עו"ד און ליין - עורכי דין - פסקי דין- פסק דין : 2206/12

עו"ד? הצטרף לאינדקס חינם

בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק

בג"ץ 2206/12

בג"ץ 2454/12

לפני:

כבוד השופטת ע' ארבל

כבוד השופט י' דנציגר

כבוד השופט צ' זילברטל

העותרות בבג"ץ 2206/12:

1. המועצה האזורית באר טוביה

2. הוועדה המקומית לתכנון ולבניה באר טוביה

3. עיריית קריית מלאכי

העותרים בבג"ץ 2454/12:

1. מתיישבי תימורים - יישוב קהילתי כפרי אגודה שיתופית בע"מ

2. ועד מקומי כפר ורבורג

3. מושב אביגדור אגודה שיתופית חקלאית בע"מ

נ ג ד

המשיבים בבג"ץ 2206/12 ובג"ץ 2454/12:

1. הועדה הארצית לתכנון ובניה של תשתיות

2. ראש הממשלה

3. שר האוצר

4. שר הפנים

5. השר לתשתיות לאומיות

6. השר להגנת הסביבה

7. סגן שר הבריאות

8. שר הביטחון

9. השר להגנת העורף

10. אי.פי.אם באר טוביה בע"מ

עתירה למתן צו על תנאי ולצו ביניים

בשם העותרות בבג"ץ 2206/12:

עו"ד מיכאל בך

בשם העותרים בבג"ץ 2454/12:

עו"ד רונאל פישר

בשם המשיבים 9-1 בבג"ץ 2206/12 ובבג"ץ 2454/12:

עו"ד יובל רויטמן

בשם המשיבה 10 בבג"ץ 2206/12 ובבג"ץ 2454/12:

עו"ד שלום זינגר; עו"ד גדי רובין

פסק-דין

השופט צ' זילברטל:

1. לפנינו שתי עתירות למתן צו על תנאי אשר יורה למשיבים לנמק מדוע לא יבוטלו כל ההליכים התכנוניים שהתבצעו עד כה במסגרת תכנית לתשתית לאומית 34 (להלן: תת"ל 34 או התכנית) להקמת תחנת כח מוסקת בגז באזור התעשייה בבאר טוביה; ומדוע לא תבוטל ההכרזה על תכנית זו. בנוסף, נתבקש במסגרת העתירות מתן צו ביניים שיאסור את המשך קידום התכנית בוועדה הארצית לתכנון ולבנייה של תשתיות לאומיות (להלן: ות"ל) עד לאחר הכרעתנו בנושא. העתירות הוגשו על ידי הרשויות המקומיות והישובים הסמוכים למקום בו מתוכננת לקום תחנת הכוח, אשר ברקע להשגותיהם על התנהלות ההליך התכנוני, חששות שונים מן הסיכונים הבריאותיים הטמונים בהקמת התחנה.

2. ביום 29.3.2007 הוענק למשיבה 10, בשמה דאז "תהל אי.פי.אם באר טוביה בע"מ" (להלן: אי.פי.אם או החברה) רשיון מותנה מרשות החשמל להקמת תחנת כוח מוסקת בגז טבעי לייצור חשמל באזור התעשייה בבאר טוביה. בהמשך שנת 2007, כנדרש בחוק התכנון והבניה, תשכ"ה-1965 (להלן: חוק התכנון והבניה), הוכרז כי מדובר בתכנית בעלת חשיבות לאומית, אי.פי.אם הוסמכה להגיש תכנית לתשתית לאומית לות"ל (ביום 23.9.2007), ואז החלו הליכי התכנון בפני הות"ל.

במהלך שנת 2008 חל שינוי בהרכב בעלי המניות באי.פי.אם והושמטה המלה תהל משם החברה. במקביל, במהלך אותה שנה פקע הרשיון המותנה של אי.פי.אם, עקב אי עמידה באחת מאבני הדרך שנקבעו בו. נוכח השינויים בחברה ופקיעת הרשיון, בשנת 2010 ניתן לחברה רשיון מותנה חדש בתנאים מעט שונים, והתבצעו מחדש גם הכרזה על הפרויקט והסמכה של החברה. לאחר מכן, כפי הנראה במהלך שנת 2011, חל שינוי נוסף בהרכב בעלי המניות והפעם סברו הרשויות כי אין הצדקה לביצוע מחודש של הכרזה והסמכה.

יצוין, כי מאז שנת 2007, ולמרות העיכובים שהוזכרו לעיל, חלה התקדמות בהליכי התכנון בות"ל, ובמסגרת זאת, ביום 2.2.2012 הוגש תסקיר השפעה על הסביבה שנערך על ידי אי.פי.אם, בהתאם להנחיות הות"ל. בשלב הנוכחי, ממתינה התכנית לדיון פנימי בות"ל בשאלה האם הגיעה העת להעבירה להערות הועדות המחוזיות לתכנון ולבנייה ולהשגות הציבור.

טענות העותרים

3. העותרים מבקשים צו על תנאי אשר יורה למשיבים לנמק מדוע לא יבוטלו כל ההליכים התכנוניים הקשורים לתת"ל 34, ולא תבוטל גם עצם ההכרזה על התכנית. לחלופין, מבקשים העותרים שהצו יורה למשיבים 9-1 לנמק מדוע לא יבוטלו ההנחיות לתסקיר השפעה על הסביבה שניתנו על ידי היועץ הסביבתי של הות"ל, ובכלל זה, מדוע לא תתווסף להנחיות אלו הדרישה לערוך תסקיר השפעה על הבריאות, והתייחסות גם למתווים של פגיעת טילים בתחנת הכוח או בצנרת הולכת הגז. לחלופי חלופין, מבקשים העותרים שהצו יורה למשיבים לנמק מדוע לא יוקפאו הליכי התכנון עד לאישור תכנית מתאר ארצית למשק האנרגיה בישראל (תמ"א 41), אשר אמורה להסדיר גם את מדיניות הקמת תחנות הכוח. לצד זאת, נתבקש גם צו ביניים שיאסור את המשך קידום התכנית עד 14 יום לאחר מועד ההכרעה הסופית בעתירה.

ברקע לבקשות העותרים, טענתם כי בהליך התכנוני נפלה שורה ארוכה של פגמים, אשר מחייבים לעצור את הליכי התכנון באופן מיידי, בטרם "תקבענה עובדות בשטח". אביא בקיצור רב את הפגמים המרכזיים עליהם מצביעים העותרים, בלא להידרש לפרטי הטענות.

לגישת העותרים, לאחר השינוי הראשון בהרכב בעלי המניות באי.פי.אם, לא די היה בהכרזה והסמכה מחדש, וצריך היה גם להתחיל מנקודת האפס את הליכי התכנון, מה שלא קרה בפועל. בהסמכה מחדש בוטלה ההכרזה המקורית מיום 23.9.2007 ועל כן, כל פעולה שבוצעה במסגרת הליך התכנון לפני ההסמכה מחדש בטלה אף היא. משמעות הדבר היא שעם ביטול ההליך הראשוני צריך היה לבצע את כל ההליך מחדש, ומכיוון שזה לא קרה, למעשה דילגו רשויות התכנון על שלבים משמעותיים. יתר על כן, מאוחר יותר, בשינוי השני בהרכב הבעלות, לא רק שלא החלו מחדש בהליכי התכנון, אלא שרשויות התכנון כלל לא טרחו לבצע הכרזה והסמכה מחדש. ניתן ללמוד שצריך היה לבצע צעדים אלו פעם נוספת, מתוך ההתנהלות והאמירות של הרשות עצמה בפעם הראשונה שחל שינוי בהרכב בעלי המניות; ובנוסף, משיקולי הגיון ומהיקש מדברי חקיקה אחרים (למשל צו רישוי עסקים (עסקים טעוני רישוי), תשנ"ה-1995, המחייב רשיון עסק חדש במקרה של שינוי בבעלות).

בנוסף, לטענת העותרים, ההליך התכנוני לוקה בכך שלא התבצעו בו שורה של צעדים נחוצים: ראשית, לא התבצעו פרסומי הודעות בדבר הכנת התכנית (או בדבר השינויים במתכונתה) כנדרש לפי סעיף 77 לחוק התכנון והבניה ואף בניגוד להחלטת הות"ל (מיום 30.3.2009). שנית, לא הוכן תסקיר השפעה על הבריאות, בניגוד לעמדת משרד הבריאות אשר סבר כי דרוש תסקיר שכזה, ואף בניגוד לעמדת הות"ל אשר קיבלה את המלצות משרד הבריאות. שלישית, במסגרת התסקיר הסביבתי שנערך, לא נבחנו תרחישים של חבלה מכוונת, למרות שהאתר המיועד נמצא בטווח ירי טילים מעזה. רביעית, לא נבחנה חלופת אי-ביצוע, קרי אי הקמת התחנה, כנדרש לפי תקנה 8 לתקנות התכנון והבניה (תסקירי השפעה על הסביבה), תשס"ג-2003 ולפי הפסיקה. העותרים עומדים על כך שליקויים אלו חמורים במיוחד נוכח הסיכונים החריפים שכרוכים בהקמת תחנת כוח באזור באר טוביה, מכיוון שהאתר המיועד נמצא בקרבת מפעלים המחזיקים בחומרים מסוכנים בהיקפים גבוהים, בקרבת ריכוזי אוכלוסין וכאמור, בטווח טילים מעזה.

מעבר לכך, מעלים העותרים גם טענות נוספות, לגבי הצורך לבחון את מידת נחיצותה של תחנת כוח חדשה; ולגבי מידת ההצדקה בקידום תכנית זו בשעה שנערכת עבודה מקיפה לקידום תכנית מתאר ארצית לתשתיות אנרגיה (תמ"א 41), אשר עתידה לקבוע קריטריונים למיקום תחנות כוח.

יצוין, כי לאחר קבלת תגובת המשיבים, ביום 21.5.2012, הוגשה על ידי העותרות בבג"ץ 2206/12 בקשה דחופה לקביעת מועד דיון בעתירה ולמתן צו ארעי עד לדיון בעתירה – אשר במסגרתה בחרו לצמצם את טענותיהן ולמקד אותן בכמה עניינים: אי-קיום הסקר הבריאותי, אי ביצוע הכרזה והסמכה מחדש בפעם השנייה בה חל שינוי בהרכב בעלי המניות של אי.פי.אם ואי ביצועו של פרסום כנדרש.

תגובת המשיבים

4. לגישת המשיבים כולם, מדובר בעתירות מוקדמות, ועל כן דינן להידחות על הסף – כנהוג בבית משפט זה כשמדובר בעתירות המוגשות במהלך ההליך התכנוני ובטרם סיומו. העתירות מופנות נגד תכנית תשתית לאומית שעדיין מצויה בשלבי תכנון וטרם אושרה, לא על ידי הות"ל ולא על ידי הממשלה. לעותרים תהא אפשרות להעלות את השגותיהם בפני הות"ל, ורק בסיום ההליך, לאחר השלמת המעשה המנהלי, יש מקום לפנות לבית המשפט. אז, במידת הצורך, ייבחנו סמכויות גורמי התכנון, ההליך התכנוני, וסבירות פעולתם של הגורמים המוסמכים.

המשיבה 10 אף הוסיפה והתייחסה גם לגופן של טענות העותרים, בפירוט רב, אולם נימוקיה אינם מהותיים להכרעה ועל כן לא ראיתי לנכון לפרטם.

דיון והכרעה

5. דין העתירות להידחות על הסף, מחמת היותן "עתירות מוקדמות". כלל ידוע הוא כי אין מקום שבית המשפט יתערב בעבודת רשויות ומוסדות התכנון, בטרם הושלמו הליכי התכנון והתגבשה החלטה סופית. יתר על כן, על העותר למצות בתחילה את אפשרויות ההתנגדות השונות מול רשויות התכנון, ורק לאחר מכן, יתכן ויהיה מקום לפנות לבית המשפט כדי שיתערב ויפעיל ביקורת שיפוטית (בג"ץ 9032/01 אדם טבע ודין – אגודה ישראלית להגנת הסביבה נ' השר לתשתיות לאומיות (לא פורסם, 2.2.2004); בג"ץ 3881/10 התאחדות המלונות בים המלח נ' מדינת ישראל (לא פורסם, 29.7.2010); עע"מ 2141/09 הועדה המחוזית המשותפת לתכנון ולבניה נ' אחל"ה איכות חיים לתושבי השרון, פסקה 12 (לא פורסם, 17.11.2010) (להלן: עניין אחל"ה)).

6. הכללים הפסיקתיים בדבר דחיית עתירות הלוקות בהיותן "מוקדמות" או לחלופין כאלו הלוקות ב"אי מיצוי הליכים" (על ההבחנה בין שתי עילות הסף הללו ראו: אליעד שרגא ורועי שחר המשפט המינהלי - עילות הסף 177-176 (2008)), נכונים ביתר שאת בנוגע לעתירות המופנות כלפי רשויות התכנון, מן הנימוקים הבאים אותם הטיב לתאר השופט ע' פוגלמן:

"הליכי התכנון כוללים, אם כן, מנגנונים מובנים וסדורים המאפשרים למתנגדים לתוכנית שהופקדה להשמיע את קולם ועמדתם באשר אליה. הגשתן של התנגדויות אלה למוסדות התכנון דווקא – ולא לבתי המשפט או לגופים אחרים – הגיונה בצידה. כפי שצוין לא אחת, תחום התכנון והבניה מעורר שאלות מקצועיות מובהקות שהמקום הראוי לבירורן הוא לפני גופי התכנון המוסמכים, המחזיקים במומחיות הנדרשת, בכלים המיטביים לבחינתן של הסוגיות התכנוניות ובראייה תכנונית כוללת. פניה מוקדמת לרשויות התכנון אף 'עשויה לייתר את הפנייה לבית המשפט, והיא תורמת במיקוד והבהרת המחלוקת וביצירת שיח פורה ואפקטיבי בין האזרח לבין הרשות' (עניין קלו בפסקה 12. כן ראו בהקשר זה: בג"צ 1880/07 אתרוג נ' ממשלת ישראל (לא פורסם, 17.6.2009) פסקה 6 לפסק דינו של המשנה לנשיאה א' ריבלין. ... ; עע"מ 10112/02 אדם טבע ודין נ' הועדה המחוזית לתכנון ובניה ירושלים, פ"ד נח(2) 817, 840-838 (2003))" (עניין אחל"ה, פסקה 11).

ככל שנפלו פגמים בהתנהלות הרשויות עד כה, הרי שאלו ייבחנו על-ידי מוסדות התכנון המוסמכים, על פי שלבי התקדמות ההליך, אשר אמורים להחליט אם לאשר או שלא לאשר את המשך ההליך. אין סיבה שבית המשפט, ולא הרשויות המוסמכות שלהן הידע והנסיון המקצועיים, יעשה כן בטרם התקבלה ההחלטה הסופית.

7. טענותיהם של העותרים מתמקדות בשורה של פגמים לכאורה בהיבטים שונים של ההליך התכנוני. אולם, ההליך טרם הושלם והתכנית אפילו עוד לא הועברה לשמיעת השגות, ובפרט מן הרשויות המקומיות הרלוונטיות (כנדרש לפי סעיף 76ג(8) לחוק התכנון והבניה). אם לאחר השלמת המתווה התכנוני הרגיל, שבמהלכו יוכלו לשטוח את טענותיהם בפני מוסדות התכנון, לא יבואו העותרים על סיפוקם, שמורה להם האפשרות לפנות שוב לבית המשפט, בהתקיים עילה שתצדיק זאת.

8. משכך הם פני הדברים, דין העתירות להידחות, ואין מקום למתן הסעדים הזמניים אשר התבקשו על ידי העותרות.

העותרים בכל אחת מהעתירות יישאו בהוצאות המשיבים 9-1 בסך 10,000 ש"ח ובהוצאות המשיבה 10 בסכום זהה.

ניתן היום, ‏ג' בסיון התשע"ב (‏24.5.2012).