עו"ד און ליין - עורכי דין - פסקי דין- פסק דין : 2814/11

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

השופט י' עמית:

 

           עניינה של עתירה זו בהחלטתו של המשיב להכיר בצהרונים שבניהול העותרת – לצורך העברת כספי תמיכה להורי ילדים השוהים בהם – החל מיום 1.11.2009 ולא החל מיום 1.9.2009 כעתירתה של המבקשת.

 

העובדות הצריכות לעניין

 

1.        בהמשך להחלטת ממשלת ישראל העוסקת בעידוד תעסוקה לאמהות לילדים בגילאי 5-0 (החלטה מס' 602 מיום 19.7.2009), קבע המשיב הנחיות מנהליות המסדירות את סוגיית הסבסוד של שהיית ילדים בגילאי 5-0 בצהרונים בשנת הלימודים התש"ע. בשלב הראשון על הצהרון לקבל את הכרת המשיב, שמקנַה לו "סמל צהרון"; בשלב השני יכולים ההורים שילדיהם משתתפים בצהרון שהוכר להגיש בקשה לתמיכה, ואם הם נמצאים זכאים לתמיכה היא מועברת כהשתתפות בעלות שכר לימוד בצהרון ישירות למפעיל הצהרון, לפי מספרי תעודת הזהות של הילדים שהוריהם זכאים לתמיכה. תנאי הזכאות של ההורים נוגעים, בין היתר, למקום מגורי המשפחה, להיקף המשרה או שעות הלימוד של האם, להיקף השעות שהילד ישהה בצהרון והכל כמפורט בנוהל "מבחנים למתן תמיכות של משרד התעשייה, המסחר והתעסוקה בצהרונים באמצעות אגף בכיר למעונות יום ולמשפחתונים עבור שנת הלימוד תש"ע, לעידוד שילובן של אמהות בשוק העבודה" (להלן: נוהל ההורים).

 

2.        ענייננו מתמקד בשלב הראשון. על מנת לקבל את הכרתו של המשיב לצורך השלב הראשון, נדרש צהרון לעמוד במבחני התמיכה שפירט המשיב בנוהל "תנאי השתתפות כספית של הפעלת צהרונים" שפורסם ביום 1.6.2009 (להלן: נוהל יוני) העוסק, בין היתר, בתנאי המבנה, המזון, הציוד והבטיחות בצהרון; מספר הילדים בצהרון וטווח הגילאים; מספר המבוגרים בצהרון והסמכתם; ביטוח אחריות לצד שלישי ולתאונות אישיות ועוד. נוהל יוני לא קבע את התאריך האחרון להגשת הבקשות על-פיו, אולם בהודעת האגף למעונות יום מיום 1.7.2009, נקבע שבקשות ההכרה תוגשנה בתאריכים 30.10.2009-5.7.2009. לאחר תקופה זו לא ניתן היה להגיש בקשות חדשות לפי נוהל יוני, אולם השלמות מסמכים לבקשות שהוגשו על פי נוהל זה התאפשרו עד ליום 31.12.2009.

 

           ביום 3.11.2009 פירסם המשיב את נוהל "תנאי השתתפות כספית של הפעלת צהרונים" (להלן: נוהל נובמבר), אשר מגמיש את התנאים הנדרשים לאישור מבנה הצהרון, לעומת נוהל יוני. למפעילים שלא עמדו בדרישות נוהל יוני, וביקשו לקבל הכרה לפי נוהל נובמבר, התאפשר להגיש בקשות חדשות עד ליום 31.12.2009 וזאת לפי "הודעה בדבר עדכון נוהל ההכרה בצהרונים לשנה"ל התש"ע" שהתפרסמה בד בבד עם נוהל נובמבר. גופים שעמדו בתנאי נוהל יוני במועד הקבוע בו, לא נדרשו להגיש בקשות חדשות או השלמות בעקבות העדכון.

 

3.        לצורך הבדיקה הטכנית של החוסרים והליקויים בבקשות המוגשות לפי שני הנהלים, נעזר המשיב במוקד חיצוני (להלן: מוקד הצהרונים), שתפקידו לבחון כי כל המסמכים הנדרשים צורפו לבקשה. בקשה שהוגשה כנדרש, מועברת לוועדת הכרה הפועלת באגף בכיר למעונות יום ולמשפחתונים במשיב (להלן: ועדת ההכרה). ככל שחסרים מסמכים, שולח מוקד הצהרונים למפעיל הצהרון באמצעות פקס דו"ח של פירוט החוסרים, והמפעיל נדרש להשלים את החסר עד למועד האחרון להגשת הבקשה.

 

4.        מכאן, שהמועד האחרון להשלמת הגשת הבקשות לפי נוהל יוני או נוהל נובמבר 2009 היה ביום 31.12.2009. בשלב זה, היה אמור המשיב, על פי נהליו, לדחות את הבקשות אליהן לא צורפו כל המסמכים והאישורים הנדרשים. אולם, משנתברר למשיב כי נותרה יתרה לסכום שהוקצה לתמיכה בצהרונים, החליט המשיב להאריך את המועד לבחינה סופית של ועדת ההכרה לבקשות שהגשתן תושלם עד ליום 6.1.2010. בקשות שהוגשו כהלכה עד למועד זה הועברו למשיב, אשר ערך לפנים משורת הדין ועדת הכרה ביום 17.1.2010 וביום 24.1.2010 והכיר בצהרונים רטרואקטיבית החל מיום 1.11.2009. סך הכל הוגשו למשיב כ-1,500 בקשות הכרה בצהרונים, מתוכן אושרו 949 בקשות, כאשר 652 צהרונים קיבלו את ההכרה המבוקשת החל מיום 1.9.2009, ושאר הצהרונים קיבלו הכרה החל מיום 1.11.2009.

 

5.        העותרת הגישה בקשות להכרה במספר צהרונים שבניהולה. ועדת ההכרה שהתכנסה ביום 17.1.2010 דנה בבקשותיה של העותרת והחליטה להכיר בצהרוניה החל מיום 1.11.2009, ולא מיום 1.9.2009. לטענת העותרת, שלילת התמיכה בתקופה זו גרמה לה לגרעון תקציבי בסך של 251,800 ₪.

 

6.        העותרת פנתה למשיב בבקשה לקבל הכרה רטרואקטיבית בצהרוניהּ החל מיום 1.9.2009. לבקשתה נערכה בדיקה נוספת, פרטנית, על ידי מוקד הצהרונים ועל ידי גב' איטה עטיא, סגנית מנהלת האגף הבכיר למעונות יום ולמשפחתונים והממונה על הצהרונים במשיב. הבדיקה העלתה כי מאחר שבקשות ההכרה שהוגשו על ידי העותרת חסרו מסמכים רבים, אין מקום להכיר בצהרונים שמפעילה העותרת החל מתחילת שנת הלימודים.

 

7.        לאחר הדברים האלה, פנה גם חבר הכנסת גפני בעניינה של העותרת, העניין הובא בפני מנכ"ל המשיב, ולעותרת נערך שימוע במאי 2010 בפני עוזרת מנכ"ל המשיב ונציגת הייעוץ המשפטי במשיב. במהלך השימוע, העותרת טענה כי נודע לה שמפעילי צהרונים אחרים שהגישו בקשות באיחור זכו להכרה ולתמיכה החל מיום 1.9.2009, בעוד שהיא הופלתה לרעה וצהרוניהּ הוכרו רק מיום 1.11.2009. הטענה נבחנה על ידי המשיב ונדחתה, וכן נדחתה בקשת העותרת לעיין בנתונים לגבי מפעילי צהרונים אחרים.

 

8.        העותרת פנתה למשיב בסדרת בקשות לפי חוק חופש המידע, התשנ"ח-1998, ולבסוף עתרה לבית המשפט לעניינים מנהליים בירושלים בעת"מ 6575-08-10 (כב' השופט ד"ר יגאל מרזל). לאחר שבאו הצדדים בדברים מחוץ לכותלי בית המשפט והסדירו את העברת החומרים ביניהם, הודיעה העותרת ביום 23.4.2011 כי העתירה מיצתה את עצמה ולפיכך העתירה נמחקה.

 

 

העתירה וטענות הצדדים

 

9.        עובר למחיקת העתירה המנהלית, פנתה העותרת בעתירה דכאן. לטענת העותרת, היא עמדה במועד בכל התנאים המהותיים להכרה בצהרונים אותם היא מפעילה, אולם המשיב בהחלטה שרירותית בחר שלא להכיר בצהרונים החל מיום 1.9.2009, אלא רק מיום 1.11.2009. לטענת העותרת, סירובו של המשיב להכיר בצהרוניה מיום תחילת שנת הלימודים, הוא בבחינת עמידה דווקנית על הנחיה בירוקרטית, אותה הוא אוכף באופן בררני, ואשר העותרת לא יכולה הייתה לעמוד בה בשל התנהלותו של המשיב עצמו. לפיכך, עתרה העותרת להכרה בצהרוניה באופן שיועברו אליה דמי ההשתתפות שנשללו ממנה לתקופה שבין 31.10.2009-1.9.2009.

 

10.      המשיב, בתגובתו לעתירה, טען כי דין העתירה להידחות על הסף מחמת שיהוי, באשר העותרת הגישה את העתירה זמן רב לאחר שנת התקציב הרלוונטית. עוד נטען להיעדר הסתמכות מצד העותרת. בטענות אלה אדון ביתר פירוט בהמשך.

 

           לגופו של עניין, המשיב צירף פלט מחשב המתעד את פעולת מוקד הצהרונים (מש/5, להלן: הדו"ח), בו מפורטים 14 צהרונים שבניהול העותרת, כאשר לגבי כל אחד ואחד מהם שלח מוקד הצהרונים מספר מכתבים הנוגעים למסמכים שונים שלא צורפו כנדרש לבקשות להכרה בצהרונים, כאשר המכתבים האחרונים נשלחו כמעט לפני תום תקופת ההגשה. לטענת המשיב, למרות מכתבי החוסרים הרבים שנשלחו על ידי המוקד, עובר ליום 31.12.2009 כשלה העותרת מלהגיש את כל המסמכים הנדרשים, והיא השלימה את הגשת הבקשות רק עד ליום 6.1.2010.

 

           המשיב הדגיש כי ענייננו בצהרונים המיועדים לשהיית פעוטות, ולכן עליו להקפיד קלה כבחמורה לגבי התנאים המהותיים שנקבעו בהנחיות שפרסם. לטענת המשיב, סטייה מההנחיות נעשתה רק מטעמים מוצדקים ובמקרים מיוחדים, שעניינה של העותרת אינו נופל בגדרם. עוד נטען כי הכרה בצהרונים שמופעלים על ידי העותרת החל מ-1.9.2009, כבקשתה, תגרום פגיעה בעיקרון השוויון, שהרי בדומה לעותרת נדחו גם בקשותיהם של מפעילים אחרים בנסיבות דומות.

 

דיון והכרעה

 

טענת השיהוי

 

11.        העותרת פנתה לבית משפט זה ביום 8.4.2011, כשנה וחצי לאחר תחילת שנת הלימודים התש"ע, וקרוב לשנה מאז שנבחנה פנייתה על ידי המשיב. בינתיים, חלפו עברו להן שנות התקציב 2009 ו-2010. טענת המשיב היא כי יש לדחות את העתירה על הסף מחמת שיהוי, מאחר שכבר נעשה שימוש בכל התקציב שיועד לתמיכה בצהרונים בשנת 2009 (ראו בג"ץ 2295/01 צהר עכו – מרכז להפצת יהדות נ' המשרד לענייני דתות (לא פורסם, 15.11.2001); וכן סעיף 3 לחוק יסוד: משק המדינה; סעיפים 3, 6 ו-40 לחוק יסודות התקציב, התשמ"ה-1985). המשיב הצביע על כך שבנוהל יוני ובנוהל נובמבר 2009 הודגש כי במסגרת השלב השני, האגף לא מתחייב לאשר זכאותם של כל ההורים שיגישו בקשות, אלא בכפוף למסגרת התקציב.

 

           מנגד, העותרת טוענת כי אין לזקוף לחובתה את השיהוי בהגשת העתירה, שכן הוא נגרם עקב הסירוב והעיכוב של המשיב להעביר אליה את המסמכים הנדרשים לצורך ההגשה.

 

12.      תקציב התמיכה לשנת הלימודים שנפתחה ביום 1.9.2009 כבר מוצה, והשיקול התקציבי הוא שיקול ענייני וכבד-משקל. עם זאת, קושי תקציבי כשלעצמו אינו מצדיק פגיעה בעקרונות השוויון (עע"מ 343/09 הבית הפתוח בירושלים נ' עיריית ירושלים, פסקה 48 לפסק דיני (לא פורסם, 14.9.2010)), וניתן להורות, במקרים מתאימים, לשלם לעותר את אשר הגיע לו בעבר, מתוך התקציב של שנת הכספים הנוכחית (השוו בג"ץ 1438/98 התנועה המסורתית נ' השר לענייני דתות, פ"ד נג(5) 337, 380-379 (1999)).

 

           במקרה דנן, העותרת טענה כי השיהוי בהגשת העתירה נבע מחוסר שיתוף פעולה מצד המשיב, בגינו התקשתה להשיג את המידע הדרוש לצורך עתירה לבית משפט זה. לטענתה, רק בעקבות הגשת העתירה לבית המשפט לעניינים מינהליים, ולאחר שקיבלה המידע הדרוש, יכולה הייתה לפנות בעתירה דכאן.

 

13.        כשלעצמי, ספק אם יש לקבל טענת העותרת. עיקר עתירתה של העותרת נסב על הטענה כי מלכתחילה צירפה את כל המסמכים הנדרשים לצורך הכרה בצהרונים במועד, ולמצער, כי לא יכולה הייתה לצרף את כל המסמכים בעטיו של המשיב. לצורך טענה זו, לא נזקקה העותרת למידע לגבי צהרונים אחרים, באשר מידע זה, נדרש לטענתה, אך לצורך עילת ההפליה.

 

           נוכח המסקנה הסופית אליה הגעתי, ולפיה דין העתירה להידחות לגופה, אותיר טענת השיהוי בצריך עיון.

 

אינטרס ההסתמכות

 

14.        המשיב טען כי אין לעותרת כל אינטרס הסתמכות, שכן כספי התמיכה מיועדים להורים שילדיהם שוהים בצהרון, כפי שעולה מהנהלים עצמם.

 

           איני רואה לקבל טענת המשיב. אכן, אין חולק כי התמיכה מיועדת להורים, אך המשיב עצמו מעביר את הכספים ישירות למפעילי הצהרונים, שבתורם מסתמכים על כך, ואינם גובים מההורים את המחיר המלא עבור הצהרון. ככל שהעותרת הייתה זכאית לקבל את ההכרה, היא הייתה זכאית להסתמך על כך שכספי התמיכה יועברו אליה, ולחשב בחסר את דרישת התשלום מן ההורים בתחילת השנה.

 

היעדר הגבלה למתן התמיכה למפרע

 

15.        העותרת טוענת כי אין בנהלי המשיב העוסקים בצהרונים כל הוראה לגבי אישור הבקשות רטרואקטיבית רק מיום 1.11.2009 ולא מיום 1.9.2009. לטענת העותרת, רק בנוהל הכרה בצהרונים לשנת התשע"א אשר פורסם ביום 1.6.2010, נקבעה לראשונה הוראה לפיה "השתתפות במימון תינתן עד חודשיים אחורה מיום השלמת כל המסמכים הנדרשים" (עמ' 15). מאחר שהוראה זו לא הופיעה בנהלי יוני ונובמבר 2009, טענה העותרת כי ההכרה צריכה להיות רטרואקטיבית החל מתחילת השנה, קרי, מיום 1.9.2009.

 

16.      נהלי 2009 מבהירים מפורשות שהם מעגנים הכרה בצהרון רק מכאן ואילך ולא למפרע (נוהל יוני, עמ' 11; נוהל נובמבר, עמ' 14):

 

"השתתפות במימון תינתן רק לגבי תקופה מאוחרת לתאריך לגביו אישרה ועדת ההכרה את ההכרה בצהרון או את המשך תוקף ההכרה הקיימת. (לא יינתן אף תשלום באופן רטרואקטיבי לגבי תקופה שקדמה לתאריך מתן ההכרה או המשכה בשום מקרה ותנאי)" (הדגשה הוספה – י"ע).

 

 

           מאחר שהעותרת השלימה את הגשת הבקשות לגבי הצהרונים נושא עתירה זו רק לאחר יום 31.12.2009, לכאורה היא הייתה זכאית לקבל הכרה רק ממועד זה ואילך, ואף ההכרה החל מיום 1.11.2009 ניתנה לה לפנים משורת הדין. עם זאת, מאחר שבתקופה עד 31.12.2009 המשיב שב והאריך את מועד הגשת הבקשות, והכיר בצהרונים, שהבקשות לגביהם נתקבלו בתקופת ההארכה, רטרואקטיבית החל מיום 1.9.2009, אני נכון לקבל טענת העותרת כי נוצרה אצלה ציפייה סבירה, כי בקשות שתתקבלנה בהתאם להארכות שניתנו, תוכרנה רטרואקטיבית החל מיום 1.9.2009.

 

בקשות העותרת הוגשו באיחור

 

17.      לסופו של יום, הגעתי למסקנה כי דין העתירה להידחות והמשיב רשאי היה להכיר בצהרונים רטרואקטיבית רק החל מיום 1.11.2009. זאת, מאחר שהמשיב לא אישר לכל מפעילי הצהרונים, ובכלל זאת העותרת, ארכה נוספת לאחר ההארכה האחרונה שניתנה עד ליום 31.12.2009. תחת זאת, המשיב החליט לפנים משורת הדין שלא לדחות מפעילים שהגישו בקשותיהם באיחור, אלא להעניק להם הכרה מצומצמת יותר (שבאה לידי ביטוי "בקיצוץ" של חודשיים), בהתאם למגבלות שהותוו בהערכה תקציבית מחודשת שערך. המשיב רשאי היה להתחשב בשיקול התקציבי כפי שהיה נגד עיניו באותו מועד. מאחר שההכרה ניתנה כבר לפנים משורת הדין, רשאי היה המשיב "לעצב" את ההכרה כך שתחול רטרואקטיבית רק חודשיים מיום ההכרה, קרי, מיום 1.11.2009 ולא מיום 1.9.2009, ובהתאם לרזרבה התקציבית שנותרה באותו מועד עבור שנת 2009.

 

18.      העותרת טוענת כי החוסרים הבודדים בהגשת בקשותיה עד ליום 31.12.2009 אינם צריכים להיזקף לחובתה מהטעמים הבאים:

 

           (-) חלק מהרישיונות הממשלתיים אותם דרש המשיב לא יכלו להיות מוגשים, משום שהונפקו רק לאחר יום 31.12.2009.

 

           דין הטענה להידחות. הגשת הבקשות נעשתה לפי אחד משני הנהלים החלופיים שפורסמו בשנת 2009: נוהל יוני, לא הקנה לאף צהרון פטור מצירוף רישיון משרד ממשלתי למבנה. נוהל נובמבר האריך המועד להגשת הרישיון, ולחילופין פטר צהרונים שאינם מחזיקים ברישיון, כפוף להצגת אישורים אחרים שלא נזכרו בנוהל יוני. כך, ניתן היה להציג אישור של הרשות המקומית לגבי תקינות המבנה (נספחים 8א, 8ב לנוהל נובמבר) והתחייבות של הרשות המקומית לפקח על המבנה (נספח 10 לנוהל נובמבר), בצירוף דו"חות נדרשים לגבי תקינות המבנה כמפורט בנוהל (ראו סעיפים 1(א)(5) ו-1(א)(6) לנוהל נובמבר). אלא שהעותרת לא הוכיחה כי בקשותיה הוגשו לפי נוהל נובמבר או שעמדו בדרישות החלופיות שהציב נוהל זה.

          

           (-) חלק מהמסמכים שהגישה העותרת היו בעלי תוקף במועד ההגשה, אך מאחר שהמשיב לא אישר את בקשותיה על אתר עם הגשתם, בינתיים פג תוקפם.

 

           גם טענה זו דינה להידחות. על פי הנהלים הרלוונטיים, המסמכים הנדרשים לשם אישור הבקשה חייבים להיות בתוקף במועד מתן ההכרה, ומפעילי הצהרונים מחויבים לחדש את תוקפם לאורך כל תקופת פעילות הצהרון (במידה שמתגלה כי לא עשו כן, עשויה ההכרה בהם להישלל). העותרת לא הצביעה על סיבה מוצדקת בגינה נמנע ממנה להציג אישורים תקפים ליום 31.12.2009.

 

           אף איני מקבל טענת העותרת כי תוכנם של האישורים איננו מהותי, או כי הסיקה מהתנהלות מוקד הצהרונים שעדכון האישורים אינו הכרחי. לא למותר לציין כי האישורים הנדרשים נוגעים, בין היתר, לתנאי הבטיחות והרווחה של צהרונים לפעוטות בגילאי 5-0, כך שאין מקום לטענת העותרת כי נדרשת "התגמשות" מצד המשיב באשר לתוקפם של האישורים.

 

19.      העותרת טענה במישור העובדתי, כי המשיב שגה בטענתו לגבי מספר מסמכים שלא נתקבלו במועד. טענה זו הוכחשה על ידי המשיב, שבחן את הטענה הן בבדיקה נוספת של מוקד הצהרונים, והן בשימוע שבו נדונו ונדחו טענות העותרת. ככל שירדנו לסבך הפרטים והאישורים הנדרשים, לא מצאנו כי ניתן לקבל טענתה של העותרת במישור זה.

 

טענת ההפליה

 

20.      העותרת הציגה מספר דוגמאות של מפעילי צהרונים אחרים, שלטענתה, זכו להכרה החל מיום 1.9.2009 למרות שהשלימו את הגשת המסמכים רק לאחר המועד האחרון להגשה. מכאן טענת העותרת להפליה ולפגיעה בזכותה לשוויון.

 

21.      דין הטענה להידחות. בחלק מהמקרים, העותרת לא הרימה את הנטל להראות כי לצהרונים האחרים היו חסרים חלק מהמסמכים הנדרשים במועד ההגשה האחרון. בחלק מהמקרים המשיב הצביע על "נסיבות מיוחדות" בגינם מצא להכיר בצהרונים החל מיום 1.9.2009. כך, לדוגמה, המשיב אישר מעבר מנוהל יוני לנוהל נובמבר למרות שהבקשה הוגשה באיחור, כאשר הגשת הבקשה לפי נוהל יוני הושלמה במועד; המשיב התחשב במפעילת צהרונים עקב אישפוזה בבית חולים לגבי חלק מהצהרונים המופעלים על ידה [לגבי חלק מהצהרונים שלא הוכרו עתרה הנ"ל ועתירתה נמשכה בהמלצת ההרכב – בג"ץ 6433/10]; המשיב התחשב במפעיל צהרון שהגיש את הבקשה במועד אך שלח את הבקשה לכתובת המשיב במקום לכתובת מוקד הצהרונים; המשיב דחה בקשה בשל הגשת מסמך בלתי קריא אך לאחר מכן נתברר כי המסמך קריא; וכיו"ב.

 

           מכאן, שטענת ההפלייה וחוסר השוויון כלפי העותרת לא הוכחה. אדרבה, דווקא הכרה בעתירתה של העותרת עשוי להביא לחוסר שוויון לגבי כ-300 צהרונים אחרים שאף הם לא הגישו בקשותיהם במועד והוכרו רק החל מיום 1.11.2009.

 

סוף דבר

 

22.      העותרת כשלה מלהציג במועד הנדרש את כל האישורים והמסמכים הנדרשים לבקשות ההכרה בצהרונים המופעלים על ידה על פי ההנחיות שפרסם המשיב, ועל כן לא הייתה זכאית להכרה בצהרונים החל מיום 1.9.2009. כמו כן, העותרת לא הרימה את הנטל להראות כי הופלתה ביחס למפעילי צהרונים אחרים.

 

           אשר על כן, דין העתירה להידחות. העותרת תשא בשכ"ט המשיבה בסך 10,000 ₪.

 

 

ש ו פ ט

 

 

המשנָה לנשיא מ' נאור:

           אני מסכימה.

המשנָה לנשיא

 

 

השופט נ' הנדל:

           אני מסכים.

ש ו פ ט

 

 

 

           הוחלט כאמור בפסק דינו של השופט י' עמית.

 

           ניתן היום, ט"ו בחשון התשע"ג (31.10.2012).

 

 

 

 

המשנָה לנשיא                           ש ו פ ט                            ש ו פ ט

 

 

 

 

_________________________

העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 11028140_E08.doc עכב

מרכז מידע, טל' 077-2703333 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il