב להפיק ממנו תועלת של ממש, אלא אם כן יעשה בה שימוש שאיננו מותר (בהקשר זה יודגש, כי בא-כח המשיב ציין בדיון בפנינו כי "איננו עומד" על שינוי התוכנית). מאידך גיסא, המערערת, והציבור כולו, יוכלו ליהנות מהמקרקעין בייעודם הנוכחי. לפיכך, כאשר האפשרות לשינוי ייעוד המקרקעין איננה עומדת על הפרק – לא ראיתי לנכון לפסוק כי "ייקוב הדין את ההר", במובן זה שהשיהוי מצד המערערת יגרור את ביטול ההפקעה, כך שהמקרקעין יוחזרו למשיב ויעמדו כאבן שאין לה הופכין.

6. הערה אחרונה לפני סיום: בפיסקה 30 לפסק דינו, חברי הפנה לפסק דינה של חברתי, השופטת ע' ארבל, ב-עע"ם 10398/02 וייס נ' הוועדה המקומית לתכנון ובניה ראשון לציון (לא פורסם, 25.05.2005), שם הביעה חברתי דעה הקוראת למתן פיצוי מסוים לבעל המקרקעין בנסיבות שבהן חל שיהוי ניכר בהפקעה מצד הרשות. לדברים אלה אבקש, בכל הכבוד, להצטרף.

7. סוף דבר: אף אני בדעה כי דין הערעור להתקבל. עם זאת, בשל התנהלות המערערת – אף אני סבור שאין ראוי לעשות צו להוצאות לטובתה בערעור. כמו כן, אני בדעה שאין להורות על החזר ההוצאות שהמערערת חויבה בהן בבית המשפט המחוזי.