עו"ד און ליין - עורכי דין - פסקי דין- פסק דין : 1015/01

 

 

 

 

 

 

 

                                          

                                                                                                    

 

 

 

 

 

                                          

 

השופטת (בדימ') א' פרוקצ'יה:

 

1.             זו בקשת רשות ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בתל-אביב-יפו (כב' השופטת ה' גרסטל) בו נדחה ערעורם של המבקשים על החלטת ועדת הערר לזכאות מכוח חוק פיצוי נפגעי אסון טבע, התשמ"ט-1989 (להלן: חוק פיצוי נפגעי אסון טבע, או החוק). המבקשים נימנים על המגזר החקלאי בישראל, ומונים 3,753 איש ממגדלי הפירות וההדרים.

 

2.             חורף 1991‑1992 התאפיין באירועי טבע קשים וחריגים אשר פגעו באופן קשה בענף החקלאות בישראל. אירועים אלו הוכרזו על ידי ממשלת ישראל כאסונות טבע לפי חוק פיצוי נפגעי אסון טבע, ומכוח הכרזה זו הפכו אלפי חקלאים לזכאי פיצוי מכח החוק. במסגרת הליכי הפיצוי שהתנהלו מכח החוק, נפסקו לזכאים סכומי פיצוי שונים שהתבססו על הנזקים שספגו, ואשר הוכרו כבני-פיצוי מכוח החוק ותקנות פיצוי נפגעי אסון טבע (קביעת זכאות לפיצויים ושיעורם), התשנ"ב-1991 (להלן: תקנות פיצוי נפגעי אסון טבע, או התקנות), על פי קריטריונים שהותוו על ידי ועדת זכאות שהוקמה מכוח החוק. בעת קבלת כספי הפיצוי, הוחתמו החקלאים על כתבי ויתור בהם הצהירו כי אין להם עוד כל תביעה נוספת כלפי המדינה. לאחר תקופה, התברר לחקלאים כי סכומי התשלום שהועברו לידם שיקפו את ערכם הנומינלי בשנת 1992, בלא שערוך וזאת אף שבפועל הועברו הכספים לידיהם רק בחלוף תקופה ארוכה לאחר מכן, וביחס לחלקם אף כעבור מספר שנים. פניית החקלאים לוועדת הזכאות בבקשה לשערך את סכומי הפיצויים כדי שישקפו את שוויים הריאלי נדחתה, והוא הדין בוועדת הערר ובערכאת הערעור עליה. השאלות האם עומדת לחקלאים זכות לשערוך הפיצוי שקיבלו, והאם, בהיבט הדיוני, הם רשאים לממש זכות זו לאחר חלוף תקופה ארוכה מאז קיבלו לידיהם את הפיצוי, הן העומדות בבסיס הליך זה.

 

התשתית החקיקתית

 

3.             חוק פיצוי נפגעי אסון טבע במתכונתו המקורית, שהיא הרלבנטית לשנים 1991‑1992, קבע מנגנון פיצוי לחקלאים המבוסס על נזק לנכס חקלאי שכתוצאה ממנו נגרם אובדן הכנסה, וכל זאת עקב תופעת טבע חריגה, אשר האמצעים המקובלים בחקלאות למניעתה ולטיפול בה נתגלו כבלתי-יעילים, ואשר הממשלה הכריזה עליה כעל אסון טבע לענין החוק.

 

           הכרזת הממשלה על אסון טבע מקימה זכות פיצוי למי שסבל נזק מן הסוג המוגדר בחוק עקב אסון הטבע, וזאת בתנאים ובשיעורים שנקבעו בחוק ובתקנות שהותקנו מכוחו. בתקנות נקבעו תנאים למתן פיצוי, סייגים לנזקים הניתנים לפיצוי (תקנות 4 ו-5) וכן נקבעו שיעורי הפיצוי על פי סוגי הנכסים החקלאיים הנוגעים בדבר (תקנה 6). הוקמה ועדת זכאות אשר תפקידה לקבוע זכאות ולהעריך את סכומי הזכאות לפיצוי שיוענקו לכל ניזוק, בהתאם לחוק ולתקנות (תקנה 2). כן הוקמה ועדת ערר, אשר בפניה ניתן לערור על החלטת ועדת הזכאות (תקנה 18). במהלך השנים, בוצעו תיקונים מהותיים בחוק, אשר צמצמו באופן ניכר את זכאות החקלאים לפיצוי, וזאת נוכח הנטל התקציבי הרב הכרוך במתן פיצוי מכח החוק.

 

           חשוב לציין כי בעוד שנוסחו המקורי של החוק אינו כולל הוראות כלשהן בדבר שערוך הפיצוי, התיקון משנת 2006 כולל הוראות הצמדה של סכום הפיצוי ביחס לכל סכום ששולם לאחר תום שישה חודשים ממועד הכרזת הממשלה על אסון טבע (סעיף 3א(ג) לחוק).

 

רקע עובדתי

 

4.             בחורף 1992-1991 פקדו את ישראל תופעות אקלימיות קשות, חריגות באופיין ובעוצמתן. הן הסבו נזקים קשים לגידולי הפירות וההדרים, וכן לגידולים חקלאיים נוספים. בעקבות זאת, הכריזה ממשלת ישראל על אסון טבע מכח סמכותה על פי חוק פיצוי נפגעי אסון טבע. בעקבות ההכרזה, הוקמה ועדת זכאות מכוח החוק, אליה הגישו החקלאים הודעות נזק כמתחייב על פי החוק.

 

5.             הליך העבודה התנהל כך שהוועדה קבעה תעריפי פיצוי מתאימים לכל סוג גידול או ענף חקלאי. תעריפים אלו נקבעו באמצעות הפנייה לתחשיבים שנערכו על ידי משרד החקלאות. התחשיבים בוצעו בערכי שנת 1992, ועל פיהם נקבעו תעריפי הפיצוי. לאחר קביעת התעריפים הכלליים, חושבה זכאותו הספציפית של כל חקלאי על ידי צוות מטעם הקרן לנזקי טבע בחקלאות בע"מ, חברה ממשלתית העוסקת בביטוח נזקי טבע, אשר הוסמך לכך על ידי ועדת הזכאות.

 

6.             עם התקדמות עבודת הוועדה והצוות שפעל מטעמה, החלו להישלח לחקלאים, בשלבים ובצורה מדורגת, מכתבים מטעם הקרן. למכתבים אלה צורף "כתב ויתור – חשבון סופי", וצויין בהם סכום הפיצוי לו זכאי החקלאי. החקלאי נדרש לחתום על כתב ויתור, לפיו הוא מאשר כי הפיצוי שנשלח אליו מהווה "סילוק סופי ומוחלט של הפיצוי המגיע לו". לטענת המבקשים, לא ניתן היה ללמוד מהמכתב אם סכומי הפיצוי חושבו על בסיס נומינלי או משוערך. כמו כן, לטענתם, בחלק מהמכתבים נוספה הערה המציינת כי לחקלאי שמורה הזכות לערור על סכום הפיצוי בפני ועדת ערר, וזאת תוך 30 יום מיום שנמסרה לו ההחלטה.

 

7.             משחתמו החקלאים על כתבי הויתור, הועברו סכומי הפיצוי לחשבונם. מאחר שמכתבי הקרן לחקלאים נשלחו בצורה מדורגת ונפרשו על פני מספר שנים, בהתאם לקצב עבודתם של הוועדה והצוות הטכני מטעמה, גם סכומי הפיצוי הועברו לזכאים השונים בהדרגתיות, וביצוע התשלומים השתרע על פני מספר שנים. במקרים חריגים, כתב הויתור נשלח, והתשלום בוצע, רק במהלך שנת 1996. המדינה ציינה בתשובתה כי התפרשות התשלומים על פני תקופה ארוכה נבעה הן מכך שנוספו חקלאים למאגר הזכאים עקב הכרזות נוספות על אסונות טבע שאירעו בשנים 1994 ו-1995, והן בשל הליכי ערר שונים שנקטו החקלאים. אין חולק, כי כל התשלומים שהועברו לחקלאים, לרבות תשלומים ששולמו רק בשנת 1996, חושבו בשיטה נומינלית, על סמך תחשיבי נזק שהתבססו על ערכי שנת 1992, וללא כל שערוך לערכם הריאלי במועד התשלום בפועל. כפי שצויין לעיל, הוראות החוק אותה עת לא כללו הוראות כלשהן לענין שערוך.

 

8.             ביום 10.7.1994 ניתן פסק דין בבית המשפט המחוזי בתל-אביב-יפו (כב' השופט א' וינוגרד) בעניינו של חקלאי אחד אשר נוכח כי סכומי הפיצוי ששולמו לו מתבססים על הערכה נומינלית, ותבע לשערכם לערכם הריאלי במועד התשלום (ע"ש 242/94 (מחוזי ת"א) פרחי אורי שתיל בע"מ נ' מדינת ישראל – משרד החקלאות (לא פורסם, 10.7.1994) (להלן: ענין שתיל)). בית המשפט קבע באותו ענין כי על המדינה מוטלת חובה לשלם לחקלאי פיצוי ריאלי, למרות שהחוק אינו מטיל במפורש חובה כזו, והורה למדינה לשערך את הפיצוי, כך שישקף את שוויו הממשי. יש לציין כי פסק הדין קובע קביעה נורמטיבית כללית בדבר חובת שערוך הפיצוי, ואינו מעוגן רק בנסיבות האינדיבידואליות לתובע באותו ענין.

 

           המדינה לא ערערה על פסק דין זה.

 

9.             סביר להניח, כי הקביעה העקרונית בפרשת שתיל בדבר חובת שערוך הפיצוי הובילה לפנייה מחודשת של המבקשים לוועדת הזכאות, אשר היא העומדת בבסיס ההליך שבפנינו. מגדלי הפירות פנו לוועדת הזכאות באוגוסט 1995 ומגדלי ההדרים פנו מצידם בפברואר 1996, וביקשו כי הוועדה תפעל לשערוך כספי הפיצוי שהוענקו להם, ותקבע את הסכום הסופי המגיע להם על פי ערכים ריאליים.

 

10.          ביום 15.2.1996 (בענין מגדלי הפירות) וביום 18.4.1996 (בענין מגדלי ההדרים) החליטה ועדת הזכאות לדחות את פניות החקלאים. הנמקתה היתה כי כל החקלאים חתמו על כתבי ויתור, ובכך קיבלו על עצמם את החלטת הוועדה, ואין להתיר להם לסגת מכך. כמו כן, הם לא הגישו עררים על החלטותיה במועדים הקבועים לכך בדין, ולכן אין להיזקק לטיעוניהם. אי-העמידה במועדים להגשת העררים שללה, לגישת הוועדה, את זכותם הדיונית של החקלאים להעלות טענות ביחס להיקף הפיצוי ששולם להם.

 

11.          בעקבות החלטות ועדת הזכאות, פנו המבקשים בערר לוועדת הערר. הם עשו כן ביום 15.12.1996, לאחר בירורים שערכו במחלקת הבג"צים בפרקליטות המדינה.

          

           בהחלטה מיום 16.12.1999 דחתה גם ועדת הערר על הסף את טענות המבקשים. בהחלטתה, היא קבעה כי בנסיבות הענין אין לראות בכתב הויתור עליו חתמו החקלאים משום "מתן החלטה" התוחם את החקלאים למסגרת המועד של 30 הימים שנקבעה בתקנות לצורך הגשת ערר. תחת זאת, קבעה, כי יום מתן פסק הדין בענין שתיל, הוא המועד הקובע לענין זה. עוד היא קבעה, כי לאור העובדה שהחקלאים לא היו מודעים לחישוב הנומינלי שעל פיו הוערך הפיצוי, ומאחר שתשלום הפיצוי נפרש על פני מספר שנים, ראוי היה מבחינה מהותית להאריך את המועד הקבוע בתקנות להגשת ערר. עם זאת, מהמועד בו נודע למבקשים דבר מתן פסק הדין בענין שתיל ועד לפנייה לוועדת הערר חלפה למעלה משנה, או לכל הפחות תשעה חודשים, וזאת לאחר ניכוי פרק הזמן שחלף לצורך פניית המבקשים לפרקליטות המדינה לשם בירורים מוקדמים בטרם פנו לוועדת הערר. הוועדה קבעה, כי פרק זמן זה חורג מגבולות הסביר ולכן לא ניתן להאריך את המועד להגשת הערר, ולפיכך דין הערר להידחות על הסף.

 

12.          על החלטה זו של ועדת הערר הגישו המבקשים ערעור לבית המשפט המחוזי.

 

           בית המשפט קמא דחה את טענות המבקשים, ואימץ את עמדת ועדת הערר. לגישתו, אכן ראוי היה כי הפיצוי לחקלאים הנפגעים מנזקי טבע יחושב על פי ערכים ריאליים. עם זאת, לצד שיקול מהותי זה, עומדים שיקולי ההתיישנות, והצורך בסופיות ההליך, אשר מקבלים ביטוי בתקנה 18 לתקנות הפיצוי. תקנה זו קובעת מסגרת זמן מוגדרת להגשת עררים על החלטותיה של ועדת הזכאות, וזו לא כובדה במקרה זה. בית המשפט קמא דחה את טענת המבקשים לפיה ועדת הזכאות כלל לא קיבלה החלטה בענין החקלאים, ומשכך מירוץ התקופה לצורך חישוב המועדים להגשת ערר כלל לא החל. לדבריו, סכומי הפיצוי שולמו למבקשים לאחר דיוני הוועדה ומתן החלטה על ידה. לצורך כך עומדת אף חזקת התקינות המנהלית, לפיה, אפילו אין ראייה פוזיטיבית לקיומן של החלטות ועדה בענין הפיצוי, חזקה עליה שנתנה החלטות כאלה, והנטל על המבקשים להראות אחרת, ובכך לא עמדו. נוסח כתב הויתור שנשלח לכל חקלאי משמיע כי ניתנה החלטה בעניינו, ולכן ניתן לראות את מועד משלוח המכתב, הכולל את כתב הויתור, כמועד מתן החלטת ועדת הזכאות ביחס לכל חקלאי וחקלאי.

 

           בית משפט קמא הוסיף, כי ועדת הערר הלכה כברת דרך לטובת המבקשים כאשר הסכימה לראות במועד מתן פסק הדין בענין שתיל את המועד הקובע לצורך תחילת מנין הימים לשם הגשת הערר לוועדת הערר. אולם גם כך, פרק הזמן שחלף מאז מתן פסק הדין האמור ועד להגשת הערר בפועל חרג מכל מידה סבירה העשויה להצדיק מתן אורכה. מטעמים אלה נדחה ערעורם של המבקשים על הסף בבית המשפט המחוזי.

 

           על פסק דין זה הוגשה בקשת רשות הערעור שבפנינו.

 

טענות הצדדים

 

טענות המבקשים

 

13.          עיקר טענות המבקשים הוא: ראשית, ביסוס הפיצוי על חישוב נומינלי בלא שערוך ריאלי לוקה בפגם שיש לתקנו. לדברי המבקשים, ביחס לחלק מהחקלאים מדובר בפער של יותר מ-3 שנים בין המועד הקובע להערכת הפיצויים לבין תשלומם בפועל, ובלא שערוך, ערך הפיצויים נשחק. חוק הפיצוי, על פי תכליתו ויעדיו, מחייב מתן פיצוי ריאלי לחקלאים על נזקים הנגרמים להם בשל אסון טבע. כך נובע מפרשנות סבירה של החקיקה הנוגעת בדבר, ועקרון זה אושר בפסק הדין בענין שתיל, וגם ועדת הערר ואף בית משפט קמא היו שותפים לעמדה זו.

 

           שנית, טוענים המבקשים כי ועדת הזכאות לא קיבלה כל החלטה בעניינם שממנה ואילך יש לחשב את המועד להגשת ערר. לדבריהם, כל שעשתה ועדת הזכאות הוא לקבל החלטה כללית בענין כלל החקלאים הזכאים לפיצוי, בלא שנתקבלה על ידה כל החלטה פרטנית בעניינו של כל חקלאי וחקלאי, כפי שמחייב החוק. לכן, אין לראות את החקלאים אחראים לאיחור בהגשת הערר. המבקשים מדגישים כי כל קביעה אחרת המניחה, מכוח חזקת התקינות המינהלית, או מכח ייחוס מעמד של החלטה למשלוח טופסי הזכאות וכתבי הויתור לחקלאים, כי ניתנו החלטות פרטניות בקשר לחקלאים מביאה לתוצאה דיונית קשה, שבעטייה נשללת זכאותם המהותית לפיצוי בערכים ריאליים.

 

           שלישית, המבקשים תוקפים את החלטת ועדת הערר, כפי שאומצה בבית המשפט קמא, לפיה חלוף הזמן עד להגשת הערר מצדיק את דחייתו. הערר הוגש על החלטות ועדת הזכאות משנת 1996, אשר דחו את בקשות המבקשים לפסוק להם פיצוי ריאלי. משכך, יש למנות את תקופת הערר ממועד זה בניכוי האורכה שניתנה על ידי פרקליטות המדינה. יתר על כן, טוענים המבקשים כי אפילו תתקבל גישת הערכאות הקודמות כי במקרה זה חל שיהוי בהגשת הערר, החלטת ועדת הערר שלא להיענות לבקשה להארכת מועד להגשת הערר אינה סבירה ואינה מוצדקת. זאת, לאור החשיבות העקרונית הנילווית לענין זה, שעיקרה בקביעה המהותית והמעשית בדבר זכותם של החקלאים לפיצוי על בסיס ריאלי, ומניעת הקיפוח שנגרם להם כתוצאה ממדיניות הרשות המוסמכת. היבט עקרוני זה, מצדיק, לדעת המבקשים, גם מתן רשות ערעור בערכאה זו, וקבלת הערעור לגופו.

 

תשובת המדינה

 

14.          המדינה טוענת בתשובתה כי דין טענות המבקשים להידחות. ראשית נטען, כי אין הצדקה למתן רשות ערעור במקרה זה. מדובר בענין פרטני שאינו מעלה שאלה עקרונית, מה גם שהמבקשים מצפים להיבנות מפסק הדין בענין שתיל על ידי תקיפת החלטות חלוטות של ועדת הזכאות, ואין להתיר להם לעשות כן.

 

           כן נטען, כי אין להתערב בקביעות הערכאות הקודמות לפיהן ועדת הזכאות קיבלה החלטות פרטניות בקשר למבקשים, ויש למנות את מועדי הערר מתאריכי קבלתן של החלטות אלה. קביעות אלה הן בעלות אופי עובדתי, ואין להתערב בהן.

 

           עוד נטען, כי אין בסיס לטענה בדבר חובת שערוך סכומי פיצויים המוענקים לחקלאים. העיכוב שחל בעריכת שומות הפיצוי נעוץ בגורמים שונים ובהם ריבוי הזכאים, מספר הכרזות של אסונות טבע, ומשך הזמן הנדרש לקביעת היקף הנזק. כל אלה אינם מצדיקים הוספת הפרשי שערוך לסכומי הפיצוי הנומינלי כפי שנקבעו.

 

           יתר על כן, פרשנות החוק והתקנות מובילה למסקנה כי חקיקת הפיצוי מדברת בפיצוי נומינלי ולא ריאלי. הפיצוי על פי החוק הוא חלקי בלבד, ומשקף פשרה בין המגמה לסייע למגזר החקלאי מצד אחד, בבחינת תשלומי חסד, כלשון המדינה, לבין אילוצים תקציביים. הדגש בחוק הושם על שיקומו של ענף החקלאות ככזה, להבדיל מהשבת מלוא נזקיו של החקלאי הבודד. פרשנות החקיקה לצורך ענין השערוך צריכה להיעשות על רקע שיקולים אלה.

 

           המדינה מדגישה עוד כי למרות שתקנות הפיצוי קובעות כי הפיצוי יושתת על "הוצאות הייצור השוטפות הריאליות", אין הכוונה בזה לשערוך סכומי הפיצוי באופן שיתווספו להם הפרשי הצמדה וריבית. לגישתה, הביטוי "ריאלי" המופיע בתקנות הפיצוי בא כמילה נרדפת לביטוי "אמיתי" או "ממשי", בנבדל מנזק "רעיוני-נורמטיבי".

 

           מכל מקום, נטען כי אין מקום להטיל את חובת השערוך על סכומי פיצוי שכבר שולמו לחקלאים, וזאת מטעמי יציבות וודאות תקציבית.

 

           מעבר לכך נטען, כי אפילו תתקבל הטענה כי הפיצוי לחקלאים כפוף לשערוך, עדיין אין בכך כדי ללמד כי מדובר בהצמדת סכום הפיצוי למדד המחירים לצרכן, ולא כל שכן, שאין חובה לשלם ריבית. זכותו של החקלאי לפיצוי נולדת עם קבלת החלטת ועדת הזכאות בעניינו, וכל עוד לא חלף המועד הקבוע בתקנות לצורך ביצוע התשלום בעקבות מתן ההחלטה, לא צומחת למדינה חובת שערוך, ובכלל זה חיוב של הצמדה וריבית. במקרה זה לא חלף המועד, כאמור.

 

           המדינה טוענת עוד, כי אין מקום לייחס לה חוסר תום לב בהעלאת הטענה הדיונית המחייבת עמידה בלוח זמנים להגשת הערר. היא מדגישה את חשיבות גורם סופיות ההליך וכיבוד מועדי הדיון הסטטוטוריים הנדרשים לפעילותו התקינה של מנגנון הפיצוי המופעל מכח החוק.

 

           לבסוף, טוענת המדינה כי אם תתקבל בקשת המבקשים לרשות ערעור, ויתקבל הערעור לגופו, תידרש ועדת הזכאות לפתוח את הדיון בשומות החקלאים ולהעריכן מחדש. בנסיבות אלה יש מקום כי הוועדה תשקול מחדש האם השומות שנערכו בשעתן קבעו מלכתחילה פיצוי-יתר לחקלאים, שאז יש להפחיתן. החלטות מסוג זה עלולות להביא בעקבותיהן עררים והליכי ביקורת נוספים, ולהסב נזק לתקציב המדינה וגם הכבדה ניכרת על גופי המינהל וערכאות הביקורת השיפוטית.

 

15.          חשוב להבהיר, כי המדינה לא טענה שיש בתוכן כתב הויתור משום השתק בפני עצם העלאת בקשת החקלאים לשערוך הפיצויים שהוענקו להם. החקלאים לא היו מודעים לשיטת החישוב כשחתמו על כתבי הויתור; לפיכך, גם הערכאות הקודמות התייחסו לכתבי הויתור לא כאל מחסום בפני עצם העלאת דרישת השערוך, אלא, לכל היותר, כאחת מנקודות הפתיחה האפשריות למנין התקופה עד לפנייתם המחודשת של החקלאים לוועדות לצורך שערוך הפיצוי.

 

הכרעה

 

הסוגיות

 

16.          אין מחלוקת, כי החקלאים המבקשים בענייננו, המונים קרוב ל-4,000 איש, קיבלו פיצויים נומינליים בלבד בגין נזקיהם באסון הטבע. אין גם מחלוקת על העובדות שברקע פרשה זו. המחלוקת נסבה על השאלה המשפטית – האם עומדת לחקלאים זכות לפיצוי ריאלי או לפיצוי נומינלי בלבד על נזקיהם מכח חוק פיצוי נפגעי אסון טבע, ועל השאלה הדיונית – האם, בנסיבות הענין, חל שיהוי בפניית החקלאים לוועדת הערר, והאם היתה הצדקה לדחות את פנייתם על הסף עקב שיהוי זה, או שהיה מקום להאריך את המועד לצורך הדיון בערר, ולהכריע בו לגופו.

 

17.          השאלה המשפטית קשורה בניתוח אופיה של הזכות לפיצוי בגין אסון טבע, הנתונה לחקלאים, והיא בעלת היבט עקרוני כללי החורג מעבר לעניינם של הצדדים להליך זה. אופייה של השאלה מצדיק לדון בבקשת רשות הערעור כאילו ניתנה רשות ערעור ולדון בה כבערעור.

 

           נדון בשאלה המשפטית ובשאלה הדיונית, כסדרן.

 

מהות הזכות לפיצוי בגין אסון טבע – האם זכות לפיצוי ריאלי או נומינלי?

 

18.          בהעדר הסדר מפורש לענין שערוך הפיצוי בחוק בנוסחו המקורי, יש להתחקות אחר תכליתו ויעדיו במטרה להסיק מהם האם קיימת חובת שערוך הפיצוי, אם לאו.

          

רקע כללי: מטרתו ותכליותיו של חוק הפיצוי על נזקי טבע

 

19.          חוק הפיצוי על נזקי אסון טבע נחקק בשנת 1989 ומטרתו היתה לתרום לשיקום ענפי החקלאות, ולהחזירם לפעילות יצרנית לאחר התרחשות אירועי טבע חריגים וקיצוניים אשר הסדרי ביטוח שגרתיים אינם מכסים את מלוא נזקיהם. במקורה, נכללה הצעת החוק בנושא פיצוי על נזקי אסון טבע כחלק מתיקון לחוק מס רכוש וקרן פיצויים, התשכ"א-1961.

 

           וכך הוסברה תכלית ההצעה:

 

"... ישנם מקרים שבהם תופעות טבע חריגות פוגעות בענף או בענפי חקלאות כלשהם עד שהעוצמה של הנזק או ההיקף הגיאוגרפי שלו אינם כלולים במסגרת הביטוח מפני נזקי טבע בקרן לביטוח.. אירועים כאלה, אם כי הם נדירים ביותר, מחייבים חקיקה מיוחדת כדי לשמור על המשך קיומו של ענף חקלאי או קיומה של חקלאות בהיקף משמעותי... מוצע איפוא, שבמקרים חריגים של תופעות טבע כאלה, תנקוט המדינה צעדים מיידיים לעזרת הנפגעים, במסגרת חוק מס רכוש וקרן פיצויים – ובלבד שהם מצידם קיימו את דרישות התכנון החקלאי, ונכללו במסגרת מבוטחי הקרן לביטוח נזקי טבע בחקלאות בע"מ" (הצעת חוק מס רכוש וקרן פיצויים (תיקון מס' 21), התשמ"ח-1988, ה"ח 1874, מיום 29.2.1988, בעמ' 140).

 

           בשלב שבין הקריאה הראשונה לקריאה השניה והשלישית של הצעת החוק, הוסבה ההצעה לחוק העומד בפני עצמו, הוא חוק פיצוי נפגעי אסון טבע. וכך הסביר יו"ר ועדת הכספים דאז, חה"כ מיכאל חריש, את הבסיס הרעיוני עליו מושתת החוק:

 

"הבסיס הרעיוני של החוק הוא, שאדם חייב לבטח את רכושו כנגד כל נזק הצפוי לבוא בדרך כלל... ואולם לגבי נזק יוצא דופן, העשוי לבוא פעם אחת בדור או בשני דורות, ואין אדם יכול לשער את מהותו ואת שיעורו, אין טעם, ובעיקר אין קנה מידה לביטוח, ועל המדינה לעמוד בפרץ כדי, שבמלוא מידת האפשר, יחולק נטל הנזק בין כל יושביה. כך בעולם הגדול, וכך אצלנו. יתר על כן, יש לחלק את נטל הנזק כולו, ואם כתוצאה מאסון טבע נשללת הכנסתו של אדם לתקופה, ועליו לשקוד על כך שהכנסתו תימשך אחרי התקופה הזו, הרי אובדן ההכנסה באותה תקופה הוא נזק ממשי מאוד, ואין לדחות עניין זה כלאחר יד. ועל הכול, הזכות לפיצוי מאת המדינה צריכה להיקבע בחוק, באופן שהניזוק יוכל לתבוע אותו בדין מאת האוצר..." (דברי הכנסת השתים עשרה, מיום 15.3.1989, בעמ' 1367)

 

20.          חשוב לציין, כי חקיקה שנועדה להבטיח חקלאים מפני נזקי טבע חמורים, אשר קשה להתגונן כנגדם באמצעי ביטוח רגילים, קיימת גם במדינות אחרות. בארצות הברית חוקק בשנת 1994 חוק פדראלי דומה העוסק גם הוא בפיצויים לחקלאים במקרים של אסונות טבע חמורים: The Crop Loss Disaster Program (כיום7 U.S.C.S 1508(b) (2006)).

 

21.          חוק פיצוי נפגעי אסון טבע קבע מסגרת עקרונות כללית לפיצוי חקלאים על נזקים עקב אסון טבע והורה כי התקנות תקבענה את הפרטים לענין הזכאות לפיצוי ושיעורו. ואכן, בשנת 1991 הותקנו תקנות הפיצוי. במסגרת התקנות, תחמה הרשות המבצעת את תחולת החוק רק לנזקי טבע מסוימים ולשיעורי נזק מסוימים, ויצרה מתווה המבוסס על איזון בין המגמה לסייע לחקלאי שניזוק מפגעי הטבע לשקם את משקו, ולאפשר את חזרתו לפעילות יצרנית, לבין האילוצים התקציביים שעמדו ברקע חקיקתו של חוק זה מתחילתו (רע"א 5647/95 מדינת ישראל נ' קיבוץ זיקים, פ"ד נ(4) 50 (1996); רע"א 2672/96 מדינת ישראל נ' קיבוץ נירים, פ"ד נב(2) 247 (1990); בג"ץ 5062/97 איגוד שמאי ביטוח בישראל נ' מדינת ישראל, פ"ד נה(1), 181 (1999)). המתח המתמיד בין מגמת שיקומו של החקלאי אל מול אילוצי התקציב קיבל ביטוי גם בפסיקת בית משפט זה (בג"צ 5605/90 ארגון מגדלי ירקות נ' שר האוצר, פ"ד מז(1) 75, 79‑80 (1993); בג"ץ 3627/92 ארגון מגדלי הפירות בישראל נ' ממשלת ישראל, פ"ד מז(3), 387, 391‑392 (1993)).

 

22.          נוכח אילוצים תקציביים, עבר החוק בשנת 2006, במסגרת חוק ההסדרים, שינוי מהותי בדרך של צמצום וסיוג תחום התפרשותו (חוק הסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב והמדיניות הכלכלית לשנת הכספים 2006), התשס"ו-2006, ס"ח 2057, מיום 15.6.2006, בעמ' 309). התיקון לחוק צמצם באופן ניכר את הזכאות לפיצוי בעקבות אסון טבע, והגבילו לתשתיות חקלאיות כהגדרתן בחוק בלבד, בניגוד למצב המשפטי ששרר עד אז. כן קבע התיקון הסדר הצמדה לפיצוי, שתחולתו פרוספקטיבית.

 

           מאחר שהאירועים נשוא המחלוקת בהליך זה אירעו בשנת 1992, נוסחו המקורי של החוק קודם תיקונו הוא זה שחל בענייננו, וכאמור, במתכונתו המקורית לא קבע החוק הסדר שערוך לפיצוי.

 

23.          בהעדר הסדר חקיקתי מפורש בענין השערוך, השאלה המהותית שלפנינו היא – מה משמיע חוק פיצוי נפגעי אסון טבע ביחס לדרך חישובו של הפיצוי לחקלאי; האם התכוון מבחינת תכליתו כי הפיצוי ישולם בערך ריאלי או בחישוב נומינלי? לשאלה זו השלכה רחבה על ציבור החקלאים הניזוקים כולו, והשפעתה על התקציב היא משמעותית. להכרעה בשאלה זו חשיבות לא רק במבט כלפי העבר כבמקרה זה, אלא גם במבט לעתיד, אם חלילה יתרחשו אסונות טבע שיצריכו את הפעלת החוק להבא.

 

פיצוי נומינלי מול פיצוי ריאלי

 

24.          ניתן להבחין בין שתי שיטות עיקריות להערכת סכומם של חיובים כספיים. השיטה האחת, היא השיטה הנומינלית, הבנויה על העקרון לפיו חיוב כספי ישולם על פי ערכו המקורי בלא כל התאמות שנועדו לגשר בין הערך המקורי לבין תנודות השוק שהביאו לשינוי בערך המטבע. לעומתה, השיטה הולוריסטית בנויה על התאמת ערכו המקורי של החיוב הכספי לשוויו האמיתי בשוק. על פי גישה זו, החיוב הכספי בשיעורו המקורי משוערך לערכו הריאלי בהתחשב בתנודות המשק המשפיעות על ערך הכסף, כדי שבמועד תשלומו בפועל, ערכו הריאלי של החיוב הכספי יישמר. בעוד השיטה הנומינלית מותאמת למשק כלכלי יציב, שלא מתרחשים בו שינויים משמעותיים בערך המטבע, השיטה הולוריסטית מתאימה למשק אינפלציוני, בו מתקיימת תנודתיות בשער המטבע. שיטה זו מסייעת לשמור על ערכו הריאלי של החיוב הכספי במשק כלכלי בלתי-יציב.

 

25.          במהלך השנים, נאלצה החברה הישראלית להתמודד עם מציאות של אינפלציה, ולעיתים אינפלציה דוהרת, שבה כח הקניה של הכסף השתנה במהירות ובתדירות רבה. מערכות החקיקה שעוצבו לפני עליית שיעורי האינפלציה, בסוף שנות ה-70 ובתחילת שנות ה-80, התייחסו למשק כלכלי יציב יחסית, שלא היתה בו תנודתיות משמעותית בערך הכסף. מערכות אלה לא הותאמו להתמודד עם השחיקה בערך הכסף שנוצרה עם השנים בגבור התהליכים האינפלציוניים (ע"א 4030/03 מפעלי גרנות – אגודה שיתופית חקלאית מרכזית בע"מ נ' מס הכנסה – פקיד שומה למפעלים גדולים, פסקה 10 (לא פורסם, 2.7.2007) (להלן: ענין גרנות)). האינפלציה במשק הצריכה את התאמתה של השיטה המשפטית לתופעות הכלכליות הכרוכות בה. התפיסה הנומינליסטית ששלטה בכיפה קודם להתפתחות האינפלציה לא יכלה עוד לתת את המענה הנדרש למציאות המשתנה (ע"א 554/83 "אתא", חברה לטקסטיל בע"מ נ' עזבון זולוטלוב, פ"ד מא(1) 282, 292‑293 (1981) (להלן: ענין אתא); דוד קציר פסיקת ריבית, הצמדה ושיערוך 335‑336 (1996) (להלן: קציר)).

 

           המציאות הכלכלית הקשה שנוצרה הצריכה מעבר הדרגתי מהשיטה הנומינלית, האופיינית למשק יציב, לשיטה הולוריסטית, המתאימה למשק אינפלציוני. וכך, החלה שיטת המשפט הישראלית לסטות בהדרגה מהעקרון הנומינלי, והנהיגה מנגנוני שערוך שונים בשורה של עניינים. שינוי זה התבצע בשני נתיבים עיקריים: האחד, בדרך של תיקוני חקיקה, והאחר, באמצעות ההלכה הפסוקה, בדרך של שילוב התפיסה הולוריסטית באמצעים פרשניים אל תוך מערכות הדינים השונות: "מעבר זה מהכלל הנומינאלי לכלל הריאלי התפתח במהירות יחסית, בעיקר בשנים האחרונות; וגם הפסיקה לא התעלמה ממציאות החיים, ובאותם השטחים שהדבר נתאפשר – וניתן היה לבסס המעבר, ולהתבסס על דין קיים או פרשנות יוצרת מתאימה, המתחשבת באינפלציה ובמגמה שלא יימצא צד אחד נשכר ומשיג יתרון על חשבון הזולת – נעשה הדבר" (ע"א 423/80 אבדני נ' קסוטו, פ"ד לז(1) 701 (1983); ראו גם: יוסף גרוס "הלם האינפלציה: הצמדת מערכת החיובים בישראל" הפרקליט לג 53 (תש"ם); אוריאל פרוקצ'יה "הצמדה שערוך וריבית: עבר הווה ועתיד" משפטים י 262 (תש"ם))

 

26.          וכך, המחוקק הישראלי נתן את דעתו לצורך בשינוי, והחיל מנגנוני חישוב ריאליים בשורה של חוקים (ראו למשל: סעיפים 56(א) ו-28 לחוק חוזה הביטוח, התשמ"א-1981; סעיף 11(ב) לחוק החוזים (תרופות בשל הפרת חוזה), תשל"א-1970; סעיפים 2 ו-3א לחוק פסיקת ריבית והצמדה, התשכ"א-1961 (להלן: חוק פסיקת ריבית והצמדה)). הפסיקה הישראלית החילה מצידה, על דרך הפרשנות, מנגנוני חישוב ריאליים. כך נעשה בדיני החוזים (ענין אתא; ע"א 359/84 חממי נ' עוקשי, פ"ד מא(4) 19 (1987); ע"א 359/79 אלחנני נ' רפאל, פ"ד לה(1) 701 (1980); ע"א 741/79 כלנית השרון השקעות ובנין (1978) בע"מ נ' הורביץ, פ"ד לה(3) 533, 536‑537 (1981); ע"א 158/77 רבינאי נ' חברת מן שקד בע"מ (בפירוק), פ"ד לג(2) 281, 292‑293 (1979)); ע"א 5267/03 פרג'-גשורי נ' מיטל, פ"ד נט(5) 337, 358 (2005); ע"א 69/98 מחאג'נה נ' מחאג'נה, פסקאות 7‑10 (לא פורסם, 8.6.2005) (השופט לוי)), ובפרט במסגרת חובת השבה בדיני חוזים (ע"א 1665/05 גולוב נ' א.ר.י. מזרחי ובניו בניה והשקעות בע"מ (לא פורסם, 13.6.2010) (להלן: ענין גולוב); גבריאלה שלו ויהודה אדר דיני חוזים – התרופות: לקראת קודיפיקציה של המשפט האזרחי 731 (2009)). כך גם בדיני הנזיקין (ע"א 606/73 ירדניה חברה לביטוח בע"מ נ' אחים עופר (הולדינגס) בע"מ, פ"ד ל(1) 29, 33‑34 (1975)). כן יושמה הגישה הולוריסטית בדיני הצוואה (ע"א 1900/96 טלמצ'יו נ' האפוטרופוס הכללי, פ"ד נג(2) 817, 832‑833 (1999)), ואף בפקודת המיסים, אשר במקורה שיקפה גישה נומינלית, הוכר לא מכבר הצורך בשערוך (ענין גרנות; ע"א 9333/02 מנהל מס ערך מוסף טבריה נ' חוסין (לא פורסם, 12.5.2010) (פסק דיני) (להלן: ענין חוסין)). בדעת מיעוט שהבעתי באותו ענין, ציינתי כי משחוק מס ערך מוסף שותק בשאלת השערוך, יש להשלים את החסר על דרך החדרת הגישה הולוריסטית להערכת מס תשומות לצורך ניכויו בסכומים ריאליים מסכום המס המגיע מהנישום, וזאת כנגזר מתכלית חוקי המס לגבות מס אמת. "במשק כלכלי המתאפיין בתהליכים אינפלציוניים, השיטה הנומינליסטית בתחום המס עלולה להביא לתוצאות שאינן מתיישבות עם גביית מס אמת" (ענין חוסין, פסקה 17 לפסק דיני). להחלה של חובת השערוך בבית הדין הרבני, ראו: בג"צ 7078/05 פלוני נ' בית הדין הרבני הגדול, פסקאות ל"ג-ל"ו לפסק דינו של השופט רובינשטיין (לא פורסם, 3.2.2008).

 

27.          כלל הוא כי העדר התייחסות של החוק לנושא השערוך אין משמעו בהכרח הסדר שלילי לענין השערוך, כשם שאין ללמוד מכך על חובה לבצעו. השאלה אם יש לשערך את החיוב או להותירו בערכו הנומינלי היא ענין לפרשנות ההסדר החקיקתי הנוגע לענין (ענין גרנות, פסקאות 16‑17; כן ראו: ע"א 2343/05 בנק קונטיננטל בע"מ נ' מנהל מס שבח מקרקעין, פסקה 25 (לא פורסם, 6.7.2010); ע"א 6557/01 פזגז, חברה לשיווק בע"מ נ' פקיד שומה למפעלים גדולים, פסקה 39 ואילך לפסק דינה של השופטת ארבל (לא פורסם, 20.11.2006); קציר, בעמ' 362‑366).

 

28.          השערוך בישראל הוחל כחלק מהדין הסובסטנטיבי הנשען על תפיסת עשיית עושר ולא במשפט, והוא חל על כל ענפי המשפט. הוא נועד לגשר על פני פערי ירידת ערך הכסף. מוכרות שיטות שונות לשערוך ומגוון רחב של אפשרויות בענין זה. ההכרעה בדבר טיבה של השיטה הראויה לחישוב חיובים כספיים – אם נומינלית או ריאלית, ואם ריאלית – מה שיטת השערוך הראויה – הפכה לתלויית ענין ונושא. היא נמדדת על פי הפרשנות הראויה של הדין הנוגע בדבר:

 

"הגישה השיפוטית נמנעת מהכללות. אין היא נוקטת בעמדה נומינליסטית כוללת, ואין היא נוקטת בעמדה ולוריסטית כוללת. היא בוחנת כל סוגיה על פי מסגרתה הנורמטיבית שלה. גישה שיפוטית זו מבוססת על תפיסה משפטית עקרונית, לפיה המשפט הישראלי אינו מכיר לא בגישה ולוריסטית כללית, ולא בעקרון נומינליסטי כללי, החלים בו כענין של משפט ציבורי מחייב (IUS COGENS). על פי תפיסה זו, הדין הנומינליסטי או הדין הולוריסטי, עד כמה שהם חלים בישראל, הם פרי הפירוש הראוי של הנורמה המשפטית הספציפית החלה בענין, והם חייבים "להתבסס על דין קיים או פרשנות יוצרת מתאימה"... אכן, השאלה בדבר "ערך הכסף" אינה נקבעת על פי "דיני כסף" – נומינליסטיים או ולוריסטיים – אלא על פי הפירוש הראוי של הדין" (ענין אתא, בעמ' 295-296).

 

           וכך, השיטה הישראלית לא זנחה לחלוטין את הגישה הנומינלית, ונמנעה מלאמץ תחתיה גישה ולוריסטית טהורה (ענין אתא; ע"א 319/89 דן אגודה שיתופית לתחבורה ציבורית נ' צורני, פ"ד מו(3) 725, 727 (1992); ע"א 222/81 אברהם חננאל חברה קבלנית לבנין בע"מ נ' סוסנובסקי, פ"ד לז(4) 471, 474 (1983)). עם זאת, בתנאים של אי-יציבות המשק והכלכלה, המגמה לעבור ממשטר נומינליסטי למשטר ולוריסטי-ריאלי הלכה ונתחזקה (קציר, שם).

 

29.          במקום שבו המחוקק לא קבע באופן מפורש הסדר המחייב להתחשב בשינויים אינפלציוניים, על בית המשפט להתחקות אחר תכליתו של החוק, ולהסיק על דרך של פרשנות, האם יש להתחשב בשינויים אינפלציוניים במשק לצורך הערכות כספיות על פיו. התייחס לכך פרופ' ד' פרידמן בספרו:

 

"ברור שאם החוק שקבע את החיוב מורה במפורש על שיערוך, יש לנהוג לפי הוראותיו. אולם אפילו בהעדר הוראה מפורשת בחוק, מתעוררת שאלת פרשנותו, וניתן לתאר הוראות חקיקה שיפורשו כמחייבות שיערוך, אף שמדובר בתקופה שנקבעה לקיום החיוב" (דניאל פרידמן דיני עשיית עושר ולא במשפט א 109 (מהדורה שנייה, 1998)).

           והוסיף קציר בספרו:

 

"שיערוכם של חיובים סטטוטוריים על דרך הפרשנות נעשה שעה שההוראה החוקית לא מנעה זאת בעליל... משמע, שהוא יכול היה להתבצע כאשר ההוראה הסטטוטורית, הקובעת את חובת התשלום המוטל על המדינה, שותקת באשר לסוגיית הצמדת התשלום, ועל-פי פרשנות הוראת הדין; פרשנות זו... מעידה על מגמת הפסיקה של השנים האחרונות לפסוק למי שזכאי לקבל כספים מאת המדינה ערכים ריאליים ולא נומינליים" (קציר, בעמ' 792; ההדגשה אינה במקור).

 

           יוצא, אפוא, כי יתכנו מצבים בהם תוחל הגישה הולוריסטית להערכת חיובים כספיים גם במקום שבו המחוקק לא הסדיר במפורש קיומו של מנגנון שערוך לתשלום החיוב. השאלה האם ההסדר החקיקתי מתיישב עם גישה נומינלית או ולוריסטית להערכת החיוב הכספי הינה שאלה פרשנית. פרשנות זו עשויה להיות מושפעת ממצב המשק והכלכלה, על רקע שינויי העיתים והנסיבות, בצד ההקשר הפרטני הרלבנטי לנושא הנדון.

 

30.          ראוי לציין, כי חובת שערוך החיוב הכספי אינה תלויה בהכרח בשאלה האם הגורם עליו מוטל החיוב עמד בחובתו זו בתחום לוח הזמנים שהוגדר לצורך כך, או סטה ממנו. משמעות השיטה הולוריסטית היא כי, בין אם חל איחור בתשלום ובין אם לאו, יש להתאים את שיעור הסכום הכספי שערכו חושב נכון למועד מסוים לערכו האמיתי במועד תשלומו בפועל, כדי להעמידו על שיעורו הריאלי. לפיכך, עשוי להיות כי גם כאשר התשלום נעשה בגדרי המועדים שנקבעו לכך, עדיין יתחייב שערוכו של הסכום הכספי כדי לגשר על פני השינויים שחלו בערכו עקב תנודתיות השוק במעבר הזמן. השאלה מה השפעת החריגה מהמועד על חובת השערוך של הסכום הכספי גם היא שאלה של פרשנות הדין העומד לדיון. "עלינו לבחון אם מפרשנותו הראויה של החוק מתבקשת המסקנה כי התשלום הסטטוטורי שנעשה במועד ישוערך, או שמא מתבקשת מפרשנות החוק עמדה שלילית לגבי השערוך. אין לצאת מתוך ההנחה הא-פריורית שכל תשלום סטטוטורי הנעשה במועדו חסין בפני שערוך. הכל תלוי בחוק היוצר את החיוב.." (בג"ץ 608/88 פינקלשטיין נ' בית הדין הארצי לעבודה, פ"ד מג(2) 395, 404 (1989); ענין גרנות, פסקה 12). יתכנו, אפוא, מקרים בהם, למרות שחיוב קויים במועדו, יהיה צורך לשערכו, והדבר מותנה בתכליתו של ההסדר המשפטי העומד לבחינה.

 

31.          ההכרעה בשאלה האם חיוב כספי כפוף לחובת שערוך אם לאו, תלויה, אפוא, בפרשנותו של הדין הנוגע לענין. השאלה העומדת לדיון בענייננו היא האם הפיצוי לחקלאים מכוח חוק פיצוי נפגעי אסון טבע והתקנות על פיו מחייב שערוך, או שיש לשלמו בערכיו הנומינליים. לסוגיה זו נפנה עתה.

 

פרשנות הסדרי החקיקה בענין פיצוי נפגעי אסון טבע לצורך שיטת חישוב הפיצוי לחקלאים

 

32.          השאלה העומדת להכרעה פרשנית היא – כיצד יש לפרש את הסדרי החקיקה בענין פיצוי לחקלאים נפגעי אסון טבע, בענין שיטת חישוב הפיצוי המגיע להם – האם יש לנקוט לצורך החישוב בשיטה נומינלית או ריאלית? האם לצורך ענין זה יש לתת משקל לשאלה האם תשלום הפיצוי לחקלאי בוצע בפועל בגדר המועד שנקבע לכך, או שמא אין חשיבות לגורם זה בגדרה של סוגיית השערוך?

 

33.          בענייננו, הסדרי החקיקה הרלבנטיים אינם מסדירים במפורש את שיטת החישוב של הפיצוי לחקלאי, אם נומינלית או ריאלית. משכך, ככל מעשה חקיקה, כך גם חוק פיצוי נפגעי אסונות טבע והתקנות על פיו טעונים פרשנות על פי לשונם ותכלית הנורמה הטמונה בהם. במרחב הלשוני שהטקסט מתיר, ניזונה הפרשנות מתכליתו של הטקסט, ובמקום שישנן מספר תכליות אפשריות, יש להפעיל שיקול דעת פרשני, ולברור את התכלית הראויה מבין התכליות השונות האפשריות (אהרן ברק פרשנות במשפט: פרשנות החקיקה 80‑81 (1993)). מבין המשמעויות הלשוניות האפשריות על פי הטקסט, יש לבחור במשמעות המגשימה את רוחו ותכליתו (הנשיא ברק בבג"צ 267/88 רשת כוללי האידרא, עמותה נ' בית המשפט לעניינים מקומיים, פ"ד מג(2) 728, 736 (1989); ע"א 77/88 צימרמן נ' שרת הבריאות, פ"ד מג(4) 63, 72 (1989); עע"מ 2273/03 אי התכלת שותפות כללית נ' החברה להגנת הטבע, פסקה 59 (לא פורסם, 7.12.2006) (להלן: ענין אי התכלת)).

 

           נבחן, אפוא, את לשונו ותכליתו של החוק, על פי נוסחו המקורי החל על העובדות בענייננו.

 

לשון החוק

 

34.          החוק בנוסחו המקורי מגדיר את המושג "נזק עקב אסון טבע" ומשייך אותו לפגיעה ב"נכס" שכתוצאה ממנה נגרם אובדן הכנסה, וכל זאת עקב תופעת טבע המוגדרת "אסון טבע". החוק מגדיר את משמעות המושג "נכס" לצורך הענין (סעיף 1). הזכות לפיצוי מוענקת למי שנגרם לו נזק עקב אסון טבע, והיא מותנית בקיום הדרישות המוצבות לענין תכנון חקלאי, וככל שהתקיימו בנכס הניזוק התנאים הקבועים בחוק (סעיפים 2 ו-3). על פי החוק, שיעורי הפיצוי ייקבעו בתקנות, וכן ניתן לקבוע בתקנות כללים לקביעת שווי הנזקים, למתן ערבות לזכאים לפיצוי, וכללים לביצוע תשלום פיצויים, לרבות מיקדמות על חשבונם (סעיף 4). התקנות אמורות לקבוע את ההסדר הספציפי לתשלום הפיצויים, ומשכך הבחינה הפרשנית של דבר החקיקה צריכה להשתרע על החוק והתקנות כאחד.

 

35.          כאמור, לשון החוק אינה מתייחסת במישרין לשאלת שיטת החישוב של הפיצוי – אם נומינלית או ריאלית. גם בתקנות לא ניתן למצוא הוראה מפורשת בענין זה, אם כי עשויים להימצא בהן רמזים לכוונה לשום את הפיצויים על בסיס ריאלי. תקנה 6 עוסקת בקביעת שיעור הפיצוי לחקלאי, וזו לשונה:

 

"6. קביעת שיעור הפיצויים

הפיצויים בשל נזק עקב אסון טבע יחושבו כלהלן:

(1)   לגבי נכס מסוג 1 –

(א)     מלוא עלויות הייצור השוטפות הריאליות לגבי אותו חלק בנכס שניזוק, בניכוי 10% מסכום הפיצויים בשל השתתפות עצמית; לענין זה, "עלויות ייצור שוטפות" – למעט הוצאות קבועות והחזרי הון, שיחושבו לפי תחשיב הרשות לתכנון במשרד החקלאות, ואולם אם הנזק היה בשיעור הקטן מ-75% מתנובת הנכס, יחושב יום עבודה עצמי בשיעור של 80% מהתחשיב האמור, ואם היה הנזק בשיעור של 75% לפחות מתנובת הנכס, יבוא בחשבון מלוא התחשיב בשל יום עבודה עצמי;

(ב)     על אף האמור בפסקת משנה (א), היה שיעור הנזק בנכס הניזוק בשיעור של 35% לפחות מהכנסותיו החקלאיות של הניזוק, יחושב הפיצוי גם על הוצאות הייצור הקבועות, בניכוי 10% מסכום הפיצויים בשל השתתפות עצמית.

 (2)  לגבי נכס מסוג 2 – הנזק הממשי לנכס, לפי הערכת שמאי" (סעיף 6 לתקנות פיצוי נפגעי אסון טבע; הדגשה אינה במקור).

 

           הנה כי כן, נוסחה של תקנה 6 אמנם אינו מורה במישרין על חובת שערוך הפיצוי לצורך תשלומו בערכו הריאלי, במקום שיש פער זמן בין שלב ההערכה למועד התשלום. עם זאת, בשני הקשרים מתייחסת תקנה 6 לצורך בחישוב ריאלי של הפיצוי: בתקנת מישנה 1(א) מדובר ברישא לגבי נכס מסוג 1 על "מלוא עלויות הייצור השוטפות הריאליות לגבי אותו חלק בנכס שניזוק..." ואילו לגבי נכס מסוג 2 נקבע בתקנת מישנה (2) כי יש לפצות על "הנזק הממשי לנכס, לפי הערכת שמאי". הוראות אלה אמנם אינן מדברות בחובה כללית של שערוך הפיצוי, אך הן מניחות, כהנחה מובנית, שהפיצוי יחושב על בסיס ערכים ממשיים של עלויות ייצור ריאליות ביחס לנכס מסוג 1, ועל נזק ממשי לנכס מסוג 2, לפי הענין. פועל יוצא מהנחה מובנית זו, המעוגנת בניסוח האמור הוא, כי ככל שעקב תנודות במשק נוצר פער בין הערך הנומינלי לערך הריאלי של הפיצוי שנקבע, יש לשערכו, ולהעמיד את הפיצוי על ערכו הריאלי. שאם לא כן, לא תכובדנה הוראות התקנות לפצות את החקלאי על מלוא עלויות הייצור השוטפות הריאליות לגבי נכס מסוג 1 ועל הנזק הממשי לנכס מסוג 2. משכך, ניתן לומר כי על דרך העקיפין ניתן ללמוד מניסוח התקנות על כוונה להעניק לחקלאי פיצוי בערכים ריאליים.

 

           אולם אפילו ייטען כי מההוראות האמורות לא ניתן ללמוד באופן ברור על כוונת החוק להטמיע מנגנון שערוך כללי בתחומו, מכל מקום לא ניתן להסיק ממנו את ההפך. מכאן, שלמצער, המתחם הלשוני בניסוח החוק והתקנות מאפשר להחיל כל אחת משתי החלופות האפשריות לשיטת חישוב הפיצוי. השיטה הראויה היא זו שתתיישב בצורה ההרמונית ביותר עם תכלית החקיקה.

 

התכלית

 

36.          תכלית דבר החקיקה מורכבת מתכלית סובייקטיבית ותכלית אובייקטיבית (בג"צ 693/91 אפרת נ' הממונה על מרשם האוכלוסין במשרד הפנים, פ"ד מז(1) 749, 763 (1993)).

 

"התכלית הסובייקטיבית משקפת את המטרות והיעדים שיוצר הנורמה ביקש להגשים. זוהי כוונתו הסובייקטיבית של היוצר, שהנחתה אותו ביצירת הנורמה. על תכלית זו ניתן ללמוד מן הלשון, מההיסטוריה החקיקתית ומהרקע הכללי שעמד ביסוד מעשה היצירה. התכלית האובייקטיבית משקפת את המטרות והמדיניות שהנורמה נועדה להגשים, כפי שהן נלמדות מהתשתית הנורמטיבית הכוללת שבתוכה מצויה הנורמה. תשתית זו בנויה ממערך נורמטיבי כולל, מעקרונות היסוד של השיטה, ומצרכיה של החברה במשטר הדמוקרטי המודרני" (ענין אי התכלת, פסקה 63).

 

           הפרשנות התכליתית של החקיקה נלמדת, במסגרת הלשונית המתוחמת על ידי החוק, מאיזון ראוי בין התכלית הסובייקטיבית לבין התכלית האובייקטיבית. הראשונה – משקפת את רצונו הספציפי של המחוקק שחוקק את הוראת החוק. השניה – משקפת את הנורמה הראויה של דבר החוק בהתייחס למערכת הנורמטיבית הכוללת, וליסודות הכלליים של השיטה (בג"ץ 7081/93 בוצר נ' מועצה מקומית "מכבים-רעות", פ"ד נ(1) 19, 25 (1996); ע"א 2000/97 לינדורן נ' קרנית – קרן לפיצוי נפגעי תאונות דרכים, פ"ד נה(1) 12, 25‑29 (1999)).

 

           נבחן את תכלית החוק והתקנות בענייננו על רקע כלל פרשנות זה.

            

התכלית הסובייקטיבית

 

37.          כפי שצויין לעיל, חוק פיצוי נפגעי אסון טבע נועד לתת מענה למקרים קיצוניים שבהם ארע אסון טבע אשר גרם נזק משמעותי לחקלאים, מסוג כזה שביטוח רגיל אינו מכסה דרך כלל. המדינה ראתה להבטיח בנסיבות חריגות מסוג זה את יכולת שיקומם של החקלאים על ידי סיוע כספי שימומן על ידי הציבור כולו. סיוע זה נמצא ראוי מתוך הערכה לחשיבותו של ענף החקלאות למשק המדינה והצורך להושיט יד לחקלאי האינדיבידואלי להתגבר על המשבר הקשה שפקד אותו.

 

           מדיניות זו של פיצוי לחקלאים על נזקי אסון טבע משתלבת בהכרה הציבורית בחשיבותו של המגזר החקלאי לחיי הכלכלה והחברה במדינה ולתרומתו הייחודית למפעל הציוני. לכך התייחס בית המשפט בהקשר אחר באומרו:

 

"הצורך שראתה המדינה להיחלץ לשיקומו של המגזר החקלאי עולה בקנה אחד עם קיום אינטרס ציבורי מובהק, שיסודו בשיקולים לאומיים, חברתיים וכלכליים. הוא מובן במיוחד בהשלכתו על המגזר החקלאי בישראל על רקע תרומתו הכבירה של מגזר זה ליישובה של הארץ, לבנייתה, לבטחונה, ולגיבוש התשתית החברתית והכלכלית שלה לפני קום המדינה ולאחריה... פעולת הצלה חקיקתית זו לשיקום מיגזר חברתי-כלכלי ממשבר, היא בבחינת כורח המציאות, ומתיישבת עם ערכי יסוד של המדינה הבנויים על תפיסות הומניסטיות ומושגים של רווחה. במיוחד כך כאשר מדובר במגזר שתרומתו לחיים הלאומיים של העם גדולה ללא שיעור. קשה, אכן, להעריך את המפעל הציוני בישראל לדורותיו בלא הכרה בתרומתו המכרעת של המגזר החקלאי להגשמתו – תרומה שאינה מתמצית בבניית ענף כלכלי גרידא, אלא ניכרת בכל תחום של חיי החברה, התרבות, הערכים והתפיסה הלאומית הכללית של העם בישראל..." (רע"א 3145/99 בנק לאומי לישראל בע"מ נ' חזן, פ"ד נז(5) 385, 401‑402 (2003); ראו גם: ע"א 1773/06 אלף נ' קיבוץ איילת השחר, פסקאות 27‑32 (לא פורסם, 19.12.2010)).

 

38.          בענייננו, בצד הצורך לסייע לחקלאים להתגבר על המשבר, היה המחוקק מודע לעול התקציבי הכבד שהסדר הפיצוי לחקלאים בגין נזקי טבע כורך עמו. לפיכך, הוא יצר – באמצעות חוק המסגרת והתקנות שמילאו אותו תוכן – מנגנון פיצוי חלקי, שאינו מקיף את מלוא מרכיבי הנזק לנכסים החקלאיים, אלא מתוחם לסוגי נזקים מסוימים שרק הם הוכרו כבני-פיצוי. גם שיעורי הפיצוי שנקבעו אינם מכסים בהכרח את מלוא הנזק שהוכר כבר-פיצוי. כמו כן, זכאות החקלאי לפיצוי על נזקי טבע אינה קמה באופן אוטומטי עם ארוע אסון הטבע. היא מותנית בפעולה אקטיבית של הממשלה באמצעות הכרזה על אסון טבע, הכרזה הניתנת תוך התחשבות בנסיבות הרלבנטיות. על פי החוק והתקנות נוצר, אפוא, איזון פנימי בין האינטרס הציבורי לסייע לחקלאים שנפגעו על דרך מתן סיוע כספי, לבין הגבלות ניכרות על היקף הפיצוי הנובעות משיקולים תקציביים. איזון זה מביא לתוצאה לפיה זכות החקלאי לפיצוי כפופה לתנאים מתנאים שונים, וגם כאשר תנאים אלה מתקיימים, הפיצוי הניתן הוא חלקי בלבד ואינו מכסה בהכרח את מלוא נזקי החקלאי מאסון הטבע שארע.

 

39.          במסגרת האיזון הפנימי האמור בין אינטרס החקלאים בקבלת פיצוי על נזקי טבע לבין מגבלות התקציב, נראה כי המחוקק ביקש להבטיח כי אותו פיצוי חלקי שהחקלאי זכאי לו מכח החוק ישולם לו על פי ערכו הריאלי האמיתי ולא בערך בלתי-ריאלי שנשחק עקב האינפלציה. ענין זה נלמד מתכליתו של החוק שנועדה לסייע לחקלאי לשקם את משקו ולחזור לפעילות יצרנית. תכלית זו נועדה להגשים הן את טובת החקלאי, הן את טובת הענף כולו, והן את האינטרס הציבורי הכללי בקיומו של מגזר חקלאי יציב ויצרני בין כלל מרכיבי המשק הכלכלי בישראל. אכן, ישנם מצבים בהם הפער בין פיצוי ריאלי לפיצוי נומינלי אינו משמעותי, בין בשל שיעורי אינפלציה נמוכים, ובין בשל פער זמנים קצר בין מועד היווצרות הנזק והערכת הפיצוי לבין מועד תשלומו בפועל. בתנאים אלה אין חשש כי תשלום נומינלי יסכל את תכלית החוק. אולם במשק אינפלציוני, הענקת פיצוי בערכים נומינליים וללא שערוך עלולה לסכל את תכלית החוק – שיקום החקלאי הניזוק במגבלות שהחוק קבע.

 

           אמנם, המחוקק לא התכוון להעניק לחקלאי הניזוק פיצוי מלא על כל נזקיו באופן שיחזירו למצבו הקודם בטרם ארע הנזק. עם זאת, משקבע המחוקק כי עומדת לחקלאי זכות פיצוי חלקי על נזקים מסוימים שנגרמו לו, יש להניח, בהעדר אמירה לסתור, כי כוונתו היתה כי פיצוי זה ישולם בערכים ריאליים ולא בערכים שנשחקו עקב תהליכים אינפלציוניים כאלה ואחרים. ראוי לציין, כי ועדת הערר בענייננו היתה שותפה לגישה העקרונית לפיה, ככלל, חישוב הפיצוי לחקלאי בגין נזקי טבע אמור להתבסס על חישוב ריאלי ולא נומינלי.

 

40.          התכלית הסובייקטיבית של החוק מצביעה, אפוא, על מגמה להעניק לחקלאי פיצוי בערכים ריאליים, ולא נומינליים.

 

התכלית האובייקטיבית

 

41.          התכלית האובייקטיבית של דבר החקיקה מצביעה אף היא על זכאותם של החקלאים הניזוקים לפיצוי בערכים ריאליים.

 

42.          ככלל ניתן לומר, כי כאשר דבר חקיקה מורה על תשלום פיצוי לזכאי, ההנחה היא כי בכוונתו להבטיח כי הזכות לפיצוי תמומש בערכים אמיתיים ולא תישחק על ידי שינויים בערך המטבע עקב מעבר הזמן שבין חישוב סכום הפיצוי המגיע לבין מועד תשלומו. זוהי המגמה הכללית הניצבת ביסוד השיטה, המחייבת בחינה פרטנית בכל חוק וחוק העומד לדיון פרשני. במשק כלכלי בלתי-יציב שיש בו תנודות משמעותיות בערך הכסף, מנגנוני השערוך הם אמצעי להבטיח תשלום ריאלי. שיטת המשפט הישראלית מאמצת מנגנוני שערוך למיניהם בתחומים שונים של המשפט כדרך להבטיח את מימוש תכליות החוקים הנוגעים בדבר. יש בכך כדי להשפיע גם על הנושא הנדון בפנינו. זאת ועוד, החלה של מנגנון חישוב נומינלי בענייננו עלולה ליצור אי-שוויון בולט בין זכאים שונים: זכאי שמקבל את הפיצוי המגיע לו בסמוך ממש לאחר מועד חישובו יזכה בתשלום ריאלי; לעומתו, זה שקיבל את תשלום הפיצוי מאוחר יותר בשל גורמים שאינם תלויים בו אלא ברשות המשלמת, יזכה, בלא עוול בכפו, בסכום שערכו נמוך יותר עקב שחיקתו בגלגלי האינפלציה. עקרונות צדק בסיסיים מצדיקים כי במשק אינפלציוני תוחל פרשנות המחייבת שערוך של חיובים כספיים, וזאת – כל עוד המחוקק לא קבע או לא התכוון אחרת. המחוקק מוחזק גם כמי שמתכוון לקיים עקרונות מקובלים שיביאו לתוצאה צודקת: "כל עוד לא נגזרה מפי המחוקק בלשון מפורשת שאינה משתמעת לשתי פנים, יעמידו בתי המשפט את המחוקק הישראלי בחזקתו שאין הוא קובע הוראות הנוגדות מושגים מקובלים של צדק..." (ע"פ 290/63 נאשף נ' היועץ המשפטי לממשלה, פ"ד יח(2) 570, 579 (1964); כן ראו: ע"א 900/01 קלס נ' פ"ש ת"א 4, פ"ד נז(3) 750, 755‑756 (2003)). השיטה המשפטית כולה – בין בחקיקה ובין בהלכה הפסוקה – נוטה להערכת חיובים כספיים במושגים ריאליים לאור התנודות האינפלציוניות האופייניות למשק הישראלי. פרשנותו של חוק פיצוי נפגעי אסון טבע כמכוון למתן פיצוי ריאלי לחקלאי מתיישב, אפוא, באורח הרמוני עם מגמה כללית בשיטת המשפט לעבור מהשיטה הנומינלית לשיטה הולוריסטית בהערכת חיובים כספיים. אכן, מקום בו סבל חקלאי נזק כבד בשל אסון טבע, ויבולו ועמל חייו נפגעו קשה, הצדק מחייב כי סכומי הפיצוי החלקיים להם הוא זכאי מכח החוק יוענקו לו בערכם האמיתי הריאלי; רק כך תוגשם תכלית החוק – שיקום החקלאי ומשקו, בכפוף למגבלות שהחוק הציב לכך. משעה שנקבעה זכאות החקלאי הניזוק לפיצוי על פי מערכת איזונים המובנית בחוק, ראוי לכבד זכאות זו בהיקפה כפי שהוגדר, ואין לצמצמה על ידי מתן פיצוי שנשחק, שאינו משקף את הנזק הריאלי בר-הפיצוי על פי החוק. פרשנות כזו היתה מפרה את האיזון הפנימי אותו התכוון החוק להגשים.

 

פרשנותו הראויה של החוק

 

43.          תכלית החוק, על היבטה הסובייקטיבי והאובייקטיבי, על רקע דרך ניסוחו של החוק, מצביעים על כך שהפיצוי לחקלאי אמור להתבסס על ערכים ריאליים כאשר נוצר פער בין הערך הנומינלי על פיו נעשה חישוב החיוב לבין ערכו הריאלי, ויש לשערך את הסכום עובר לתשלומו.

 

44.          פרשנות החוק מביאה גם למסקנה כי חובת השערוך אינה מותנית בשאלה אם הרשות המפצה שילמה את סכומי הפיצוי בתוך המועד הסטטוטורי שנקבע לכך, או חרגה מהמועד. חובת השערוך היא חלק מהדין המהותי, והיא אינה מותנית בשאלת העמידה במועד התשלום, כל עוד לא קבע החוק אחרת. אין צריך לומר, כי לגופם של דברים, עמידה במועד עשויה להביא לכך שלא ייווצרו פערים משמעותיים בין מועד הערכת החיוב לבין תשלומו, אולם אין בכך כדי לצמצם את חובת השערוך ככלל מהותי לצורך אכיפת החיוב מכח החוק.

 

45.          למותר לומר, כי כאשר מדובר בחיוב כספי החל על המדינה, לחובת השערוך יש ביטוי בהכבדת הנטל התקציבי על הציבור כולו. אולם זו משמעות חובת הפיצוי הריאלי שיש לכבדה, שאם לא כן, זכותו של הפרט הניזוק תיפגע.

 

46.          יש להוסיף, כי גם חוק פסיקת ריבית והצמדה עשוי להוות מקור לחובת שערוך של סכום הפיצוי לחקלאי. חוק זה קובע כי רשות שיפוטית שפסקה לבעל דין סכום כסף רשאית, לפי שיקול דעתה, לפסוק הפרשי הצמדה או הפרשי הצמדה וריבית (סעיף 3א לחוק). סעיף 6 לחוק שולל פסיקת הפרשי ריבית והצמדה במקום בו נקבעה בחוק הוראה מיוחדת בדבר שערוך, או מקום שהחוק שולל שערוך במפורש. כבר נקבע, כי חוק פסיקת ריבית והצמדה חל גם על החלטות רשות סטטוטורית, המוסמכת על פי דין לפסוק תשלום לבעל דין (ראו: הגדרת "רשות שיפוטית" בסעיף 1 לחוק, וכן ד"נ 15/79 ליבל נ' הרשות המוסמכת לצורך חוק נכי רדיפות הנאצים, תשי"ז-1957, פ"ד לה(3) 29, 35‑36 (1981)). מכאן, שבענייננו, מאחר שחוק הפיצוי אינו שולל מנגנון שערוך, אין להוציא מכלל אפשרות כי ועדת הזכאות מוסמכת לשערך את סכום הפיצוי לחקלאים גם מכח חוק פסיקת ריבית והצמדה, כאמור.

 

47.          ניתן לסכם ולומר: פרשנותו של חוק פיצוי נפגעי אסון טבע במתכונתו המקורית והתקנות מכוחו מובילה למסקנה כי החקלאים הניזוקים זכאים מכוחו לתשלום פיצויים בערכים ריאליים. הפער הניכר שחל במקרה שלפנינו בין המועד הקובע להערכת הפיצוי שנעשה נכון לשנת 1992, לבין מועד תשלום הפיצויים בפועל, לעיתים בחלוף שנים לאחר מכן, הביא לכך שהיו מקרים שבהם הפיצוי לא שולם בערכו הריאלי. נדרש, אפוא, שערוך הפיצוי כדי להביאו לערכו הריאלי.

 

           נותרה הסוגיה הדיונית שעניינה בשאלה האם חל איחור בפניית המבקשים לוועדת הערר, ואם כן, האם יש באיחור זה כדי להצדיק דחייה על הסף של הערר בלא דיון לגופן של תביעות החקלאים לשערוך הפיצוי ששולם להם.

 

המועד להגשת הערר כמחסום דיוני

 

48.          הנתונים הצריכים לענייננו הם אלה:

 

           ביום 21.6.1992 הכריזה הממשלה על אסון טבע. הליך חישוב הזכאויות נמשך על פני מספר שנים, והסכומים שולמו לזכאים על בסיס נומינלי. ביום 10.7.1994 ניתן פסק הדין בענין שתיל, אשר הכיר בזכותו המשפטית של החקלאי לפיצוי ריאלי. בעקבות פסק דין זה, פנו המבקשים לוועדת הזכאות באוגוסט 1995 ובפברואר 1996 בבקשה להכיר בזכותם לשערוך הפיצוי שקיבלו. החלטות הוועדה – הדוחות בקשות אלה – ניתנו בפברואר ובאפריל 1996. בעקבות החלטות אלה, פנו המבקשים לוועדת הערר ביום 15.12.1996. ועדת הערר דחתה את הערר מטעמי איחור בהגשת הערר, בהסתמכה על תקנה 18(א) לתקנות הפיצוי, הקובעת כי יש להגיש ערר תוך 30 יום ממועד מסירת החלטת ועדת הזכאות לזכאי לפיצוי.

 

           בית משפט קמא בענייננו, אף שסבר כי טענת החקלאים נכונה לגופה, אימץ את גישת ועדת הערר, ודחה על הסף את ערעור המבקשים מטעמי איחור בהגשת הערר. לעמדת בית המשפט, ההסדר בתקנות בענין המועד להגשת הערר מדגיש את הצורך בסופיות הדיון, ובחשיבות גורמי הבטחון והוודאות בהליך המשפטי. במיוחד כך, לעמדת בית המשפט, כאשר מול הזכות הכספית הנטענת על ידי החקלאים קיים שיקול תקציבי חשוב של המדינה. לאור זאת, הוחלט על דחיית הערעור על הסף מפאת האיחור בהגשת הערר לוועדת הערר, אפילו יוחל במנין התקופה מאז מתן פסק הדין בענין שתיל.

 

49.          קיימים חילוקי דעות בין הצדדים ממתי יש להתחיל במנין התקופה עד לפניית המבקשים בערר לוועדת הערר. מבין האפשרויות השונות קיימת אופציה למנות את התקופה ממועד החתימה על כתבי הויתור בידי החקלאים, או ממועד מתן פסק הדין בעניינו של שתיל; קיימת אפשרות להתחיל במנין התקופה מפניית החקלאים לוועדת הזכאות בעקבות פסק הדין בענין שתיל, או ממועד מתן החלטות ועדת הזכאות בעקבות פניות אלה, או ממועד הגעת החלטות אלה לידיעת המבקשים בשנת 1996. כן נטען, כי יש לנכות את פרק הזמן ממועד פניית המבקשים לפרקליטות המדינה בעניינם ביום 7.7.1996 ועד לקבלת תשובת הפרקליטות לפנייתם ביום 29.10.1996.

 

50.          אין הכרח לקבוע עמדה נחרצת בשאלה איזה מן המועדים הוא המועד שממנו ואילך יש למנות את מירוץ הזמן. גם אם נלך לקראת המבקשים, ונניח לצורך הענין כי החלטות ועדת הזכאות מפברואר ואפריל 1996 הן נקודות הפתיחה למירוץ התקופה להגשת הערר, ואף ננכה את פרק הזמן בו הענין היה בבירור בפרקליטות, גם אז חלפו מספר חודשים מהחלטות אלה ועד לפניית המבקשים לוועדת הערר בדצמבר 1996. ההנחה המתחייבת היא, אפוא, כי חל איחור משמעותי בפניית המבקשים לוועדת הערר.

 

51.          נותרת השאלה, האם היה מקום, בנסיבות הענין, כי ועדת הערר תורה על הארכת מועד לצורך הגשת הערר, ותקיים דיון בערר לגופו.

 

סמכות ועדת הערר להאריך מועד להגשת ערר

 

52.          בהקשר זה יש לבחון, ראשית – האם מוקנית לוועדת הערר סמכות להאריך מועד להגשת ערר. תקנה 18 לתקנות הפיצוי קובעת כי ערר על החלטת ועדת הזכאות יוגש בתוך 30 יום מיום מסירת החלטת ועדת הזכאות, אך החוק והתקנות שותקים בענין סמכויותיהן של ועדת הזכאות וועדת הערר להאריך מועדים ואינם קובעים כל הסדר בענין זה. ועדת הערר אינה כפופה לחוק בתי דין מינהליים, התשנ"ב-1992 (להלן: חוק בתי דין מינהליים), הכולל הוראות בדבר גמישות סדרי הדין לצורך עשיית צדק (סעיף 20 לחוק) וכן בדבר מועדים להגשת ערר וסמכות להאריך מועד להגשתם (סעיף 22 לחוק) ואין בענייננו תחולה ישירה לתקנות בתי דין מינהליים (סדרי דין), התשנ"ב-1992 (להלן: תקנות בתי דין מינהליים), הכוללות הוראות בדבר סמכויות כלליות של ועדות הערר להאריך מועדים שנקבעו בחיקוק (תקנה 28) ואף הוראה מיוחדת בדבר סמכות הארכת מועד להגשת ערר (תקנה 9).

 

53.          בהעדר הסדר חקיקתי ספציפי המקנה לוועדת הערר בענייננו סמכות להאריך מועד לצורך הגשת ערר, שאלה היא האם ניתן להניח קיומה של סמכות כללית בידי הוועדה לקבוע את סדרי הדיון בפניה, ובכלל זה סמכות להאריך מועדים שנקבעו בחיקוק, כאשר הארכה כזו נדרשת מטעמי צדק.

 

           התשובה המתבקשת לשאלה זו היא בחיוב. מקור הסמכות להארכת מועדים הוא בשניים: הוראות חוק הפרשנות בדבר סמכויות עזר, והסמכות האינהרנטית הנתונה לגוף מעין-שיפוטי לקבוע את סדרי הדיון שבפניו, ככל שאלה לא נקבעו בחיקוק.

 

54.         סעיף 17(א) לחוק הפרשנות, התשמ"א-1981 (להלן: חוק הפרשנות) (אשר החליף את סעיף 26 לפקודת הפרשנות (נוסח חדש) (להלן: פקודת הפרשנות)), קובע כדלקמן:

 

"17. סמכויות עזר

(א)   הסמכה לעשות דבר או לדון בענין פלוני או להכריע בו – משמעה גם הסמכה לקבוע נוהל עבודה וסדרי דיונים ככל שאלה לא נקבעו בחיקוק.

(ב)   הסמכה לעשות דבר או לכפות עשייתו – משמעה גם מתן סמכויות עזר הדרושות לכך במידה המתקבלת על הדעת".

 

           כפי שניתן לראות, סעיף קטן (ב) קובע עקרון כללי לפיו הסמכה של גוף מינהלי לעשות דבר משמעה גם קיומן של סמכויות עזר הדרושות לביצוע הסמכות העיקרית. סעיף קטן (א) עוסק במקרה פרטי של עקרון זה, ומורה כי לגוף אשר הוסמך לדון או להכריע בענין מסוים נתונה סמכות עזר לקבוע נוהלי עבודה וסדרי דיונים, ככל שאלה לא נקבעו בחיקוק. סמכויות עזר אלה אמורות להעניק לגוף המוסמך את הכלים והאמצעים הנחוצים להפעלת הסמכות העיקרית שהוענקה לו. מכאן, כי כל שימוש בסמכות עזר צריך להיות בעל זיקה הדוקה לסמכות העיקרית שהוטלה על הגוף המינהלי. על כן, על סמכות העזר, על פי טבעה, להיות מופעלת בצמצום, וככל שהיא נדרשת לצורך קיום כללי הצדק הטבעי (ברוך ברכה משפט מינהלי א 155‑159 (1997); דפנה ברק-ארז משפט מינהלי א 145‑146, 151‑152 (2010); רע"ב 10349/08 מדינת ישראל נ' גנאמה, פסקאות 53‑56 (לא פורסם, 20.7.2009) (להלן: ענין גנאמה)). בגדרי סמכויות העזר הנתונות לגוף המינהלי המעין-שיפוטי לקבוע נוהלי עבודה וסדרי דיונים ככל שאלה לא נקבעו בחיקוק, כלולה גם הסמכות להאריך מועדים בהתקיים טעמים טובים לכך. גוף מינהלי ומעין-שיפוטי נזקקים לסמכות זו כדי להתמודד עם אילוצים מאילוצים שונים הפוקדים הן את בעלי הדין והן את הרשות המוסמכת עצמה. סמכות הארכת מועדים היא סמכות עזר מובנית הנתונה לכל גוף הנדרש לקיים הליך מעין-שיפוטי ולתת בסופו הכרעה. השימוש בסמכות עזר זו מותנה בקיום טעמים טובים לכך.

 

55.          מעבר להוראה האמורה בחוק הפרשנות, מכיר הדין הכללי גם בקיומה של סמכות טבועה בגוף מינהלי מעין-שיפוטי לקבוע את סדרי הדין שעל פיהם ידון, ובכלל זה סמכות הארכת מועדים, ככל שאלה לא נקבעו בחיקוק. מקור הכח לקבוע סדרי דין ולהאריך מועדים נובע, אפוא, הן מחוק הפרשנות והן מכח עקרון הסמכות הטבועה.

 

           אכן,

          

"בית-דין שחוק המדינה לא קבע לו סדרי דין ולא התווה דרך לקביעתם, מוסמך, מכוח הסמכות הטבעית שהוא נושא בחוּבּוֹ, לקבוע בעצמו את סדרי הדין שיהיו נוהגים בו. בנדון זה – במידה שחוק המדינה לא הצר את צעדיו – בית-דין הוא אדון לעצמו. אבל תנאי הוא שהסדרים שהוא קובע לא יהיה בהם דבר הנוגד את חוקי המדינה הכלליים שיש להם שייכות לענין (בג"צ 187/54, (2)), ושיקויימו בהם עיקרי הצדק הטבעי שקיומם כסדרם וכהלכתם הם חובה על כל גוף הדן ומחליט בעניינים משפטיים או מעין-משפטיים... כאשר קיימת מערכת בתי-דין עם היררכיה של ערכאות והמחוקק אינו אומר את דברו בענין סדרי דין, הרי זה בדרך כלל ענין פנימי שלהם מי יקבע אותם וכיצד ייקבעו" (השופט ברנזון בבג"ץ 150/59 ועד עדת הספרדים בירושלים נ' ביה"ד הרבני האזורי בירושלים, פ"ד טו(1) 106, 114 (1959)).

 

           ראו גם: בג"ץ 112/61 מלמד נ' הרשות המוסמכת לפי חוק נכי רדיפות הנאצים, פ"ד טו(3) 1830, 1834 (1961), בו נקבע, בהקשרה של ועדה רפואית שסדרי הדין שלה או הסמכות לקובעם לא נקבעו בחוק, כי: "מקום שהמחוקק מקים גוף שיפוטי או מעין-שיפוטי ומעניק לאדם זכות לפנות לגוף זה בערר או בבקשה, ממילא הסמיך את הגוף לדון בערר או בבקשה ולהחליט בה. לפי סעיף 26 לפקודת הפרשנות גם ניתנים לגוף זה כל הכוחות הדרושים לו כדי שיוכל לדון ולהחליט בבקשה או בערר בדרך יעילה ותקינה"; בג"ץ 78/71 מזרחי נ' שר הבריאות, פ"ד כה(3) 238, 243 (1971)); ולאחרונה – רע"א 2327/11 פלוני נ' פלוני (לא פורסם, 28.4.2011) (השופט דנציגר).

 

56.          סמכות להאריך מועדים – בין שנקבעו בחיקוק ובין שנקבעו בנוהל פנימי של הגוף הרלבנטי – הינה חיונית לתיפקודו התקין. לעולם אין לצפות את האילוצים והצרכים החריגים שהחיים עשויים להצמיח, וסדר מועדים קשיח שאינו ניתן להגמשה כלשהי, גם בהתקיים מצבים חריגים, אינו מאפשר לגוף המינהלי לפעול כראוי. בשל כך, הכיר המשפט מזה זמן בקיומה של סמכות כללית בידי הגוף המינהלי להאריך מועדים, בין אם מכח סעיף 17 לחוק הפרשנות, ובין מכח הסמכות הטבועה.

 

           בענין בר"ם 2340/02 הוועדה המקומית לתכנון ולבניה, רמת השרון נ' וכט, פ"ד נז(3) 385, 398, 403 (2003) (להלן: ענין וכט) נקבע כי סעיף 17 לחוק הפרשנות עשוי לשמש מקור סמכות בידי ועדת הערר להאריך מועד, מקום בו סמכות כאמור לא נקבעה מפורשות בחיקוק הרלבנטי (ראו: דברי השופט אור בענין וכט, בעמ' 398), ובאותו ענין הדגישה השופטת ביניש את קיומה של סמכות טבועה בוועדה לענין זה (שם, בעמ' 403; ראו גם: ענין גנאמה, בפסקאות 53‑56; יצחק זמיר המשפט המינהלי א ה"ש 61 בעמ' 340 (2010)).

 

           בענין רע"א 4990/05 ממן נ' עיריית הרצליה (לא פורסם, 7.10.2009), ניתח בית המשפט (מפי השופט גרוניס) בהרחבה את סוגיית סמכותם של גופים מעין-שיפוטיים להאריך מועדים. הוא אימץ את ההשקפה כי קיימת סמכות טבועה לכך, בנתון לסייג כי לא תופעל סמכות כזו במקום שהנושא הוסדר במפורש או במשתמע בדין המיוחד העומד לדיון (שם, פסקאות 15‑19). כדברי בית המשפט: "בטרם יפעיל בית המשפט את סמכותו הטבועה, עליו לבחון האם לא נשללה סמכותו על ידי המחוקק – בין אם במפורש ובין אם על ידי הסדרת הנושא באופן ממצה כך שעולה ממנו הסדר שלילי" (שם).

 

57.          בענייננו, החוק והתקנות הנוגעים לענין אינם כוללים כל הסדר בענין הארכת המועדים. שתיקת מתקין התקנות במקרה זה מהווה חסר, להבדיל מהסדר שלילי שמשתמעת ממנו שלילת סמכות הארכת מועדים מידי ועדת הערר.

 

58.          ועדת הערר בענייננו היא ועדה מעין-שיפוטית הפועלת מכח הדין. החלטותיה מכריעות בשאלת זכויות החקלאי הניזוק לפיצוי על נזקי טבע ובדבר היקף זכאותו. ההנחה המתבקשת היא כי נתונים בידי הוועדה כוחות להאריך מועדים, בין היתר, לצורך הגשת הערר, וכי כוחות אלה יש להפעיל כדי להבטיח את פעולתו התקינה של גוף זה במרחב דיוני ראוי. לצורך גזירה שווה, ניתן לפנות להסדרים הקיימים בחוק בתי דין מינהליים והתקנות על פיו, המקנים לבית דין מינהלי סמכות רחבה לנהוג בעניינים שבסדר דין "בדרך הטובה ביותר לעשיית צדק" (סעיף 20 לחוק), והמקנים לו סמכות מפורשת בחוק ובתקנות להאריך מועד להגשת ערר מטעמים מיוחדים שיירשמו (סעיף 22 לחוק ותקנות 9 ו-28 לתקנות בתי דין מינהליים). סמכות טבועה נתונה גם לערכאה השיפוטית עצמה להאריך מועדים במקרים מיוחדים, ובנסיבות כבדות משקל, כשאין הסדר סטטוטורי מפורש לצורך הענין המסוים הנדון בפניה (אורי גורן סוגיות בסדר דין אזרחי 773 (מהדורה עשירית, 2009) (להלן: גורן); ע"א 230/87 שקולניק נ' זכאי, פ"ד מו(3) 279 (1992); ע"א 346/88 אביבי נ' בן זכריה, פ"ד מו(4) 684 (1992)). וכדברי גורן:

 

"סמכות טבועה זו להארכת מועדים נועדה ל"עשיית צדק", כלומר: במקרים יוצאי דופן, מאפשרת היא לבית המשפט לסטות מהכללים אשר עשויים לעיתים להביא לתוצאות שקשה להשלים עימן" (גורן, בעמ' 773; כן ראו:      רע"א 3143/04 וילאר נכסים בע"מ נ' קרמיטל אי.אל בע"מ, פ"ד נח(6) 789 (2004); בר"ם 10823/07 נור סטאר בע"מ נ' עמותת פעולה ירוקה (לא פורסם, 30.12.2007)).

 

           משההנחה היא כי נתונה בידי ועדת הערר סמכות להאריך מועד להגשת הערר, יש לבחון האם היה מקום להשתמש בסמכות זו בנסיבות ענין זה.

 

השיקולים הרלבנטיים לצורך הארכת מועד

 

59.          מספר שיקולים מרכזיים מכוונים את הפעלת הסמכות הטבועה בתחום הדיוני: השיקול המרכזי שבהם הוא כי ההליך הדיוני נועד להגשים את המשפט המהותי, לחשוף את האמת, ולהשיג תוצאה צודקת. הצדק הדיוני העומד ביסוד הפעלת הסמכות הטבועה עניינו ביישומם של כללי צדק טבעי, הגינות דיונית, הזדמנות נאותה להציג עמדה, כמו גם יעילות הדיון וסופיותו. במסגרת זו יש להתחשב גם בגורם הוודאות והיציבות בהסדרים הדיוניים (בג"ץ 3914/92 לב נ' בית הדין הרבני האזורי בתל אביב-יפו, פ"ד מח(2) 491, 500‑501 (1994)).

 

60.          אשר לשיקולים הספציפיים לצורך הארכת מועד – יש לתת מצד אחד משקל נכבד למועדים סטטוטוריים שבסדרי דין לא רק בערכאות שיפוט, אלא גם בגופים מעין-שיפוטיים. חשיבות השמירה על מסגרת הזמנים נועדה להבטיח את תקינות וסדירות פעולתן של המערכות המופקדות על מתן הכרעות שיפוטיות ומעין-שיפוטיות; הן נועדו להגן על הזכויות הדיוניות של בעלי הדין שיוכלו לכלכל את צעדיהם במידה סבירה של ודאות ויציבות. חריגה מהמועדים הקבועים עלולה לפגוע לא רק בנוחות וביעילות הדיונית, אלא גם בזכויות מאטריאליות של בעלי הדין, ואף לגרום נזק לציבור הרחב (רע"א 1643/00 פנינת טל השקעות בע"מ נ' פקיד שומה ירושלים, פ"ד נה(4) 198 (2000)). עם זאת, שיקולים אלה אינם בעלי אופי מוחלט, ולעולם קיים פתח לסטות ממועד שנקבע אם ישנה עילה מוצדקת לכך. ביסודו של דבר, ועל דרך ההכללה, ניתן לומר כי הארכת מועד תינתן כאשר סירוב להעניקה עלול לכרוך פגיעה משמעותית בכללי הצדק ולגרום לעיוות דין. לעיתים, כדי למנוע עיוות דין, עשויה ערכאת שיפוט או ועדה מעין-שיפוטית להאריך מועד אף מבלי שנתבקשה לעשות כן (על איזון האינטרסים הנדרש לצורך הארכת מועד, ראו גם: בש"א 149/06 נעימי (בפש"ר) נ' בנק דיסקונט לישראל (לא פורסם, 5.9.2007)).

 

61.          ואמנם, במקרה חריג, ניתן להאריך מועד שבסדר דין אף ביוזמת הערכאה הדנה, אם שוכנעה בקיום טעמים מיוחדים המצדיקים להידרש להליך גופו, על אף האיחור שבהגשתו (ע"א 9800/01 שאוליאן נ' אפרמיאן, פ"ד נח(4) 389, 401 (2004); ע"א 599/61 ליטוין נ' חב' קולנוע היובל ירושלים בע"מ, פ"ד טז(2) 914, 919, 922 (1962); ע"א 779/70 סלמן נ' סלמן, פ"ד כה(2) 549, 551 (1971)). לעיתים, ובמקרים מיוחדים, עשוי הגוף המכריע להפעיל סמכות חריגה של הארכת מועד מסיבות המתמקדות במהותו ובחשיבותו של ההליך שהונח לפניו. חשש לעיוות דין, וקיום אינטרס כללי הכרוך בענין העומד לדיון, עשויים להוות עילה להארכת מועד, כאמור.

 

62.          בענייננו, היה על ועדת הערר להשתמש בסמכותה להאריך את המועד להגשת הערר, ואף לעשות כן ביוזמתה, ככל שלא נתבקשה לעשות כן במישרין. הטעמים העיקריים לכך הם:

 

63.          בצד חשיבות ההקפדה על המועדים הקבועים בתקנות לצורך הגשת הערר, ניצב עניינם המהותי של החקלאים, שהוא בעל חשיבות רבה הן במישור הפרטני והן במישור הציבורי הכללי. החקלאים, שלא כעוסקים בענפי ייצור אחרים, תלויים במשלח ידם בחסדיו של הטבע. הם מקדמים בעיסוקם החקלאי לא רק את אינטרס הקיום האינדיבידואלי שלהם, אלא תורמים תרומה בעלת משקל רב למשק המדינה כולו, ולאיזון הנדרש בכלכלתה של ישראל. לאור זאת, האינטרס במתן סיוע לחקלאי להתמודד עם אסונות הטבע הפוגעים בחקלאות הוא אינטרס הציבור בכללותו. הסיוע לחקלאי בשיקום משקו עקב אסון טבע מקדם את אינטרס הפרט והמדינה כאחד. גם אם הפיצוי הניתן על פי החוק הוא חלקי ואינו מכסה את מלוא נזקו של החקלאי, הוא נועד לתת את אותה עזרה שהציבור התחייב לתיתה לחקלאי במסגרת החוק.

 

64.          ביצוע התשלומים לחקלאים בערכם הנומינלי חרף פערי זמן משמעותיים בין מועד הערכתם למועדם תשלומם, וסירובה של המדינה, באמצעות ועדת הזכאות, להכיר בכך שפיצוי החקלאים צריך לעמוד על ערכים ריאליים, גורמת עיוות דין וצדק לציבור החקלאים במדינה. עוצמת הפגיעה גדלה נוכח העובדה שכבר ב-1994 קבע בית המשפט המחוזי בפרשת שתיל קביעה עקרונית לפיה הפיצוי צריך להשתלם בערכו הריאלי. היה על המדינה – שלא ערערה על פסק הדין – לכבד קביעה זו ולהחילה על כלל החקלאים, והיא לא עשתה כן. נוצרה מציאות שיש בה עיוות של דין ועיוות של צדק, ביחס למגזר רחב המקיף אלפי חקלאים. אין לכפר על עיוות זה בנימוק של איחור בפנייה לוועדת הערר, גם אם את האיחור עצמו אין להצדיק, וגם אם החקלאים אמורים היו למקד את מאמציהם וליזום את הפנייה לוועדת הערר במועד סביר. אכן, שערוך אינו אמור להעשיר את פלוני, ואי-שערוך אינו אמור להעניש אלמוני. תפקיד השערוך לשמור על הערך הריאלי של החיוב הכספי המוטל על החייב ולמנוע את שחיקתו (ענין חוסין, פסקה 27). השערוך שלוב בחיוב הכספי גופו, ומהווה חלק ממנו, והיה על המדינה לכבד עקרון זה, ולו בעקבות פסק הדין בענין שתיל, ולא להיתלות בטיעונים דיוניים.

 

65.          גורם נוסף ומשמעותי בגדר השיקולים הצריכים להארכת המועד נעוץ בעובדה כי החיוב הכספי מכח החוק מוטל על המדינה, והיא הנושאת בנטל קיום החובה כלפי החקלאים. היה מצופה מהמדינה כי תעשה כל מאמץ להיערך לחישוב זכאותם של החקלאים במועד, וכי תפעל לביצוע תשלומי הפיצוי מיד לאחר עריכת החישוב על פי ערכי 1992. במיוחד כך, לאור המצוקה של החקלאים בעקבות אסון הטבע של אותה שנה. במקום זאת, הליכי בירור הזכויות והסכומים המגיעים לחקלאים ארכו שנים, כאשר החקלאים משוועים לכספי הפיצוי במהירות, בעודם מתמודדים עם נזקי אסון הטבע ומבקשים לשקם את משקיהם. לא רק שכספי הפיצוי שולמו, לפחות בחלקם, רק בחלוף מספר שנים ממועד אסון הטבע, אלא הם שולמו בערכים נומינליים ללא שערוך ואיבדו בכך חלק מערכם. כאמור, גם אחרי מתן פסק הדין בענין שתיל, לא סברה המדינה כי עליה לישר קו עם הקביעה הנורמטיבית שנקבעה באותו ענין, לפיה הפיצוי לחקלאי צריך להינתן על בסיס ריאלי, והותירה את ציבור החקלאים לחפש את הצדק בוועדות הפיצוי ובערכאות המשפט. כך לא נוהגת מדינה האמונה על צדק בקיום חובותיה מכח החוק. על רקע החשיבות הגדולה בקביעה הנורמטיבית בדבר זכות החקלאים לפיצוי ריאלי על נזקיהם, כמו גם חשיבות יישומה של קביעה זו הן למקרה הנוכחי והן לצורך עיגונה לגבי העתיד, היה מקום כי הוועדה תאריך את המועד להגשת ערר החקלאים ותכריע לגופן של טענות המבקשים בענין זכאותם לפיצוי ריאלי. במקרה זה, היה על השיקול בדבר סופיות הדיון וודאות ההליך לפנות את דרכו לבירור האמת ולעשיית צדק עם ציבור גדול של חקלאים שהמדינה והציבור חבים להם חוב גדול.

 

66.          יש להעיר, כי בגדר השיקולים הצריכים לענין הארכת המועד יש להתחשב גם בעובדה כי מדובר בערר של מגזר שלם של חקלאים, המונה קרוב ל-4,000 איש, שהתארגנותו לצורך ניהול הליכים אינה פשוטה כלל ועיקר, ועשויה להסביר, ולו בחלקו, את האיחור שחל בפנייה לוועדת הערר. אולם מעל ומעבר לכל אלה, אי-קיום חובת תשלום פיצוי ריאלי לחקלאים כרוכה בעיוות דין קשה, שהצורך בתיקונו גובר על שיקולי הנגד במקרה זה, ותומך בהארכת המועד. יפים לכאן דברים שנאמרו בהקשר אחר:

 

"כאמור, עומדים על כף המאזניים שני אינטרסים – האינטרס של העותרת, בדמות עיקרון סופיות ההליך, והאינטרס של הציבור, עליו מופקדת המשיבה – הגנה על ציבור המטופלים. בנסיבות שלפנינו, גובר האינטרס הציבורי על האינטרס האישי, וועדת התלונות צדקה בהחלטתה לפתוח את עניינה של העותרת לדיון מחודש. המקרה שלפנינו נופל למסגרת אותם מקרים בהם בירור האמת וההגנה על האינטרס הציבורי עולים על האינטרס של הפרט" (בג"צ 5760/93 פלונית נ' ועדת התלונות על פי חוק הפסיכולוגים, התשל"ז-1977, פ"ד נ(4) 194, 204‑205 (1994)).

 

67.          על יסוד האמור, היה על ועדת הערר להאריך מועד להגשת הערר ולפסוק לגופן של תביעות החקלאים לשערוך הפיצוי ששולם להם.

 

שיטת השערוך

 

68.          המשפט מכיר שיטות שערוך שונות, הישימות בהקשרים שונים. לבית המשפט גמישות בהפעלת שיטת השערוך המתאימה לענין, ולבית המשפט נתון שיקול דעת הן ביחס לשיטה הראויה והן ביחס לגובה השערוך במקרה נתון (ענין גולוב, פסקאות 17‑19). האופציה הסבירה בענייננו היא להורות על תשלום הפרשי הצמדה מהמועד הקובע לחישוב הפיצוי (ערכי 1992) ועד לביצוע התשלום בפועל על פי נוהלי החישוב המקובלים. אין מקום להוספת ריבית בנסיבות מקרה זה, בין היתר, לאור השיהוי המשמעותי שחל בפניית החקלאים לוועדות, ונוכח הקרנתו של התיקון לחוק משנת 2006, הקובע שערוך הפיצוי בדרך של הצמדה ובלא תוספת ריבית. תיקון זה לחוק אמנם אינו מחייב בענייננו, אך הוא משקף את גישת המחוקק ביחס לשיטת השערוך הראויה לסוג זה של חיוב כספי לפחות מאז 2006 ואילך. יש לתת לכך משקל יחסי בנסיבות ענין זה. יש להתחשב גם בכך שמדובר בשערוך פיצוי של מספר רב מאוד של חקלאים, שלאחר חלוף שנים רבות האוצר יצטרך להיערך למציאת מקורות כספיים לתשלומו. מטעמים אלה, יש להסתפק במקרה זה בשערוך על דרך תוספת הפרשי הצמדה וללא תוספת ריבית.

 

סוף דבר

 

69.          לחקלאים עומדת זכות לפיצוי בערכים ריאליים על נזקיהם בגין אסון טבע מכח החוק. מששולם להם פיצוי בערך נומינלי, יש לשערכו בדרך של הוספת הפרשי הצמדה על פי חישוב כמקובל. קשה להימנע מלהוסיף, כי תמוה הדבר מדוע המדינה, כרשות ציבורית, לא פעלה בהתאם לקביעה העקרונית שנקבעה על ידי בית המשפט בפרשת שתיל, ולא שערכה את תשלומי הפיצויים לחקלאים גם בלא להיזקק כלל להליכי הערר, ולהליכים ארוכים בבתי המשפט. חובת המדינה לנהוג כך אינה כתובה עלי חוק, אך היא חקוקה במערכת הנורמות הבלתי-כתובות הקובעות את אורח התנהלותה של הרשות הציבורית. עוצמתן של נורמות אלה אינה נופלת מעוצמתה של חובה מן החוק.

 

70.          לאור דברים אלה, יש לקבוע כי המבקשים זכאים לפיצוי ריאלי על נזקיהם מכח החוק לפיצוי נפגעי אסון טבע, וכי יש לשערך את התשלומים שהועברו לידיהם לצורך כך. ועדת הזכאות תחשב את הפרשי ההצמדה שיש להוסיף לפיצוי החקלאים על פי חישוב כמקובל. יובהר ויודגש בזאת, כי אין מקום לפתיחת שומות החקלאים מעבר לביצוע חישוב השערוך, כאמור.

 

71.          יש, אפוא, לקבל את הערעור, ולבטל את פסק דינו של בית המשפט המחוזי ואת החלטות ועדת הזכאות וועדת הערר שדחו את תביעת החקלאים. בתוך 60 יום יפנו החקלאים בבקשות מתאימות לוועדת הזכאות על מנת שתקבע את הפיצוי הריאלי המשוערך שכל חקלאי זכאי לו בגין אסון הטבע של חורף שנת 1991‑1992, וזאת על דרך תוספת הפרשי הצמדה שיחושבו על פי אמות מידה מקובלות. הוועדה תפעל לביצוע חישובי השערוך תוך זמן סביר בהתחשב במספרם הגדול של המבקשים, והמדינה תדאג לביצוע התשלומים תוך פרק זמן סביר ממועד קביעת סכומי ההפרשים המגיעים לתשלום.

 

72.          נוכח איחור משמעותי של המבקשים בהגשת הערר, תחוייב המדינה בהוצאות חלקיות בלבד בגין הליך זה, ותשא בשכר טרחת עו"ד המבקשים בסך 40,000 ₪.

 

                                                                              

                                                                                 ש ו פ ט ת (בדימ')

 

 

 

 

 

השופט א' גרוניס:

 

           אני מסכים לדעתה של חברתי, השופטת (בדימוס) א' פרוקצ'יה, בשאלה המהותית שהונחה לפתחנו, היינו כי החקלאים זכאים לפיצוי ריאלי. עוד מסכים אני כי לוועדת הערר סמכות להאריך את המועד להגשת ערר. עם זאת מסתייג אני מגישתה העקרונית של חברתי בכל הנוגע למשקל היחסי שיש ליתן לשיקולים השונים שעה שבוחנים את הסוגייה האם להאריך מועד במקרה קונקרטי. לטעמי, חברתי נותנת משקל יתר למה שהיא מכנה עניינם המהותי של החקלאים ועשיית צדק עימם על חשבון שיקולי יעילות ותיפקוד ראוי של הגורמים המעורבים. אף על פי כן, הגעתי לכלל מסקנה שבמקרה הנוכחי ראוי היה להאריך את המועד. זאת במיוחד לאור העובדה שעוד בשנת 1994 החליט בית המשפט המחוזי בעניין שתיל כי יש לשלם לחקלאים את הפיצוי בערכו הנומינלי והמדינה לא ערערה על פסק הדין.

 

           מכאן שמקובל עליי שיש לדון בבקשה כאילו ניתנה רשות ערעור ולקבל את הערעור, כמוצע על ידי חברתי, השופטת (בדימוס) א' פרוקצ'יה.

 

                                                                                       

                                                                                       ש ו פ ט

 

 

השופטת מ' נאור:

 

           גם עלי מקובל כי החקלאים היו זכאים לפיצוי ראלי, וכי במקרה זה יש מקום לפסוק הפרשי הצמדה בלבד. מקובל גם עלי כי לוועדת הערר היתה סמכות להאריך את המועד להגשת ערר. בשאלה האם היה מקום להארכת מועד במקרה הקונקרטי אצטרף למסקנת חברתי, אך לא להנמקה. לדעתי חברתי השופטת (בדימוס) פרוקצ'יה קבעה מבחנים רחבים יתר על המידה. הסיבה לכך שאני מצטרפת לתוצאה במקרה הקונקרטי נובעת מניסוחם הסתמי של המכתבים שנשלחו בשעתו מטעם הקרן (ראו פסקה 6 לחוות דעתה של חברתי) מהתמשכות הליכי חישוב הפיצויים ותשלומם. יש לדון איפוא בבקשה כאילו ניתנה רשות ערעור ולקבל את הערעור כמוצע על ידי חברתי השופטת פרוקצ'יה.

 

                                                                                       ש ו פ ט ת

 

          

 

           לפיכך, הוחלט כאמור בפסק דינה של השופטת פרוקצ'יה.

 

           ניתן היום, ‏ז' באייר התשע"א (‏11.05.11).

 

 

 

 

_________________________

העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח.  01010150_R21.doc   יט

מרכז מידע, טל' 077-2703333 ; אתר אינטרנט,  www.court.gov.il