עו"ד און ליין - עורכי דין - פסקי דין- פסק דין : 1386/10

 

 

 

 

 

                                          

                                                                                                    

                                          

                                          

 

 

 

 

 

 

המשנה לנשיא א' ריבלין:

 

           לפנינו ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי מרכז (כב' הנשיאה ה' גרסטל), אשר דחה תובענה שהגישה המועצה המקומית באר יעקב (להלן: המערערת).

 

רקע

 

1.        המערערת מבצעת, לפי טענתה, עבודות שדרוג של מערכות התשתית הציבורית בגבולותיה, לרבות תשתית המים, הביוב, הניקוז וסלילת הרחובות. על עבודות אלה גובה המערערת אגרות והיטלים מכוח חוקי העזר העירוניים שהתקינה, וביניהם חוק עזר לבאר יעקב (סלילת רחובות), התשס"ו-2005 (להלן: חוק העזר – סלילה) וחוק עזר לבאר יעקב (תיעול), התשס"ו-2005. המשיבה, מדינת ישראל, מחזיקה בשטח בתחום שיפוטה של המערערת, המהווה חלק מהמחנה הצבאי צריפין. המערערת ביקשה לגבות מהמשיבה היטלים בגין עבודות תיעול וסלילה, אולם המשיבה כפרה בחבותה לשאת בהיטלים אלה ובשיטה בה השתמשה המערערת לחישוב גובה ההיטלים. על כן פנתה המערערת לבית המשפט המחוזי וביקשה סעד הצהרתי לפיו על המשיבה לשאת בתשלום היטלים ואגרות בהתאם לחוקי העזר.

 

2.        במהלך הדיון בבית המשפט המחוזי הסכימו הצדדים למקד את הדיון בשאלות המשפטיות בלבד. הדיון התמקד אפוא בשאלה אם חייבת המדינה, ככל בעל נכס ומחזיק קרקע, לשאת בהיטלים שמטילה רשות מקומית. בית המשפט קמא פסק כי לא ניתן לחייב את המדינה לשאת בתשלום היטלי פיתוח אשר לא הוטלו עליה מפורשות בחיקוק. זאת לנוכח סעיף 42 לפקודת הפרשנות [נוסח חדש] אשר קובע כי "אין חיקוק בא לגרוע מכל זכות של המדינה, או להטיל עליה חובה, אלא אם נאמר בו במפורש". בית המשפט הביע את אי שביעות רצונו מההוראה האנכרוניסטית שבסעיף 42, אולם הוא קבע כי כל עוד משקפת היא את הדין המצוי – יש לכבדה. בית המשפט קיבל אמנם את פרשנות המערערת, לפיה הסמכות להטיל חובות על המדינה יכולה לנבוע מהתייחסות מפורשת בחוק העזר, ולא בחקיקה ראשית דווקא. עם זאת סבר בית המשפט כי בחוקי העזר שבענייננו לא קיימת הסמכה מפורשת כנדרש. בית המשפט קבע עוד כי המערערת לא העלתה מקור חוקי אחר להטלת חובת תשלום על המדינה.

 

3.        בתוך כך התייחס בית המשפט קמא גם להנחיית היועץ המשפטי לממשלה מספר 21.754, מ-1968, הקובעת כי על המדינה לשלם לרשות המקומית את התשלומים כפי שחב בהם כל אדם אחר. בית המשפט הסתמך על הפסיקה בדנ"א 2678/00 עיריית חיפה נ' מדינת ישראל, פ"ד נו(4) 332 (2002) (להלן: דנ"א חיפה) וקבע כי אין ההנחיה מחייבת את המדינה, אלא מנחה אותה בלבד. ממילא, נפסק כי מדובר בהנחיה היסטורית שאינה מצויה עוד בקובץ הנחיות היועץ המשפטי לממשלה ולכן אין לה תוקף מחייב. כמו כן ציין בית המשפט כי על אף שהתביעה הוגדרה כתביעה לסעד הצהרתי, הרי שמדובר בתביעה כספית לכל דבר ועניין, לפיכך ראוי היה לסלקה על הסף. אולם מאחר שעליה להידחות גם לגופה – נמנע בית המשפט מלסלקה ובחר לדון בה.

 

           מכאן הערעור שלפנינו.

 

 

טענות הצדדים בערעור

 

4.        המערערת גורסת כי לפי המצב החוקי הקיים ניתן לחייב את המדינה בתשלום ההיטלים. לטענתה, חובה זו נגזרת בראש ובראשונה מסעיף 1(א) לחוק לתיקון דיני הרשויות המקומיות (חיוב המדינה בסלילת רחובות), התשכ"ב-1962 (להלן: חוק החיוב בסלילה). סעיף 1(א) קובע כי:

 

"מועצת רשות מקומית רשאית להכריז כי רחוב פלוני או כביש פלוני הם ציבוריים; הכריזה כך, יהיה דין המדינה, לענין חובת סלילתו או סלילת המדרכה שלו, על פי חוק עזר שהותקן כדין על ידי אותה רשות, כדין בעל נכס, אלא שלא תהא חייבת לשלם קנס על פי אותו חוק עזר."

 

 

           בית המשפט קמא לא התייחס לסעיף זה במפורש, מאחר שקבע כי הוא לא הועלה בפניו. על קביעה זו חולקת המערערת בטענה כי העלתה את סעיף החוק המפורש בכתב התביעה. לטענתה, הסברה כי מדובר בטענה חדשה מקורה בטעות של בית המשפט.

 

           לחילופין טוענת המערערת כי חוקי העזר כוללים בחובם סמכות לגבות תשלום מהמדינה. לשיטתה, חוקי העזר מטילים חיוב על "בעל נכס", שלפי סעיפי ההגדרות שלהם כולל במפורש את בעליהם של מקרקעי ציבור, כהגדרתם בסעיף 107 לחוק המקרקעין, התשכ"ט-1969. מאחר שהבעלים של מקרקעי ציבור הם מדינת ישראל – יש לראות בכך הטלת חיוב מפורשת על המדינה, טוענת המערערת. המערערת מוסיפה כי את ההוראה שבסעיף 42 לפקודת הפרשנות יש לפרש בצמצום, לנוכח הקשיים במתן פטור גורף מדי לרשויות המדינה ולנוכח הביקורת הנוקבת שהובעה לגביו בפסיקה. על כן, לטענתה, יש להסתפק בכך שחוק העזר מטיל את החיוב באופן מפורש על מקרקעי ציבור ולא לדרוש כי החוק יקבע במילים מפורשות כי הוראותיו חלות גם על מדינת ישראל. מקור חלופי נוסף לחיוב המדינה, לשיטת המערערת, הוא הנחיית היועץ המשפטי משנת 1968. לטענתה של המערערת ההנחיה אמנם מופיעה בקובץ הנחיות היסטורי, אך מעולם לא יצאה הנחיה המבטלת אותה.

 

5.        המשיבה מבקשת להסתמך על פסק הדין של בית המשפט קמא. לטענתה לא הצליחה המערערת להצביע על מקור חוקי לחיוב המדינה בתשלום היטלי הסלילה והתיעול. באשר לחוק החיוב בסלילה טוענת המשיבה כי החוק נועד להעניק לרשות המקומית סמכות לדרוש מהמדינה לסלול בעצמה כבישים הגובלים עם נכסים שבבעלותה, או לכל היותר לחייב את המדינה בתשלום דמי השתתפות עבור סלילת הכבישים. לשיטתה, אין בחוק כל אזכור לפיו חייבת המדינה גם בתשלום היטל השתתפות בגין סלילת הכבישים. בעוד שדמי ההשתתפות נועדו לממן ביצוע תשתית ספציפית המשרתת את הנכס הגובל ברחוב הנסלל, שיטת ההיטל מיועדת לממן הוצאות שתוציא הרשות המקומית על סלילת כבישים בכל שטח שיפוטה. המשיבה סבורה שהבדל זה מצדיק כי לא נחיל באופן אוטומטי את החקיקה גם על גביית היטל סלילה. מכל מקום, מציינת המשיבה, חוק החיוב בסלילה אינו מתייחס להיטל התיעול. לבסוף טוענת המשיבה כי גם מבחינה עניינית מצדיק האפיון המיוחד שלה – ובעיקר של משרד הביטחון – מיסוי ייחודי.

 

           המשיבה חולקת על קביעותיו של בית המשפט קמא לפיהן ניתן לחייב את המדינה באמצעות קביעה מפורשת בחוק העזר בלבד, ללא התייחסות מפורשת בחוק המסמיך. לכן, לשיטתה, אף אם הייתה קיימת הסמכה מפורשת בחוק העזר – חורגת היא מן החוק המסמיך ועל כן היא בטלה. לבסוף טוענת המשיבה כי החלה לפעול להסדרת הסוגיה בצורה רב מערכתית ואחידה מול מרכז השלטון המקומי. לטענתה, מן הראוי לתת לה את השהות להשלים את המהלך המורכב, ועל כן על בית המשפט לדחות את הערעור.

 

סעיף 42 לפקודת הפרשנות

 

6.        "אין חיקוק בא לגרוע מכל זכות של המדינה, או להטיל עליה חובה, אלא אם נאמר בו במפורש", קובע סעיף 42 לפקודת הפרשנות. אכן, לא אחת מתח בית משפט זה ביקורת על הסעיף ועל זכות היתר שהוא מקנה למדינה (ראו רע"א 1816/97 מדינת ישראל נ' עיריית חיפה, פ"ד נד(2) 16 (2000); והדיון הנוסף בו; עפר שפיר אגרות והיטלי פיתוח ברשויות המקומיות כרך א 861 (מהדורה שניה, 2005)). מקורו של הסעיף הוא בכלל אנגלי נושן, שלפיו אין חיקוק מחייב את הכתר אלא אם נקבע בו במפורש, שהרי המלך אינו יכול לעשות כל רע (The king can do no wrong) (הנשיא שמגר בע"א 507/79 ראונדנאף (קורן) נ' חכים, פ"ד לו(2) 757, 780 (1982); שפיר, בעמ' 879-857). מכוחו של אותו עיקרון קבע החוק בעבר גם כי המדינה אינה יכולה להיות חייבת בנזיקין. ברור כיום כי אין עוד מקום לעקרונות מיושנים אלה בשיטת משפט מתוקנת. החסינות שהוענקה בעבר למדינה בתחום דיני הנזיקין – בוטלה כבר בחוק הנזיקים האזרחיים (אחריות המדינה), התשי"ב-1952, והתפיסה המתבטאת בהוראות החוק השתנתה גם במדינות שמעבר לים ובמשפט הבינלאומי (ראו למשל ע"א 975/97 המועצה המקומית עילבון נ' מקורות חברת מים בע"מ, פ"ד נד(2) 433, 444-440 (2000) וההפניות שם). גם בענייננו מוטב היה אילו תשונה ברירת המחדל, כך שיחול דין אחד על המדינה ועל כל אדם או תאגיד אלא אם החקיקה קובעת במפורש אחרת. יכולים להיות, אמנם, טעמים רלוונטיים להבחנה בין המדינה לבין כל אדם או תאגיד אחר – אך מקומם בחקיקה המחריגה את המדינה במפורש. זאת במיוחד כאשר פועלת המדינה במשפט הפרטי.

 

           עם זאת, כל עוד לא שונה הסעיף – עודנו חי וקיים במשפט הישראלי, ועלינו לכבדו. כתנאי להטלת חיוב על המדינה יש להראות כי החיוב הוטל בדרך מפורשת בחקיקה. המערערת מעלה שלושה מקורות עיקריים בהם מבקשת היא לראות חובה מפורשת שכזו – החקיקה המסמיכה שמכוחה חוקקה היא את חוקי העזר; חוקי העזר עצמם; וחוק החיוב בסלילה.

 

חוק החיוב בסלילה

 

7.        כאמור, חוק החיוב בסלילה קובע כי:

 

"מועצת רשות מקומית רשאית להכריז כי רחוב פלוני או כביש פלוני הם ציבוריים; הכריזה כך, יהיה דין המדינה, לענין חובת סלילתו או סלילת המדרכה שלו, על פי חוק עזר שהותקן כדין על ידי אותה רשות, כדין בעל נכס, אלא שלא תהא חייבת לשלם קנס על פי אותו חוק עזר." (ההדגשה הוספה – א' ר').

 

 

           האם ההתייחסות השווה אל המדינה חלה רק על החובה לסלול כביש או רחוב בפועל, כפי שטוענת המדינה, או שמא נועד החוק להשוות את מצבה של המדינה למצבו של אדם בעל נכסים לכל דבר ועניין? עומד לפתחנו חוק ישן נושן, אשר מזמן היה ראוי לו אילו היה זוכה לטיפול ולייחס מצד המחוקק. מבחינה מילולית – לשון החוק אינה ברורה עד תום. היא סובלת הן את הפרשנות לפיה הביטוי "לענין חובת סלילתו" מתייחס לחובת הסלילה בפועל, הן את הפרשנות לפיה ביטוי זה מתייחס גם לחובה לשאת במימון הסלילה. ובתוך כך – הן את האפשרות לפיה חובת הנשיאה בהיטלי סלילה מוגבלת לדמי השתתפות בלבד, הן את האפשרות כי החובה הינה רחבה ובלתי מוגבלת.

 

8.        דברי ההסבר לחוק מציינים כי: "מטרותיו של החוק המוצע הן להטיל על המדינה את חובת בנייתן של מדרכות והשתתפות בהוצאות סלילת כבישים, הגובלים עם נכסים שבבעלותה" (ההדגשה הוספה – א' ר'). במילים אחרות, דברי ההסבר מתייחסים במפורש לחובה להשתתף בהוצאות עבור סלילת כבישים הגובלים בנכסי המדינה. ניתן ללמוד מכך כי הייתה למחברי החוק כוונה להחיל על המדינה לא רק את החובה לסלול מדרכות ורחובות בפועל, אלא גם את ההשתתפות בהוצאות הסלילה במקרים מסוימים. ממילא, פקודת העיריות אינה מסמיכה את העיריות להטיל על תושביהן חובה לסלול רחובות שלמים או כבישים בעצמם, אלא רק את החובה לסלול מדרכה (שפיר, בעמ' 875). אין אפוא הגיון בקביעה כי החוק נועד להטיל על המדינה את החובה לסלול כבישים, כאשר חובה זו לא הוטלה ממילא אף על אנשים פרטיים. על כן, אין ספק שההיגיון מחייב כי החוק נועד לחול גם על השתתפות בהוצאות – ולא רק על הסלילה בפועל.

 

9.        כזכור טענה המשיבה כי גם אם החוק חל על השתתפות בתשלום ולא רק על חובת סלילה בפועל – כוונתו של החוק היא לחול על גבייה בשיטת דמי השתתפות בלבד, ולא על גבייה בדרך של היטל סלילה. דמי ההשתתפות מבוססים על העלות הנדרשת בפועל למימון עבודת תשתית מסוימת. להבדיל, היטל הסלילה הוא חיוב חד פעמי ובבסיסו עומד חישוב הוצאותיה העתידיות על סלילת כבישים של הרשות המקומית (ראו עע"מ 7027/07 מימון נ' המועצה המקומית בנימינה (טרם פורסם, 26.12.2010); שפיר, בעמ' 126-111; ע"א 620/82 מועצת עיריית הרצליה נ' רשף, פ"ד לז(4) 57 (1983)). בעוד שדמי ההשתתפות ניתנים לסיווג כ"אגרה" (שפיר, בעמ' 121), קרוב יותר החיוב מכוח שיטת ההיטל ל"מס", מכיוון שאין הוא מוטל כנגד עלות ביצועה של עבודה ספציפית. עם זאת, שומר ההיטל גם על מאפיינים של "אגרה", שכן הטלתו דורשת ביצועה של עבודת תשתית מסוימת וקונקרטית והוא מתוחם למימון עבודות תשתית מסוג מסוים (כך למשל, לא ישמש היטל ביוב למימון פינוי האשפה) (שפיר, בעמ' 122-121).

 

           בשנת 1962, עת חוקק חוק החיוב בסלילה, רוב חוקי העזר העוסקים במימון תשתיות עירוניות היו מבוססים על שיטת דמי ההשתתפות. עם הזמן נטשו רבות מהעיריות ומהרשויות המקומיות את שיטת דמי ההשתתפות ועברו לגבייה במתכונת של היטלי סלילה (ראו שפיר, בעמ' 111). האם ניסוחו של החוק, דברי ההסבר שלו או ההיסטוריה החקיקתית שמאחוריו צריכים להובילנו למסקנה כי הוא מוגבל לגביית דמי השתתפות בלבד ולא לגביית היטל הסלילה?

 

10.      אמת, דברי ההסבר מתייחסים להוצאות בגין סלילת כבישים גובלים. אולם אין פירוש הדבר, בהכרח, כי החוק מתכוון לחול רק על תשלום בשיטת דמי ההשתתפות. ראשית, הזיקה של קרבה בין עבודות הבניה בפועל לבין הנכס שעליו מוטל החיוב קיימת גם בחוקים המבוססים על שיטת היטלי הסלילה ולא רק בחוקים המטילים דמי ההשתתפות (שפיר, בעמ' 547). החיוב בדמי ההשתתפות מתגבש כאשר מבוצעת תשתית המשמשת את הנכס (זיקת הנאה), והם מממנים בדיעבד את אותה התשתית (זיקת מימון). להבדיל, שיטת ההיטל אינה דורשת זיקת מימון, אך דורשת זיקת הנאה. "ביצועה של עבודת תשתית ספציפית מגבש את חיובו של בעל נכס בתשלום היטל שלא נועד לממן את ביצועה של עבודה זו דווקא" (ראו שפיר, בעמ' 229-228). במילים אחרות, ההבדל העיקרי בין השיטות טמון בעובדה ששיטת ההיטל אינה דורשת יחס בין עלות התשתית הגובלת בנכס לבין גובה ההיטל, אולם הדרישה של זיקת ההנאה נותרת בעינה, ולכן גם ההיטל יושת רק כאשר בהקשר לעבודת תשתית ספציפית, הסמוכה לנכס.

 

           ניתן לראות דוגמה לכך בחוק העזר – סלילה, המציין כי היטל הסלילה "נועד לכיסוי הוצאות המועצה בשל סלילת רחובות בתחומה, ללא זיקה לעלות ביצוע עבודות סלילת רחוב בנכס נושא החיוב" (סעיף 2(א) לחוק העזר – סלילה. ההדגשה הוספה). ומאידך גיסא מותנית הגבייה בביצועה של סלילה ברחוב הגובל בנכס ("היטל סלילת רחובות יוטל על בעל נכס בהתקיים אחד מהמקרים האלה: (1) תחילת סלילת סוג רחוב גובל בנכס" (סעיף 2 (ב) לחוק העזר).

 

11.      שנית, אף אם החוק נחקק במציאות שבה התבססו מרבית חוקי העזר על שיטה של דמי השתתפות – ניסיון העבר לימד כי לשיטה זו חסרונות רבים (ראו למשל עניין רשף, בעמ' 68-67; שפיר, בעמ' 118-111). בעקבות זאת שונתה במקרים רבות דרך הגבייה. אך אין זה אומר כי על חוק החיוב בסלילה לעמוד מלכת. בחוק אין דבר המעיד על כוונה להעדיף שיטת מימון אחת על פני השנייה. יתרה מכך, הגבלת החיוב לשיטת דמי ההשתתפות בלבד הייתה מובילה להרתעה מפני שינוי השיטה, למרות חסרונותיה. הבחירה בשיטת מימון שונה ומתקדמת יותר אינה צריכה להוביל לפגיעה ביכולת לגבות היטלים מן המדינה. רצוי, על כן, לפרש את החוק בצורה שמאפשרת לו להתפתח עם שינויי העיתים.

 

           על כן סבורני כי הפרשנות לפיה מקנה חוק החיוב בסלילה סמכות לרשויות המקומיות לגבות היטלי סלילה מהמדינה – היא הפרשנות המתיישבת ביותר עם לשון החוק ועם דברי ההסבר לו.

 

12.      זאת ועוד, כאמור, נפסק בעבר כי יש לפרש את סעיף 42 בצמצום ככל האפשר (עניין חיפה הנ"ל). מבין מתחם האפשרויות הפרשניות לחוק החיוב בסלילה, האפשרות לפיה חלה על המדינה חובה לשלם היטלי סלילה מגשימה בצורה הטובה ביותר את עקרון השוויון כפי שהוא בא לידי ביטוי בהנחיה זו. פרשנות זו היא רצויה, שכן היא מצמצמת את תחולתו של סעיף 42 ומרחיבה את קשת המקרים שבהם לא תינתן למדינה הטבה לעומת בעלי נכסים אחרים.

 

           אף אם נכונות טענותיה של המשיבה לפיהן קיימים טעמים טובים לפטור אותה מחובת התשלום – טעמים אלה מקומם בחקיקה שתסדיר את הנושא ותגביל את תחולתו של חוק החיוב בסלילה. ואכן, במקומות רבים שבהם הייתה פטורה המדינה בעבר ממילוי אחר חוקים שונים – השווה המחוקק את מעמדה של המדינה לזה של כל אדם (ראו למשל סעיף 259 (א) לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965; סעיף 18 לחוק הגנת הדייר [נוסח משולב], התשל"ב-1972). במקרים אחרים חייבת המדינה חיוב מופחת לעומת כל אדם אחר (ראו למשל סעיף 259(ב) לחוק התכנון והבניה; סעיף 3(ב) לפקודת מסי העירייה ומסי הממשלה (פיטורין) 1938). העניין שלפנינו אכן מצריך "התייחסות רב מערכתית" וראוי כי ימצא "פתרון מערכתי כולל ומקיף לסוגיה זו", כפי שמציינת המשיבה. יתכן שראוי כי פתרון זה יקל עם משרד הביטחון לעומת בעלי נכסים אחרים. אך עד למציאת פתרון כזה, ויודגש שמציאתו היא בכוחה של המדינה ולא של המערערת – איננו יכולים להתעלם מהחקיקה הקיימת, על אף מגרעותיה.

 

           יצוין, עם זאת, כי חוק החיוב בסלילה דורש גם כי הרחוב הגובל בנכס של המדינה יוכרז כרחוב ציבורי. חובת ההכרזה על רחוב כרחוב ציבורי, אשר מקורה בנוסח ישן של פקודת העיריות – בוטלה אמנם בפקודת העיריות עצמה עוד לפני חקיקתו של חוק החיוב בסלילה, אך הוכנסה מחדש בחוק החיוב בסלילה (שפיר, בעמ' 875, 534-533). שוב נגלה לעינינו הקושי שבחסרונה של חקיקה חדשה ומודרנית יותר. לעניין השאלה אם אכן הייתה הכרזה כזאת אם לאו, כמו ליתר העובדות הקונקרטיות המקימות עילה לסלילה במקרה זה, לא הובאו בפנינו ראיות ולא נטענו טענות – לכאן או לכאן.

 

היטלי התיעול

 

13.      כך באשר להיטל הסלילה. באשר להיטלי התיעול – ברי כי אין החוק חל עליהם. על כן עלינו לבחון גם את קיומה של סמכות לגבות היטלים מהמדינה בחוקי העזר שחוקקה הרשות המקומית או בחוק המסמיך. כאמור, פקודת העיריות ופקודת המועצות המקומיות אינן מקימות סמכות מפורשת להטלת ההיטלים על המדינה (ראו שפיר, בעמ' 876). נפנה על כן לבחון את קיומה של הסמכות בחוקי העזר.

 

           שאלת יכולתו של חוק עזר לשמש מקור סמכות לחיוב המדינה בהיטלים הושארה בצריך עיון בעניין חיפה (שם, בעמ' 28; ראו גם שפיר, בעמ' 878-877). בענייננו, העיר בית המשפט קמא כי לשיטתו די בחוק העזר כדי להקים את הסמכות הנדרשת. אין בידי להסכים עם קביעה זו. אמנם, המונח "חיקוק" המופיע בסעיף 42 יכול להתייחס גם לחוקי עזר. הפרשנות שלפיה "אין חוק עזר בא לגרוע מכל זכות של המדינה, או להטיל עליה חובה, אלא אם נאמר בו במפורש" יכולה להיות נכונה, כשלעצמה. אולם סעיף זה אינו משנה ממושכלות היסוד לפיהן חוקי העזר אינם יכולים לחרוג מהמסגרת החוקית שהוקנתה להן בחקיקה המסמיכה (מרים מזרחי "הפריבילגיה הנתונה למדינה בסעיף 42 לפקודת הפרשנות" משפטים ה 135, 137 (תשל"ג-תשל"ד); שפיר, בעמ' 878-877; דפנה ברק-ארז משפט מינהלי 111-110, 120 (2010)). כאשר הקנתה פקודת המועצות המקומיות סמכות לגבות אגרות והיטלים – לא התייחסה היא לסמכות גבייה מהמדינה. משכך, אין בכוחם של חוקי העזר להקים סמכות זו בעצמם. גם מבחינה עקרונית, מקובל עלי כי יתכנו טעמים טובים לפטור את המדינה מתשלום היטלי הסלילה והתיעול או למצער להפחית את התשלום בו עליה לשאת. טעמים אלה צריכים להישקל באופן רחב, ולא להיות תלויים בהחלטתה של כל מועצה או רשות מקומית כשלעצמה. עליהם להיות חלק ממדיניות גבייה כוללת. כך נעשה על-ידי המחוקק גם במקרים דומים (ראו סעיף 49 לחוק הרשויות המקומיות (ביוב), התשכ"ב-1962; סעיף 3(ב) לפקודת מסי העירייה ומסי הממשלה (פיטורין) 1938). על כן, המקום הראוי להסמכה זו היא בהסדר ראשוני – דהיינו בחוק המסמיך ולא בחוק עזר. אמנם, מצב זה שבו למדינה פטור גורף מחובת הנשיאה בהיטלים מסוימים אינו רצוי. אולם, כאמור, הוראות סעיף 42 והמתווה החקיקתי הקיים מורים לנו כך.

 

14.      ממילא סבורני כי גם חוקי העזר עצמם אינם יכולים לסייע, במקרה זה. לעניין זה מקובלת עלי מסקנתו של בית המשפט קמא לפיה אין בחוק העזר את ההסמכה הנדרשת לצורך חריגה מברירת המחדל של סעיף 42. חוק העזר – סלילה וחוק העזר – תיעול קובעים כך:

 

"בעלים בנכס" –

(1)   בנכסים שאינם מקרקעי ציבור כהגדרתם בסעיף 107 לחוק המקרקעין, התשכ"ט-1969 (להלן – חוק המקרקעין) – הבעל הרשום של הנכס, ובהעדר רישום – בעליו של הנכס מכוח הסכם או מסמך מחייב אחר ובהעדרו מי שזכאי כדין להירשם כבעליו, ובהעדרו - מי שזכאי להפיק הכנסה מהנכס או ליהנות מפירותיו של הנכס כבעלים;

(2)   בנכסים שהם מקרקעי ציבור כאמיר – החוכר לדורות, כמשמעותו בחוק המקרקעין, ובהעדר חוכר לדורות – מי שניתנה לו הרשאה להשתמש בנכס, שניתן לראות בה מבחינת תוכנה כבעלות או כחכירה לדורות; בהעדר חוכר לדורות או בר-רשות כאמור – בעליו של הנכס;

 

 

           חוקי העזר מתייחסים, אמנם, לבעלות ולהחזקה במקרקעי ציבור. החוקים מתייחסים בראש ובראשונה לחבותם של חוכרים וברי-רשות לשאת בהיטלי הסלילה שמטילה הרשות המקומית. אולם התייחסות מפורשת ליכולת לגבות היטלים מן המדינה – אין בהם.

 

           גם דיני עשיית עושר ולא במשפט אינם יכולים לסייע למערערת לחייב את המדינה בהיטלי תיעול, כפי שציין בית המשפט קמא. על-פי החקיקה הקיימת לא מוטלת על המדינה החובה לשאת בהיטל. במקרה כזה, אין לומר כי עצם ההנאה מתשתיות שהוקמו במימונם של אלה החייבים על פי החוק היא עשיית עושר "שלא כדין" (לעמדה אחרת ראו שפיר, בעמ' 879-878).

 

           על כן, קיימת למערערת סמכות לגבות היטלי סלילת רחובות מהמדינה, אולם אין לה סמכות לגבות מהמדינה היטלי תיעול.

 

15.      יודגש ויובהר – התביעה שלפנינו היא תביעה למתן סעד הצהרתי בלבד. בבית המשפט קמא טענה המשיבה כי הסעד בו מעוניינת המשיבה בפועל הוא סעד אופרטיבי, ועל כן סברה כי היה על בית המשפט לדחות את התביעה. בית המשפט קמא ציין כי מאחר שביקשה המערערת סעד הצהרתי במקום שבו התגבשו גם יסודותיו של סעד אופרטיבי – יתכן כי היה מקום לדחות את התביעה מלכתחילה. בסיכומיה לפנינו לא חזרה המשיבה על טענותיה בעניין זה. אף על פי כן אעיר כי לאור הסכמת המשיבה, במסגרת טענותיה בבית המשפט המחוזי, לדון רק בשאלה המשפטית בדבר חבות המדינה לשאת בהיטלים – אין מקום כי תוסיף לאחוז בטענה כי התביעה הייתה צריכה להידחות מאחר שאינה מבקשת סעד אופרטיבי. בוודאי כך לאחר שהצדדים טענו בפני בית המשפט קמא ובפנינו באריכות בסוגיה.

 

           ודוק, קביעתנו אכן עוסקת רק בשאלה העקרונית. התייחסנו בדיוננו רק לקביעה כי חוק החיוב בסלילה מקים סמכות לרשות מקומית לחייב את המדינה בהוצאות בגין סלילת כבישים ומדרכות, באופן העונה על דרישותיו של סעיף 42 לפקודת הפרשנות. לאור הסעד שהתבקש ולנוכח הסכמת הצדדים כאמור – איננו מתייחסים לגובה ההיטל, לתחשיבים העומדים בבסיסו או לנסיבות המקימות את ההצדקה לגבייתו. כמובן, כל דרישת תשלום תצטרך לעמוד בתנאי הדין, להיות מבוססת על שומת אמת ולא לחרוג מהסמכות שניתנה למועצה. על דרישות התשלום לעמוד גם בכללים הרגילים של התיישנות ושל סבירות (למשל, מבחינת מועד דרישת התשלום. השוו: דנ"א 10197/02 עיריית ירושלים נ' אל עמי – ייזום השקעות ובנייה בע"מ (לא פורסם, 22.02.2004); רע"א 3746/05 לרר נ' עיריית הרצליה (טרם פורסם, 06.11.2007)). במקרה הקונקרטי לא נטען ובוודאי לא הוכח שהעבודות בוצעו ברחוב שהוכרז כרחוב ציבורי, ולכן המערערת לא תהיה זכאית להיטלים גם על פי חוק החיוב בסלילה. ניתן לקוות כי הרשויות המוסמכות יביאו להסדר חקיקתי כולל קודם שיובא מקרה קונקרטי נוסף כלשהו להכרעת בית המשפט.

 

           על כן ניתן בזאת סעד המצהיר כי במצב המשפטי הנוכחי ניתן לחייב את המדינה בתשלום היטלי סלילת רחובות. פסק הדין של בית המשפט קמא יבוטל. המשיבה תישא בהוצאות ובשכ"ט עו"ד של המערערת בסך 20,000 ש"ח.

 

                                                                                      המשנה-לנשיא

 

השופט ח' מלצר:

 

           אני מסכים.

                                                                                      ש ו פ ט

 

השופט נ' הנדל:

 

         אני מסכים.

                                                                                      ש ו פ ט

 

         הוחלט כאמור בפסק דינו של המשנה-לנשיא א' ריבלין.

 

         ניתן היום, ו' באדר התשע"ב (29.2.2012).

 

 

_________________________

העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח.   10013860_P09.doc   גח

מרכז מידע, טל' 077-2703333 ; אתר אינטרנט,  www.court.gov.il