עו"ד און ליין - עורכי דין - פסקי דין- פסק דין : 9585/09

 

 

 

 

 

 

      

 

 

      

 

 

 

 

 

 

 

 

השופט ע' פוגלמן:

 

1.             חברת בר עידן יצור ופיתוח בע"מ (להלן: החברה) עוסקת מזה שנים בסילוק בוצה – תוצר לוואי של תהליך טיפול בשפכים במתקני טיהור – וטיפול בה לשם התאמתה לשימוש חקלאי. בין היתר, היא מפעילה אתר לעיבוד בוצה על מקרקעין חקלאיים של קיבוץ נתיב הל"ה שבמועצה האזורית שפיר (להלן, בהתאמה: האתר והמקרקעין).

 

2.             בחודש יוני 2005 ניתן לקיבוץ הל"ה, שעימו התקשרה החברה, היתר ל"בניה חדשה, משטחים לקומפוסט לשימוש חקלאי באדמות שפיר". על סמך ההיתר, ביצעה החברה פעולות בנייה והחלה בהפעלת האתר, שלטענתה נועד הן לטיפול בבוצה, הן לטיפול בזבל פרות ובגזם. בין החברה לבין הרשויות נתגלעה בהמשך מחלוקת בדבר אופי הפעילות עליה חל ההיתר, שכן המשיבים טענו כי בעת מתן ההיתר סברו כי מדובר במפעל לטיפול בזבל פרות בלבד ולא בטיפול בבוצה. בשל מחלוקת זו, לא ניתן לחברה רישיון עסק ותעודת גמר. לפיכך, התנהלו במקביל מספר הליכים משפטיים בין הצדדים – במישור אכיפת דיני התכנון והבנייה (הליך פלילי) ובמישור רישוי העסקים (הליך מינהלי).

 

ההליך הפלילי – צו הפסקה שיפוטי

 

3.             בחודש פברואר 2008 עתרה הוועדה המקומית לתכנון ובניה "שקמים" (להלן: הוועדה המקומית) לבית משפט השלום באשקלון, בבקשה למתן צו הפסקה שיפוטי לפי סעיף 239(א) לחוק התכנון והבנייה, התשכ"ה-1965 (להלן: חוק התכנון והבניה), שיורה לחברה להפסיק את השימוש במקרקעין כאתר לעיבוד בוצה (ת"פ (שלום אש') 456/08). בית משפט השלום באשקלון (כב' השופט א' אינפלד) קיבל את הבקשה, בקובעו כי פעילות החברה באתר איננה בגדר שימוש חקלאי, וכי היא משתמשת בקרקע חקלאית שלא על-פי ייעודה, ללא היתר מתאים מהוועדה לשמירה על קרקע חקלאית ושטחים פתוחים (להלן: הולקחש"פ), וללא היתר לשימוש חורג. בית משפט השלום הוסיף כי התנאים שקבעו משרד החקלאות ומשרד הבריאות הם תנאים מצטברים וכי החברה לא עמדה בתנאי שקבע משרד החקלאות במסגרת המלצתו על מתן היתר הבנייה (לפיה האתר ישמש לטיפול בזבל פרות), ולפיכך פועלת היא לכאורה בניגוד להיתר הבנייה. בצד האמור דחה בית המשפט את טענת הוועדה המקומית כי החברה פועלת ללא תעודת גמר או טופס 4, שכן נמצא כי תנאי זה איננו כלול במסגרת היתר הבנייה וכי שימוש במבנה ללא תעודת גמר או אישור חיבור לתשתיות אינו בבחינת עבירה. בית המשפט דחה שורה של טענות סף של החברה, ובהן טענת מניעות, וטענות בדבר חוסר תום לב, שחיתות ושקילת שיקולים זרים מצד הוועדה המקומית והמועצה האזורית שפיר. בית משפט השלום ציין כי לא מצא שהאינטרס הציבורי בשמירה על איכות הסביבה מחייב לאפשר לחברה להמשיך ולעבור על החוק. נוכח האמור, הורה על הפסקת השימוש באתר, וקצב לחברה ארבעה חודשים נוספים לסיים את הטיפול בבוצה שכבר נתקבלה באתר (להלן: החלטת בית משפט השלום).

 

4.             על החלטה זו ערערה החברה לבית המשפט המחוזי בבאר שבע (ע"פ (ב"ש) 5294/08). בית המשפט (כב' השופטת ד' אבניאלי) קיבל את הערעור וביטל את צו הפסקת השימוש שניתן (להלן: פסק הדין בערעור). נקבע כי החברה לא חרגה מתנאי ההיתר שניתן לה, שכן הערתו של נציג משרד החקלאות שלפיה האתר ישמש לטיפול בזבל פרות, איננה אלא המלצה, וממילא לא נשללה האפשרות לטפל גם בבוצה. בית המשפט קבע כי טיפול בבוצה, כמו טיפול בזבל פרות, הוא בבחינת "שימוש חקלאי", שכן התוצר המופק מהתהליך נדרש במישרין לייצור חקלאי, ולכן אין מניעה תכנונית לקיים את האתר על קרקע שייעודה חקלאי לפי הוראות תכנית מתאר מ.א. שפיר 224/02/06 (להלן: התכנית החלה).

 

בקשת רשות הערעור (רע"פ 9585/09) – טענות הצדדים

 

5.             הוועדה המקומית – המיוצגת בהליך זה בידי פרקליטות המדינה – מבקשת רשות לערער על פסק הדין בערעור. לשיטתה, בית המשפט המחוזי נתן פרשנות מרחיבה יתר על המידה לתיבה "דרוש במישרין לייצור חקלאי" המגביל את השימוש בקרקע חקלאית (סעיף 15 לתכנית החלה). פסיקה זו מכרסמת בהלכה הפסוקה שלפיה יש לפרש מונח זה בצורה צרה ודווקנית כדי למנוע זליגה של שימושים שאינם חקלאיים לקרקע חקלאית. אם פסיקה זו תישאר על כנה, קיים חשש שמלאכת האיזון בין צרכי הפיתוח לבין האינטרס הציבורי שבשמירה על קרקע חקלאית, תופקע מידיהם של הגורמים התכנוניים המוסמכים. הצורך בקיומו של הליך תכנוני מתאים כתנאי לשימוש שעושה החברה במקרקעין, מקבל משנה תוקף בענייננו, שכן מדובר באתר קומפוסטציה שהפעלתו כרוכה ביצירת מטרדים רבים.

 

6.             החברה מתנגדת לבקשה, וטוענת כי המחלוקת בין הצדדים אינה מצדיקה דיון ב"גלגול שלישי" נוכח אמות המידה המוכרות בפסיקה למתן רשות ערעור. לגופם של דברים, סומכת החברה את ידיה על פסק הדין בערעור. נטען שהוועדה המקומית מנועה מלטעון נגד תוקפו של היתר הבנייה שהוציאה לחברה. ממילא, כפי שקבע בית המשפט המחוזי, מאפשרים תנאי היתר זה לחברה לבצע טיפול בבוצה במקרקעין. החברה סומכת את ידיה על הפרשנות שנתן בית המשפט המחוזי למונח "שימוש חקלאי", ומדגישה כי הטיפול בבוצה הוא בגדר "שימוש חקלאי" (כמו טיפול בזבל פרות), שכן מדובר בתוצר טבעי הניתן לשימוש רק בקרקע חקלאית לשם טיוב ודישון. החברה חזרה בטענותיה על טענות הסף שנדחו בפסק דינו של בית משפט השלום, בדבר חוסר תום לב ושיקולים זרים מצידה של הוועדה המקומית וראש המועצה האזורית שפיר.

 

ההליך המינהלי – רישוי העסק

 

7.             בחודש נובמבר 2007, הגישה החברה עתירה לבית המשפט לעניינים מינהליים בבאר שבע (עת"מ 396/07), שבגדרה ביקשה להכיר באתר כ"מפעל לטיפול בבוצה" לפי תקנות המים (מניעת זיהום מים) (שימוש בבוצה וסילוקה), תשס"ד-2004 (להלן: תקנות הבוצה), ולהצהיר כי מדובר בעסק שאינו טעון רישוי לפי דיני רישוי העסקים. לחילופין, טענה העותרת כי די ברישיונות העסק של מכוני טיהור השפכים, ואין חובת רישוי נפרדת לאתר. לחילופי חילופין, דרשה החברה כי המשיבים יוציאו לאתר רישיון עסק או רישיון זמני. בחודש אפריל 2009, הגישה החברה עתירה מינהלית נוספת (עת"מ 286/08), שבגדרה ביקשה כי המועצה האזורית שפיר (להלן: המועצה האזורית) והוועדה המקומית יוציאו לאתר רישיון עסק בתנאים שקבע המשרד להגנת הסביבה, בטענה שהתנאים הנוספים שנקבעו על-ידי המועצה האזורית הם בלתי-חוקיים ומקורם בשיקולים זרים. בנוסף, ביקשה החברה להצהיר כי לא נדרשת הצגת תעודת גמר מהוועדה המקומית כתנאי למתן רישיון העסק, וכן כי יינתן לה רישיון זמני בתנאים שקבע המשרד להגנת הסביבה. הדיון בשתי העתירות אוחד, והצדדים הגדירו את רשימת הפלוגתאות הצריכה להכרעת בית המשפט.

 

8.             בית המשפט לעניינים מינהליים (כב' השופטת (כתוארה אז) ר' אבידע) דחה את עתירות החברה (להלן: פסק הדין המינהלי). בית המשפט פסק כי לשם הפעלת האתר נדרש רישיון עסק, שכן תחום פעילותו (טיפול בבוצה) נכלל בגדר פרט 5.1(ג) לצו רישוי עסקים (עסקים טעוני רישוי), התשנ"ה-1995 (להלן: צו רישוי עסקים) שעניינו "אשפה ופסולת – עיבודה, ניצולה, מחזורה". בנוסף, נקבע כי האתר אינו יכול לחסות תחת רישיונות העסק של מכוני טיהור השפכים שמהם מפנה החברה את הבוצה. בצד האמור, בחן בית המשפט את התנאים למתן רישיון עסק שהציבה המועצה האזורית בפני החברה, אישר את חלקם וביטל אחרים. בין התנאים שאושרו – הדרישה להציג תעודת גמר; מתן רישיון זמני לתקופה מוגבלת עובר להכרעה בשאלת רישיון העסק הקבוע; הסדרת דרך גישה וסלילתה; הצבת ביתן שמירה לצורך שמירה, פיקוח, רישום ומעקב; חיוב החברה להתקשר אך ורק עם מובילים מורשים העומדים בהוראות החוק; הדברת מזיקים בתיאום עם המועצה האזורית. בין התנאים שבוטלו – הגבלת כמות הבוצה השנתית, מעבר למגבלה שקבע המשרד להגנת הסביבה; הסדרת תנועת המשאיות; הגבלת שעות קליטת הבוצה במפעל לשעות הבוקר בלבד; הקמת צוות ליווי שיתכנס אחת לשבועיים לקביעת נוהלי עבודה, בקרה ופיקוח למפעל. בנוסף, דחה בית המשפט את טענת החברה כי ניתנה לה התחייבות שלטונית מצד המועצה האזורית כי המשרד להגנת הסביבה (ולא המועצה האזורית) יהיה זה שיקבע באופן בלעדי את התנאים לרישיון עסק.

 

           בית המשפט מצא כי ההיתר שהוציאה הוועדה המקומית למפעל אכן התייחס לביצוע קומפוסטציה לכלל חומרי הגלם, לרבות טיפול בבוצה, אך קבע כי היתר זה אינו כדין, שכן הטיפול בבוצה במפעל החברה אינו שימוש "הדרוש במישרין לייצור חקלאי", ולכן עומד בסתירה לתכנית החלה על המקרקעין וקובעת כי ייעודם חקלאי. נפסק כי בנסיבות אלה לא ניתן להעניק רישיון עסק קבוע או זמני למפעל. עם זאת, בשל העובדה שהמועצה האזורית הייתה מודעת לכך שמדובר בהקמת מפעל לטיפול בבוצה על קרקע חקלאית ונתנה למבקשת את "ברכת הדרך", נמנע בית המשפט מחיוב החברה בהוצאות המשיבים.

 

הערעור על פסק הדין המינהלי (עע"ם 6724/10) – טענות הצדדים

 

9.             החברה מערערת על פסק הדין המינהלי. ראשית, נטען כי לא נדרש רישיון עסק לאתר עיבוד הבוצה. לדבריה, אין בצו רישוי עסקים פרט רישוי ספציפי המתייחס לטיפול בבוצה, ולפי ההלכה הפסוקה יש לפרש את הפריטים המנויים בצו בצמצום, בשל המגבלה שהם מטילים על חופש העיסוק. לטעמה, שגה בית המשפט קמא בקובעו כי טיפול בבוצה נכלל בפרט 5.1(ג) לתוספת לצו רישוי עסקים: "אשפה ופסולת – עיבודה, ניצולה, מחזורה". לשיטת החברה, התהליך המתבצע באתר הוא תהליך ביולוגי טבעי, רובו ככולו ללא התערבות יד-אדם, שבעבר היה מתבצע בחצרותיהם של מכוני טיהור השפכים ובשדות החקלאיים עצמם. הבוצה המעובדת המועברת לרשותה איננה בגדר "פסולת" אלא חומר גלם. החברה מוצאת תימוכין לטענתה זו בהוראות חוק שונות המבחינות בין טיפול בבוצה לבין טיפול בפסולת. תימוכין נוספים לטענתה מוצאת החברה בכך שצו רישוי עסקים קובע פריט רישוי נפרד ל"שפכים – עיבודם, טיהורם" (פריט 5.3(ב) לתוספת לצו), אף-על-פי שגם שפכים היו יכולים לכאורה להיכלל בגדר המונח "פסולת". החברה מוסיפה כי אתר לטיפול בבוצה נתון לפיקוח קפדני של המשרד להגנת הסביבה, ולכן אין הכרח להשתמש דווקא במכשיר רישוי עסק כדי להגשים את תכלית הבקרה והפיקוח. עוד נטען כי להתקנת תקנות הבוצה בשנת 2004 לא הייתה על השלכה על דיני רישוי העסקים.

 

           בהודעת הערעור, השיגה החברה גם על קביעות בית המשפט קמא ביחס לחלק מההוראות שקבעה המועצה האזורית לחברה כתנאי למתן רישיון עסק לאתר – הדרישה להצגת הצגת תעודת גמר (בעניין זה מוסיפה החברה כי דרישה זו עומדת בניגוד למה שנקבע בפסק הדין הפלילי); הקביעה כי רישיון העסק יינתן בתחילה לפרק זמן מוגבל של שנה כדי לאפשר בחינה מחודשת של הנושא; התנאי העוסק בהדברת מזיקים; והתנאי בדבר שעות הפעילות של האתר (שאותו החזיר בית המשפט קמא לבחינה מחודשת של המועצה האזורית). עוד נטען כי ההליך המינהלי שבו נקבעו התנאים הנוספים – היה פגום ולקוי. דא עקא, שטענות אלה אינן נכללות במסגרת סיכומי החברה, ולכן יש לראות בהן כטענות שנזנחו (השוו: ע"א 8168/03 ארנון נ' חשמל זועבי בע"מ, פסקה 28 וההפניות שם (לא פורסם, 8.11.2009))

 

           בהיבט התכנוני, סומכת החברה את ידיה על פסק-דינו של בית המשפט המחוזי בבאר-שבע בפסק הדין בערעור, שבמסגרתו בוטל כאמור צו ההפסקה השיפוטי שניתן בבית משפט השלום. לדברי החברה, בית המשפט לעניינים מינהליים כלל לא היה צריך להידרש לדיון במישור התכנוני, וממילא לא היה מוסמך לפסוק בניגוד לפסק הדין בערעור הפלילי ולבטל היתר בנייה שניתן כדין. עוד נטען כי קביעתו של בית המשפט לעניינים מינהליים שלפיה האתר הוקם על קרקע חקלאית מוכרזת, אינה מבוססת על תשתית ראייתית ואף אינה נכונה לגופה.

 

10.          המשרד להגנת הסביבה והמועצה האזורית סומכים את ידיהם על פסק-דינו של בית המשפט לעניינים מינהליים. לשיטתם, האתר לטיפול בבוצה שמפעילה החברה הוא עסק טעון רישוי לפי פריט 5.1(ג) לתוספת לצו רישוי עסקים. להשקפת המשרד, תקנות הבוצה שנכנסו לתוקפן ביום 22.3.2007 קבעו כי יש צורך בהליך עיבוד נוסף של הבוצה. עיבוד זה לא נדרש בעבר, ולכן לא נדרש בעבורו רישיון עסק קודם לכניסת התקנות לתוקף. עוד נטען כי אתר החברה אינו יכול לחסות תחת רישיון העסק של מכון טיהור שפכים כזה או אחר. המועצה האזורית מדגישה כי הבוצה שבה מטפלת החברה (בוצה מסוג ב') אינה אלא "פסולת" כקבוע בצו רישוי עסקים, שכן מדובר למעשה בתמצית הצואה המגיעה ממערכת הביוב הביתית, לפני שעברה טיפול לשם הפיכתה לבוצה מסוג א'. לדברי המשיבים, רישיון עסק הוא הכרחי לשם פיקוח על אתר לטיפול בבוצה מסוג ב', שמטבעו מועד למטרדים קשים של ריח, זיהום וחרקים.

 

           גם במישור התכנוני, סומכים המשיבים את ידיהם על קביעת בית המשפט לעניינים מינהליים, לפיה ההיתר שהוצא לחברה איננו כדין, שכן האתר אינו עומד בדרישות דיני התכנון והבנייה. לדבריהם, העובדה שבמפעל החברה מיוצר דשן לשימוש חקלאי, אינו הופך את המפעל עצמו לעסק "הדרוש במישרין" לייצור או עיבוד חקלאי, ולפיכך אין להפעילו על קרקע חקלאית ללא שינוי ייעוד או אישור לשימוש חורג. הוועדה המקומית טוענת כי השימוש שעושה החברה באתר הוא מסחרי ולא חקלאי, ולא נועד לשימושו העצמי של הקיבוץ. הוועדה מוסיפה כי החברה מפעילה את האתר ללא תעודת גמר בניגוד לדין.

 

בקשה לצירוף אסמכתה

 

11.          ביום 1.2.2012 הגישה החברה (במסגרת רע"פ 9585/09) בקשה לגביית ראיות, להוספת אסמכתה ולחיוב המדינה והוועדה המקומית בגילוי מסמכים. המסמך שאותו ביקשה החברה לצרף הוא חוות דעת של משרד החקלאות, שממנה ניתן לכאורה ללמוד כי עמדת המשרד היא שאתרי קומפוסט כדוגמת זה שמפעילה החברה הם בגדר "שימוש חקלאי" מותר. הפרקליטות לא התנגדה לצירוף האסמכתה, אך חלקה על הפרשנות שביקשה לתת לה החברה. לאחר שעיינתי בבקשה ובתגובת הפרקליטות, על נספחיה, לא מצאתי כי יש באסמכתה המצורפת כדי לתרום להכרעה בענייננו. מדובר במסמך שחובר – לפי הבהרת מחברתו שהובאה כנספח לתגובת הפרקליטות – בגדר קביעת מדיניות מינהל מקרקעי ישראל במישור הקנייני-חוזי מול החקלאים חוכרי הקרקעות, ולא במישור התכנוני, וממילא התייחס רק לבוצת שפכים שמקורה חקלאי.

 

דיון והכרעה

 

12.          השאלות שבמחלוקת בין הצדדים נידונו בערכאות הקודמות בהליכים שונים, אולם כפי שנראה להלן, יש מכנה משותף לשני ההליכים, מטעם זה הוחלט על איחוד הדיון בהם בבית משפט זה. לאחר שקילת טענות הצדדים החלטנו לדון בבקשת רשות הערעור כאילו ניתנה רשות והוגש ערעור על פי הרשות שניתנה. במסגרת הדיון בהליך המינהלי שעסק בהיבט רישוי העסקים, נקבעו – כאמור – גם קביעות הנוגעות לתקפו של היתר הבנייה, שנדון גם בהליך הפלילי. בערעורה על פסק הדין המינהלי, טענה החברה כי קביעות אלה עומדות בסתירה לפסק הדין בערעור הפלילי, ולא נדרשו לשם הכרעה בהליך המינהלי. אין בידי לקבל טענה זו. ראשית יצוין כי נושא חוקיות ההיתר מופיע ברשימת הפלוגתאות המוסכמת שהגישו הצדדים לבית המשפט לעניינים מינהליים, ולכן אין החברה יכולה להלין על כך שבית המשפט נדרש לו. שנית, לעמידה בדינים הנוגעים לתכנון ולבנייה השלכה ישירה על ההחלטה בדבר מתן רישיון לעסק, כפי שעולה מהוראת סעיף 1(א)(6) לחוק רישוי עסקים. וכפי שנפסק, ככלל, החלטה ליתן רישיון עסק לעסק שאינו עומד בדיני התכנון והבניה, תהיה החלטה בלתי סבירה (ראו עע"ם 8481/04 חברת חלקה 172 בגוש 6355 בע"מ נ' ועדה מקומית לתכנון ולבניה פתח תקווה, פסקה 7 וההפניות שם (לא פורסם, 9.3.2006)). מכל מקום בשלב הנוכחי, נתייחס ממילא בפסק-דיננו לשני המישורים: המישור האחד הוא דיני רישוי העסקים, ובמיוחד – האם נדרש מפעלה של החברה לרישיון עסק? המישור השני דיני התכנון והבניה – האם השימוש של החברה במקרקעין עולה בקנה אחד עם התכנון התקף.

 

13.          ראשית, נסקור בתמצית את הפעילות המבוצעת באתר, כתשתית להכרעתנו בסוגיות שנמנו לעיל. "בוצה" היא תוצר לוואי של התהליך המתבצע במתקן טיהור שפכים. מדובר במוצקים אורגנים ובמיקרו-אורגניזמים השוקעים באגני הטיפול בשפכים. לאחר טיפול מתאים, יכולה הבוצה לשמש כחומר דשן בחקלאות. בהיעדר טיפול כאמור, הבוצה היא פסולת ויש לפנותה לאתר לסילוק פסולת (תקנה 13 לתקנות הבוצה). מתקני טיהור השפכים מייצבים את הבוצה, ואז ניתן לסלקה. החברה מקבלת בוצה מיוצבת (סוג ב') ממתקני טיהור שפכים, וזו עוברת תהליך קומפוסטציה על גבי משטחים שהוצבו במקרקעין. מתקני טיהור השפכים הם אלה שמשלמים לחברה עבור סילוק הבוצה, שהיא כאמור תוצר לוואי של פעילותם. התוצר שמופק בתום תהליך העיבוד (בוצה מיוצבת סוג א') יכול לשמש לטיוב קרקע חקלאית ולדישונה. את התוצר הסופי (הבוצה סוג א') מחלקת החברה חינם אין כסף לכל דורש.

 

האם עסקה של החברה הוא עסק טעון רישוי?

 

14.          חוק רישוי עסקים, התשכ"ח-1968 (להלן: חוק רישוי עסקים) מסמיך את שר הפנים לקבוע בצו עסקים טעוני רישוי ולהגדירם (סעיף 1 לחוק). מתוקף סמכות זו נקבע צו רישוי עסקים, שבתוספתו מפורטים עסקים שונים טעוני רישוי. ראש הרשות המקומית שבתחומה נמצא העסק הוא ככלל רשות הרישוי לעסק טעון רישוי (סעיף 5 לחוק), והוא רשאי לקבוע תנאים למתן הרישיון (סעיף 7 לחוק). עיסוק בעסק טעון רישוי ללא רישיון (או היתר זמני) הוא אסור, ועולה כדי עבירה פלילית שהעונש עליה הוא קנס או מאסר (סעיפים 4 ו-14 לחוק). יסוד סביר להניח כי מתבצע עיסוק בעסק טעון רישוי ללא רישיון, הוא עילה להוצאת צו הפסקה מינהלי על-ידי הרשות (סעיף 20 לחוק).

 

15.          לטענת החברה, בהיעדר סעיף מפורש בצו רישוי עסקים שעניינו טיפול בבוצה, פעילותה אינה בבחינת עסק טעון רישוי. אין חולק כי חובת רישוי עסק פוגעת בחופש העיסוק, שהוא זכות חוקתית שעוגנה בחוק היסוד הנושא את שמה. עם זאת יש להבחין בין פגיעה הנוגעת לשלילת עיסוק או מניעת כניסה לעיסוק, לבין פגיעה ישירה או עקיפה באפשרות המימוש של העיסוק, שעצמתה נמוכה יותר (בג"ץ 4769/95 מנחם נ' שר התחבורה, פ"ד נז(1) 235, 260 (2002). בין כך ובין אחרת, הפגיעה נדרשת לעמוד בתנאי פסקת ההגבלה הקבועה בסעיף 4 לחוק יסוד: חופש העיסוק: "אין פוגעים בחופש העיסוק אלא בחוק ההולם את ערכיה של מדינת ישראל, שנועד לתכלית ראויה, ובמידה שאינה עולה על הנדרש, או לפי חוק כאמור מכוח הסמכה מפורשת בו". פרשנות דבר חקיקה המגביל את חופש העיסוק, תיעשה תוך מתן משקל ראוי לזכות החוקתית (השוו: בג"ץ 1452/93 איגלו נ' שר המסחר והתעשייה, פ"ד מז(5) 610, 615 (1993); בג"ץ 75/76 "הילרון" בע"מ נ' מועצת הפירות, פ"ד ל(3) 645, 653 (1976); בג"ץ 337/81 מיטרני נ' שר התחבורה, פ"ד לז(3) 337, 357-356 (1983)).

 

16.          מן הכלל אל הפרט: פרשנות תכליתית של הוראות צו רישוי עסקים, במציאות חיים כלכלית מורכבת, אינה צריכה להוביל למסקנה כי כל נסיבה ומאפיין של העסק שפעילותו נבחנת יבואו לידי ביטוי בקטגוריה עצמאית ופרטיקולארית במסגרת צו רישוי העסקים. השאלה שצריכה להיבחן הינה אם מאפייני העסק העומד לדיון נכללים בפרטי המשנה של הצו. המילה "בוצה" אמנם אינה מופיעה במפורש בגדר התוספת לצו רישוי העסקים, אך אין בכך כדי לשלול את האפשרות שעסק שעניינו טיפול בבוצה ועיבודה, ייכלל בגדר אחד מהפרטים המנויים בצו.

 

17.          פרטי הרישוי שאליהם הפנו הרשויות בתשובותיהם לעתירת החברה, הם שתי חלופות המצויות בקבוצה 5 לתוספת לצו רישוי עסקים – "מים ופסולת". הראשון הוא פרט 5.1(ג) לתוספת לצו, שעניינו "אשפה ופסולת – עיבודה, ניצולה, מחזורה"; והשני, סעיף 5.3(ב) לתוספת לצו, שעניינו "שפכים – עיבודם, טיהורם". בית המשפט לעניינים מינהליים קבע כי האתר נופל בגדר פרט 5.1(ג) לתוספת לצו, כלומר, שבוצה סוג ב' היא בגדר "פסולת" לעניין צו רישוי עסקים. החברה טוענת כי מדובר בחומר גלם בשרשרת הייצור והעיבוד, והרשויות – מנגד – אוחזות בדעה כי מדובר בפסולת. על יסוד הטעמים שיפורטו להלן, לא מצאתי להתערב בקביעתו האמורה של בית המשפט לעניינים מינהליים, ומסקנתו מקובלת עליי במלואה.

 

18.          עוגן משפטי לקביעה שבוצה סוג ב' היא "פסולת" כהגדרתה בצו, ניתן למצוא בתקנות הבוצה. לפי תקנות הבוצה, בוצה מיוצבת יכולה להיות מנוצלת לשימוש חקלאי רק אם עברה עיבוד נוסף שהביא אותה לדרגה של בוצה סוג א' (הנדרשת לפי הגדרת התקנות, לא לחרוג מריכוז מקסימאלי מסוים של חיידקים, ביצי טפילים, נגיפי מעיים וסייגים נוספים). תקנה 13 לתקנות הבוצה קובעת כי "בוצה שלא התקיימו בה הוראות תקנה 4(1), כולן או מקצתן, או שהשתמשו בה שלא בהתאם לתקנה 7, תפונה לאתר לסילוק פסולת". החל מיום 8.3.2007, נאסר כל שימוש בבוצה סוג ב'. כלומר, גם אם קודם לכן, השימוש בבוצה סוג ב' היה מותר לצרכים חקלאיים, הרי שמנקודת זמן זו ואילך בוצה סוג ב' – כל עוד לא בוצע בה הליך עיבוד נוסף – היא בגדר "פסולת". אמנם, האיסור על השימוש בבוצה סוג ב' הוא חדש יחסית, ונכנס לתוקפו רק בחודש מרץ 2007. עם זאת, אינני סבור כי יש בכך כדי למנוע את הגדרתה של בוצה מסוג ב' כ"פסולת" בנקודת הזמן הנוכחית. עוד יצוין כי גם בדברי חקיקה נוספים, ניתן למצוא התייחסות לבוצה כאל פסולת: כך למשל בתוספת לחוק שמירת ניקיון, התשמ"ד-1984, נמנית בוצה עם סוגי הפסולת שבגינם מוטל היטל הטמנה.

 

19.          גם במנותק מההגדרות הקבועות בתקנות הבוצה ובדברי חקיקה נוספים, מקובלת עליי הקביעה שמבחינה תכליתית, יש לראות את הבוצה שאותה מעבדת החברה כ"פסולת" לצורך צו רישוי עסקים. מקורה של הבוצה הוא בתהליך טיהור השפכים. בתהליך זה, מחולצים החומרים המזהמים ממי הביוב, כדי לאפשר שימוש חוזר במים. הבוצה המיוצבת (סוג ב') היא משקע של מוצקים אורגנים (בעיקר צואת אדם), שעבר אמנם תהליך עיבוד מסוים אך לא ברמה מספיקה כדי להפכו לראוי לשימוש כלשהו. יצוין כי גם במסמכים שהוגשו מטעם החברה לרשויות, ניתן למצוא התייחסות אל בוצת השפכים כאל "פסולת" (ראו, למשל: נספח ל"א לעת"מ 396/07 – חומר רקע שהוגש למשרד להגנת הסביבה על-ידי משרד תכנון שאת שירותיו שכרה החברה). ודוקו: גם אם החברה מקבלת לידיה את אותה "פסולת" והופכת אותה לדשן חקלאי, אין בכך כדי לשנות את מהות "חומר הגלם" שבו היא משתמשת. יצוין כי כל המודל העסקי של החברה מבוסס על כך שהבוצה שבה היא משתמשת היא למעשה פסולת בלתי רצויה. אילולא כן, לא היו מתקני טיהור השפכים משלמים לחברה כדי לסלקהּ.

 

20.          חיזוק לקביעה העקרונית שפעילות החברה נתונה למשטר רישוי לפי חוק רישוי עסקים, ניתן למצוא גם בסעיף המטרות של החוק, שרובן ככולן ישימות ביחס לעסק של טיפול בבוצה מיוצבת סוג ב'. בין המטרות המנויות בחוק, יש לציין את "איכות נאותה של הסביבה ומניעת מפגעים ומטרדים" (סעיף 1(א)(1)); "מניעת סכנות של מחלות בעלי חיים ומניעת זיהום מקורות מים בחמרי הדברה, בדשנים או בתרופות" (סעיף 1(א)(4)); "בריאות הציבור, לרבות תנאי תברואה נאותים" (סעיף 1(א)(5); ו"קיום הדינים הנוגעים לתכנון ולבניה ולשירותי כבאות" (סעיף 1(א)(6)). אין חולק כי עיבוד בוצה סוג ב' וטיובה הוא פעילות מבורכת מבחינה סביבתית. עם זאת, ההשלכות הסביבתיות של פעילות זו הן משמעותיות, והדברים עולים בבירור מהמסמכים שהוגשו במסגרת כתבי הטענות של הצדדים. פיקוח הדוק על הפעילות האמורה – תוך שמירה על איכות הסביבה, מניעת זיהום, בריאות הציבור ומניעת מפגעים אחרים (כדוגמת מפגעי ריח) – הוא הכרחי, ונגזר במישרין מהתכליות המנויות בחוק רישוי עסקים.

 

21.          החברה טוענת כי ניתן להסתפק בפיקוח שמפעיל המשרד להגנת הסביבה בהתאם לסמכויותיו לפי תקנות הבוצה ואין צורך ברובד פיקוח נוסף במישור רישוי העסק. אין בידי לקבל טענה זו. הפיקוח שמפעיל המשרד להגנת הסביבה לפי תקנות הבוצה ממוקד באיכות הטיפול בבוצה, ואינו מתייחס להיבטים החורגים מעניין זה. כמו-כן, לשם בחינה עניינית של היבטים שונים בפעילות האתר נדרשת גם התייחסות של גורמי השלטון המקומי, שאינם מחזיקים בסמכויות לפי תקנות הבוצה.

 

22.          מסקנתנו היא אפוא כי אין עילה להתערב בקביעתו של בית המשפט לעניינים מינהליים שלפיה האתר לטיפול בבוצה שמפעילה החברה חייב ברישיון עסק לפי פרט 5.1(ג) לתוספת לצו רישוי עסקים. טענותיה הפרטניות של החברה ביחס לדרישות שהוצבו בפניה כתנאי למתן רישיון עסק (ולא בוטלו או סויגו על-ידי בית המשפט לעניינים מינהליים) נזנחו כאמור בסיכומיה, ולכן איני רואה להידרש אליהן.

 

האם פעילות החברה עולה בקנה אחד עם התכנון התקף?

 

23.          כפי שראינו, הכרעה בשאלה זו נדרשת בשני המישורים בהם מתמקד דיוננו. במישור רישוי העסקים, נקבע כי בשל כך שמפעל החברה ממוקם על קרקע חקלאית בלא שניתן לכך היתר כדין, לא ניתן להעניק לה רישיון עסק, עד להסדרה תכנונית של השימוש. במישור האכיפה הפלילית עומדת להכרעה הבקשה למתן צו הפסקה שיפוטי. התשתית הסטטוטורית לדיון בהליך אחרון זה מצויה בסעיף 239 לחוק התכנון והבניה, הקובע את סמכותו של בית המשפט ליתן צו הפסקה שיפוטי ביחס לעבודה או שימוש במקרקעין "בדרך ובנסיבות שיש בהם משום עבירה לפי סעיף 204 [לחוק האמור]". סעיף 204(ג) לחוק התכנון והבניה קובע כי "המשתמש בקרקע חקלאית בניגוד להוראות התוספת הראשונה [...] דינו קנס [או] מאסר שנה אחת [...]". בנוסף, קובע סעיף 156(א) לחוק התכנון והבניה כי "לא ישתמש אדם בקרקע חקלאית אלא בהתאם לאמור בתוספת הראשונה". סעיף 7(א) לתוספת הראשונה לחוק התכנון והבניה, קובע כי "לא יינתן על ידי מוסד תכנון היתר לבניה או לשימוש בקרקע חקלאית למטרה לא-חקלאית אלא בהתאם לתכנית שנתמלאו בה הדרישות של סעיף 6 או אם הסכימה לכך הוועדה [לשמירה על קרקע חקלאית ושטחים פתוחים]" [ההדגשה נוספה – ע' פ']. לפי סעיף 7(ג), שימוש חורג בקרקע חקלאית טעון אישור הוולקחש"פ ואישור הוועדה המחוזית. סעיף 7(ב) לחוק התכנון והבניה מגדיר את התיבה "מטרה לא-חקלאית" כ"בניה או שימוש בקרקע שאינם דרושים במישרין לייצור חקלאי, לעיבוד חקלאי של האדמה או לגידול בעלי חיים". בהחלטתו בר"ע 30/86 פ.א.ב. שרותים בע"מ ואח' נ' מדינת ישראל, פ"ד מ(1) 249 (1986) (להלן: עניין פ.א.ב.) קבע הנשיא מ' שמגר כי עסק לאחסון חומרי הדברה לחקלאות אינו יכול להיחשב "שימוש בקרקע הדרוש במישרין לייצור חקלאי". נפסק כי יש לפרש באופן מצמצם תיבה זו, כדי שרק שימוש הקשור בטבורו אל מלאכת הייצור החקלאי, ייחשב שימוש הדרוש במישרין לייצור. בית המשפט ציין כי ההגבלה שנקבעה בסעיף 7 לתוספת הראשונה לחוק התכנון והבניה היא חלק מהותי ממערך הסמכויות של הוועדה לשמירה על קרקע חקלאית, ותכליתה לשמר את ייעודה של קרקע חקלאית ולמנוע זליגה של שימושים שאינם חקלאיים, ללא אישור מתאים של גורם תכנוני מוסמך בעל ראיית רוחב. בדומה, נפסק כי אחסון מזון לבעלי חיים במסגרת עסק מסחרי איננו שימוש חקלאי (רע"פ 252/04 שדות נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבניה – לודים, פ"ד נח(5) 871, 874 (2004)); עוד צוין בפסיקתו של בית משפט זה כי עסק של רכיבה על סוסים גם הוא איננו בבחינת "שימוש חקלאי" (רע"פ 4594/04 ברא"ז נ' מדינת ישראל (לא פורסם, 18.11.2004)). גם בתי המשפט המחוזיים ובתי משפט השלום נהגו ככלל בפרשנות מצמצמת למונח "שימוש חקלאי", וסירבו להכליל בגדרו את השימושים הבאים: שריפת עצים לשם הכנת פחמים (ע"פ (מחוזי חי') 2811/02 מדינת ישראל נ' חטיב (לא פורסם, 29.12.2003)); מחסן לאחסנת עצים ומחסן לאחסנת תוצרי עץ מעובדים (ת"א (שלום נת') 1335/03 מינהל מקרקעי ישראל נ' חיון (לא פורסם, 14.7.2005); ת"א (שלום ראשל"צ) 5853/02 מינהל מקרקעי ישראל נ' אפרתי (לא פורסם, 28.9.2005)); בית בד לייצור שמן זית (ע"פ (מחוזי חי') 1305/04 הוועדה המחוזית לתכנון ובניה – צפון נ' מוחמד לא פורסם, 18.11.2005); חנות לממכר בעלי חיים (ה"פ (מחוזי ת"א) 1134/01 סופר נ' מינהל מקרקעי ישראל (לא פורסם, 4.1.2006)); ממכר צמחים וציוד לגינון (ת"פ (שלום חי') 4028/05 מדינת ישראל נ' בשארי (לא פורסם, 7.11.2006); מפעל לייצור, אחסנה ושיווק של אבני טוף (ת"א (שלום רח') מינהל מקרקעי ישראל נ' ציון (לא פורסם, 9.6.2009)). בצד האמור, נקבע כי מרכז מיון לביצים הוא שימוש בקרקע שדרוש במישרין לייצור חקלאי (עת"מ (מינהליים ת"א) 2827/08 תנובה – מרכז שיתופי לשיווק תוצרת חקלאית נ' עיריית פתח תקווה (לא פורסם, 28.9.2007) (יוער כי ההליך הנ"ל טרם הסתיים, ראו פסק-דיננו בעע"ם 7807/09 מיום 17.5.2010).

 

24.          על אף שהוועדה המקומית טוענת כי הקרקע שעליה הוקם האתר הוכרזה כקרקע חקלאית (בהתאם לסעיף 5 לתוספת הראשונה לחוק התכנון והבניה) ולכן חלות עליה המגבלות האמורות הקבועות בתוספת הראשונה, וכך גם נקבע במסגרת ההליך המינהלי, הרי שהצדדים מסכימים כי במסגרת הדיון בבקשה למתן צו הפסקה שיפוטי – הדבר לא הוכח כדבעי. לפיכך, טענתה של הוועדה המקומית במסגרת הליך זה היא כי יש מקום ליתן צו הפסקה שיפוטי בשל שימוש הסוטה מתנאי התכנית החלה על המקרקעין (עבירה לפי סעיף 204(ב) לחוק התכנון והבניה). אכן, לפי התכנית החלה על המקרקעין מיועדים אלה לשימוש חקלאי בלבד. סעיף 15 לתכנית החלה קובע את השימושים המותרים בקרקע המיועדת לחקלאות: (א) עיבוד חקלאי; (ב) בניני משק חקלאיים הדרושים במישרין ליצור החקלאי; (ג) חממות. נראה אפוא כי השימושים המותרים במקרקעין חקלאיים לפי התכנית הם רחבים יותר מאשר השימושים המותרים בקרקע חקלאית מוכרזת לפי התוספת הראשונה לחוק התכנון והבניה. עם זאת, השימוש המותר הרלוונטי לענייננו מנוסח באופן מקביל לסייג שבתוספת הראשונה, וכולל את הביטוי "דרוש במישרין ליצור החקלאי" שבו עסקה הפסיקה בעניין פ.א.ב. ובפרשות שנזכרו לעיל. לפיכך, ונוכח הזהות במאטריה, הפרשנות שהותוותה בפסיקתנו ביחס להגדרת "שימוש חקלאי" שבתוספת הראשונה ישימה גם בהתייחס לשימוש חקלאי לפי התכנית החלה.

 

25.          להשקפתי, הפרשנות שנתן בית המשפט המחוזי בבאר שבע לתיבה "דרוש במישרין לייצור חקלאי" היא מרחיבה יתר על המידה ואינה עולה בקנה אחד עם פסיקתו של בית משפט זה ועם תכליתם של דיני התכנון הבנייה ביחס לשמירה על קרקע חקלאיות ועל השטחים הפתוחים. בית המשפט המחוזי ניסה לאבחן את ענייננו מעניין פ.א.ב., בשל האופי השונה של חומרי הגלם שבהם נעשה שימוש: בעוד שבעניין פ.א.ב. דובר במפעל לייצור חומרי הדברה, בענייננו מדובר בחומרים אורגאניים-טבעיים. הבחנה זו איננה משכנעת בעיניי. לא אופי החומרים שבהם עסקינן הוא החשוב, כי אם אופי הפעילות המתבצעת והיקפה. בשני המקרים מדובר בפעילות עסקית שאמנם נועדה לצורך ייצור חקלאי, אך אין זיקה ישירה בינה לבין פעילות חקלאית. אכן, עם התפתחות הטכנולוגיה חל גם שינוי משמעותי גם במאפייניה של החקלאות, ולא מן הנמנע כי שימושים מסוימים במקרקעין ישנו את אופיים וייחשבו בעת הנוכחית כשימושים הדרושים במישרין לייצור חקלאי. עם זאת, הכלל הפרשני המצמצם שהתווה הנשיא מ' שמגר בעניין פ.א.ב. נותר על כנו, והגיונו לא התעמעם. תכלית כלל זה היא לאפשר פיקוח תכנוני הולם על כל שימוש שאינו חקלאי במובהק, לשם שמירה על ייעודה החקלאי של הקרקע ולשקול את "משמעות העסק מבחינת השפעתו על השימוש החקלאי הישיר במקרקעין...לאפיו של העסק, להיקפו, להשלכותיו על הסביבה החקלאית ולשאלה, באיזו מידה יש בכך כדי לשנות את אופיים וייעודם של המקרקעין החקלאיים.." (שם, בעמ' 252-251). אין בקביעה זו כדי לרפות את ידיהם של החברה ואחרים מהקמת אתרים לעיבוד בוצה, שהיא פעילות עסקית לגיטימית ואף מבורכת מבחינה סביבתית. עם זאת, ככל שפעילות זו מבוצעת על קרקע חקלאית, היא כפופה למגבלות התכנוניות החלות על קרקע זו. משמדובר בשימוש בקרקע חקלאית שאינו נדרש במישרין לייצור חקלאי, טעון השימוש בחינה ואישור של הגורמים התכנוניים המוסמכים, שביכולתם לשקול את השיקולים הצריכים לעניין. במקרה של סטייה מהייעוד המותר בתכנית, אף נדרש – קודם להכרעה – לאפשר לציבור הרחב להשמיע את קולו בהליך תכנוני מתאים, בהתאם להוראות הדין.

 

26.          כל עוד לא ננקט הליך תכנוני כאמור, אין מנוס מלקבוע כי השימוש שעושה החברה במקרקעין עומד בסתירה לסעיף 15 לתכנית (כאמור לעיל, לא מן הנמנע שהשימוש עומד אף בסתירה להוראות התוספת הראשונה לחוק התכנון והבניה, אך הצדדים הסכימו שהדבר לא הוכח במסגרת ההליך נושא הבקשה). אין צריך להרחיב, בצד האמור, כי היתר הבנייה שניתן לחברה בחריגה מהוראות התכנית הינו מחוסר תוקף (ע"פ 284/74 שותפות אחים אריאל נ' מדינת ישראל, פ"ד כט(1) 390, 391 (1974)). נוכח מסקנתי זו, לא מצאתי לדון בקביעות הנוספות של בית המשפט המחוזי ביחס לתנאים הנוספים שנקבעו בהיתר הבנייה. לאחר שהחלטנו, כאמור, לדון בבקשת הוועדה המקומית (רע"פ 9589/09) כבערעור שהוגש לפי רשות שניתנה, ראינו – על יסוד הטעמים עליהם עמדנו – לקבל את הערעור לגופו.

 

27.          התוצאה האופרטיבית של קבלת ערעור הוועדה המקומית הוא שצו הפסקת השימוש שעליו הורה בית משפט השלום יוחזר על כנו. עם זאת, נוכח העובדה שתחילת פעילות האתר נעשתה מכוח היתר שהוצא לחברה על-ידי הוועדה המקומית (הגם שכפי שקבענו – זה הוצא שלא כדין), וההשתלשלות הדיונית כפי שפורטה לעיל, מן הראוי לדחות את כניסת הצו לתוקפו לתקופה של 12 חודשים מיום מתן פסק-דיננו. בתקופה זו, תוכל החברה לשוב וליזום הליכים תכנוניים מתאימים לשם הסדרת פעילותה. ככל שלא ניתן יהיה להסדיר את הפעלת האתר במיקומו הנוכחי (הן במישור התכנוני, הן במישור רישוי העסקים) – דחיית כניסתו לתוקף של הצו תשרת את צרכי ההתארגנות של החברה לסגירת האתר ולבחינת חלופות להעתקת מיקומו. בתקופת הביניים, תידרש החברה לעמוד בדרישות המשרד להגנת הסביבה. אם לא תעמוד החברה בתנאים שנקבעו, תהיה הוועדה המקומית רשאית לפנות לבית המשפט לעניינים מקומיים באשקלון בבקשה להורות כי צו ההפסקה השיפוטי ייכנס לתוקפו לאלתר. אין באמור כדי למנוע מהרשויות להפעיל את הסמכויות המוקנות להן במישור דיני רישוי העסקים.

 

סיכום

 

28.          לא מצאנו עילה להתערב בקביעתו של בית המשפט לעניינים מינהליים כי האתר לטיפול בבוצה שמפעילה החברה חייב ברישיון עסק לפי פרט 5.1(ג) לתוספת לצו רישוי עסקים, וכי בהינתן התכנון הקיים לא ניתן להעניק לחברה רישיון עסק או היתר זמני. ערעורה של החברה נדחה אפוא (עע"ם 6724/10). בצד האמור, החלטנו לקבל את ערעור הוועדה המקומית (רע"פ 9585/09), ולהורות על צו הפסקת שימוש במקרקעין במתווה המפורט בפסקה 27 לעיל.

 

           המערערת בעע"ם 6724/10 תשא בהוצאות המשיבים 2-1 בסך 15,000 ש"ח. סכום זהה ישולם למשיב 3 ולמשיבה 4 (ובסך הכול 45,000 ש"ח).

 

ש ו פ ט

השופטת ע' ארבל:

 

             אני מסכימה.

 

ש ו פ ט ת

 

 

השופט צ' זילברטל:

 

           אני מסכים.

 

           ש ו פ ט

 

          

הוחלט כאמור בפסק-דינו של השופט ע' פוגלמן.

 

           ניתן היום, ‏ט"ז באלול התשע"ב (‏3.9.2012).

 

 

 

 

 

 

_________________________

העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 09095850_M14.doc יב

מרכז מידע, טל' 077-2703333 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il