עו"ד און ליין - עורכי דין - פסקי דין- פסק דין : 9313/08

 

 

 

 

 

                                          

                                                                                                    

                                          

                                          

 

 

 

 

השופטת ע' ארבל:

 

           לפנינו ערעור על פסק-דינו של ביהמ"ש המחוזי בתל אביב (כב' השופטת ע' סלומון-צ'רניאק) מיום 11.9.08 שדחה את תביעת המערערים לענין חבותן בנזיקין של הוועדה המקומית והוועדה המחוזית לתכנון ובניה בתל-אביב, בגין התנהלותן בכל הנוגע להיתרי בניה שביקשו המערערים.

 

 

הרקע העובדתי

 

1.             המערערים (להלן גם: היזמים), חברו לבניית בנין מגורים בשכונת נווה צדק בתל-אביב (גוש 6922, חלקה 78). לצורך כך, מינו היזמים את עו"ד משה אורנשטיין (להלן: אורנשטיין או הנאמן) לייצגם בכל העניינים הקשורים לבנין והסמיכו אותו לרכוש את החלקה בנאמנות עבורם. ביום 4.4.90 נערך הסכם מכר על שם הנאמן ונרשמה הערת אזהרה מטעמו.

 

2.             ביום 17.3.91 הגישו היזמים בקשה בהליך מקוצר לפי חוק רישוי בניה (הוראת שעה), התש"ן – 1990 (להלן: הוראת השעה) להיתר בניה לבנין בן 7 דירות במגרש, לפי תב"ע 2277 (להלן: התב"ע) שחלה על המגרש. כשבועיים לאחר מכן אישרה הוועדה המקומית לתכנון ובניה בתל אביב (להלן: הוועדה המקומית) את הבקשה, וביום 30.10.91, לאחר שהיזמים התבקשו לבצע פעולות נוספות ולהגיש תוכניות מעודכנות, נתנה הוועדה המקומית היתר בניה (להלן: ההיתר הראשון).

 

3.             כחודש לאחר מתן ההיתר, פנה בעל המגרש הסמוך, מר אורי טוכלר (להלן: מר טוכלר) לוועדה המקומית וטען כי ההיתר שניתן אינו כדין. במקביל פנה מר טוכלר למחלקת ההנדסה בעיר בבקשה להפסקת עבודת הבניה של המערערים והעלה טענות בדבר נזקים שנגרמו לו כתוצאה מהבניה הלא חוקית. בעקבות פניות אלה, הוצא צו שיפוטי להפסקת הבניה וכן נערכה ביקורת על ההיתר הראשון. בדו"ח הביקורת נקבע כי אכן נמצאו חריגות מהמותר על פי התוכנית וכי היות שההיתר ניתן בדרך מקוצרת וללא בדיקת מחלקת הרישוי – יש להביא את ההיתר לדיון בפני רשות הרישוי לשם ביטולו. ביום 25.12.91 קיימה הוועדה המקומית ישיבה שלאחריה הוחלט לבטל את ההיתר שהוצא, שכן רשות הרישוי השתכנעה שהבקשה שהוגשה למתן ההיתר אינה תואמת את התב"ע. כן נקבע כי יש להגיש בקשה מחודשת להקמת הבנין לאישור הוועדה המקומית.

 

4.             בשנת 92' הגישו המערערים בקשה נוספת להיתר בניה באותו מגרש, זו הפעם לפי פרק ה' לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה – 1965 (להלן: חוק תכנון ובניה). הבקשה נדונה בוועדה המקומית וכשלושה חודשים לאחר הגשת הבקשה – אושר מתן ההיתר (להלן: ההיתר השני) ובוטל צו ההפסקה השיפוטי שניתן עם ביטול ההיתר הראשון. גם כנגד ההיתר השני, פנה מר טוכלר אל הוועדה המקומית בטענה כי הוא מנוגד לתב"ע ובעקבות פנייתו, התקיים בחודש דצמבר 1992 דיון בהתנגדויות בוועדת המשנה של הוועדה המקומית, בנוכחות כל הצדדים. ועדת המשנה קיבלה חלק מההתנגדויות, ביטלה את ההיתר השני ככל שהדבר נוגע לבניה על הגג בלבד, והורתה ליזמים להגיש בקשה לבניה על הגג במסגרת אחת משתי דרכים אלטרנטיביות שמותרות בתב"ע. בקשה זו הוגשה על-ידי המערערים רק כארבעה חודשים לאחר מכן, אולם במהלך תקופה זו, הותר ליזמים להמשיך ולבנות עד קומת הגג.

 

5.             ביום 21.1.93 עתר מר טוכלר לבג"ץ לביטול ההיתר השני והוצאת צו ביניים (בג"ץ 379/93 טוכלר נ' הוועדה המקומית לתכנון ובניה תל-אביב-יפו (לא פורסם, 11.3.93) (להלן: העתירה הראשונה)). בפסק-הדין נקבע כי על יסוד הצעת בית המשפט ומאחר שהוועדה המקומית שמעה את מר טוכלר לפנים משורת הדין – הוא יישמע בפני הוועדה המחוזית, גם כן לפנים משורת הדין, לשם בחינת השאלה האם יש בענייננו סטייה ניכרת, שימוש חורג או הקלה מן התוכנית. בהתאם להחלטה זו, קיימה הוועדה המחוזית דיונים, במהלכם העלה מר טוכלר טענה חדשה כי יש להפחית משטח המגרש לפיו חושבו זכויות הבניה את השטח שהופרש בפועל משטח המגרש לצורך סלילת כבישים ומדרכות.

 

           ביום 5.7.93, לאחר תום שלב הדיונים, הורתה הוועדה המחוזית לוועדה המקומית לבטל את ההיתר השני ולדון בבקשה להיתר חדש בהתאם להוראות שפורטו בהחלטת הוועדה המחוזית, הנוגעות בין היתר לגודל שטח המגרש. הוועדה המקומית ביטלה את ההיתר השני וקבעה כי על היזמים להגיש בקשה חדשה לפי קביעות הוועדה המחוזית, בכללן ההוראות בדבר הורדת מפלס הגג ושינוי מספר יחידות הדיור ל-6 יחידות, לשם קבלת אישור מהוועדה המקומית. נוכח החלטה זו, ממילא גם הוחלט שלא לאשר את הבקשה הנפרדת שהגישו היזמים להיתר הבניה עבור הגג. במקביל הגישה הוועדה המקומית לבית המשפט לעניינים מקומיים בקשה להפסקת עבודות הבניה של הבנין שבשלב זה כבר עמד על תילו.

 

6.             בשלב זה, עתר מר טוכלר בשנית לבג"ץ (בג"ץ 4592/93 טוכלר נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבניה תל-אביב – יפו (לא פורסם, 21.2.95) (להלן: העתירה השניה)) להורות על הפסקת הבניה, בטענה כי יש לאכוף את ההחלטות של הוועדות, הן המחוזית והן המקומית, בדבר ביטול ההיתר השני. במסגרת זו ניתן צו ביניים להפסקת הבניה. כחודש אחר-כך, לאחר שפנו ליועץ המשפטי של הוועדה המחוזית, עתרו היזמים ובעלת המגרש גם הם לבית משפט זה (בג"ץ 5250/93 מוזן נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבניה תל-אביב – יפו (לא פורסם, 21.2.95)) וביקשו שיקבע כי החלטותיהן של הוועדות לביטול ההיתר השני – בטלות. הדיונים בעתירות אוחדו ובמהלכם הוחלט על ידי בית משפט זה, על פי הסכמת הצדדים, להתלות את העתירות לשם השבת הדיון פעם נוספת לוועדה המחוזית. בדיון זה שמעה הוועדה המחוזית בשנית את היזמים ולא מצאה לשנות מהחלטתה לפיה יש לחשב את שטח המגרש על יסוד גודלו בפועל במועד אישור התב"ע. בהמשך, ניתן פסק-דינו של בית משפט זה בשבתו כבג"ץ שקיבל בחלקה את עתירת היזמים וקבע כי החלטת הוועדה ככל שהיא נוגעת לחישוב גודל השטח – נוגדת את לשון התקנות הרלוונטיות והיא בטלה. לצד זאת נקבע שבשאר העניינים תדון הוועדה המקומית לפי הנחיות הוועדה המחוזית וכי כל עוד לא ניתן היתר בניה – לא תימשך הבניה במקום.

 

7.             בהתאם לכך, הגישו המערערים ביום 29.3.95 בקשה מתוקנת למתן היתר מעודכן, על-פי החלטת הוועדה המחוזית ולפי חישוב השטח המקורי. ביום 17.5.95 אושרה הבקשה בתנאים. ביום 2.1.96, לאחר מילוי דרישות הוועדה המקומית, ניתן היתר בניה שלישי.

 

8.             בעקבות זאת הגישו היזמים את תביעתם לבית המשפט המחוזי, הן כנגד המשיבות והן כנגד מר טוכלר, שהגיש מצידו תביעה שכנגד. בהמשך, הגיעו היזמים ומר טוכלר להסכמה לפיה שני הצדדים יחזרו בהם מתביעותיהם ההדדיות. בעקבות זאת תוקן כתב התביעה בו נטען כי המשיבות התרשלו והפרו חובה חקוקה וכי כתוצאה מהתנהלותן, ועיכוב הבניה שנבע ממנה, נגרמו ליזמים נזקים. בכלל הנזקים צויינו תשלום ריבית בסך מיליוני שקלים בגין אי עמידתם בהסכם הליווי עם הבנק, נזקים שנגרמו כתוצאה מכך שנמנע מהיזמים לסיים את הבניה ברצף, פיצוי בגין דמי שכירות, אגרות ומיסים שנאלצו לשלם בתקופת העיכוב, ושכר טרחתם של האדריכל עבור הכנת תוכניות חדשות ושל עורכי-דין שייצגו אותם בהליכים השונים עד לקבלת ההיתר הסופי. כעולה מכתב התביעה המתוקן, מטעמי אגרה, העמידו המערערים את סכום תביעתם על 3 מליון ₪ בתוספת הפרשי ריבית והצמדה ומע"מ. בהתאם להסכמת הצדדים, פוצל הדיון בבית המשפט המחוזי לשאלת החבות בנזיקין ושאלת גובה הנזק.

 

           לשם שלמות התמונה יצוין כי מן החומר הנלווה לכתבי הטענות עולה כי כשנתיים לאחר הגשת התביעה, הגישו היזמים בקשה להיתר רביעי, לשם הכשרת שינויים בבנין שלא תאמו את ההיתר השלישי והתב"ע. בדיון שנערך בוועדה המקומית הוחלט ליתן ליזמים היתר, על אף החריגות, וזאת בכפוף לתנאים, כפי שפורטו בהחלטה. מכל מקום, היתר רביעי זה לא נדון בפני בית המשפט המחוזי וממילא גם לא עומד לבחינה בערעור שלפנינו.

 

פסק-דינו של בית המשפט המחוזי

 

9.             בית המשפט המחוזי בתל-אביב (כב' השופטת ע' סלומון-צ'רניאק) דחה את טענות המערערים בדבר הפרת חובה חקוקה ורשלנות מצד המשיבות ומשכך ממילא לא דן בשאלת גובה הנזק.

 

           בית המשפט המחוזי תיאר תחילה את השתלשלות העניינים בכל הנוגע להיתר הראשון והתייחס לטענת המערערים כי הוועדה המקומית לא בדקה באופן ממצה את טענותיו של מר טוכלר ולא שמעה את המערערים ובכך למעשה התרשלה. בית המשפט קבע כי טענת רשלנות זו נעדרת תשתית עובדתית ומכל מקום הופרכה. כן נכתב בפסק-הדין כי אין מקום להתייחס לטענות שהועלו בענין זה בסיכומים, נוכח האופן הכללי בו נטענו. עוד נקבע כי טעמים נוספים מובילים להחלשת טענת הרשלנות ובכללם העובדה כי המערערים לא מיצו הליכים בדרך של הגשת ערר ולא העלו כל טענת רשלנות או שיהוי בתגובתם לעתירה הראשונה ואף בעתירה שהגישו בהמשך, לא נטען בהקשר להיתר הראשון כי הוועדה המקומית התרשלה. בית המשפט המחוזי קבע כי בכך יש לפחות כדי להשתיק את היזמים מלטעון ביחס להיתר הראשון, ואף כדי להחליש את הטענות נגד המשיבות באופן כללי.

 

           ביחס להיתר השני נקבע בפסק הדין כי לא ניתן לייחס למשיבות רשלנות בשל כך שהסכימו לשמוע את טענותיו של מר טוכלר, שכן שמיעתו נעשתה בהתאם להחלטת בית משפט זה בשבתו כבג"ץ. אף בדבר יתר הטענות לרשלנות הוועדות ביחס להיתר השני – ציין בית המשפט שלא נקבע בפסיקת בג"ץ בעתירות כל ממצא בדבר טענות המערערים לחריגת המשיבות מסמכותן וחוסר סבירות החלטותיהן וציין כי בכך יש כדי ללמד שאין בטענות המערערים ממש. עוד עולה מפסק-דינו של בית המשפט המחוזי כי קביעת בית משפט זה בשבתו כבג"ץ בענין חישוב שטח המגרש, בקבלו את טענת המערערים – אינה מלמדת על רשלנות, אלא נבעה מפרשנות לה נדרש בית המשפט נוכח המחלוקת בין הצדדים.

 

           נוסף על כך נקבע כי פניית הוועדה המקומית לקבלת צו הפסקה שיפוטי והוצאת צו הריסה מינהלי על-ידה אינן מהוות התרשלות כטענת המערערים ואף טענתם כי הוועדה המקומית התרשלה בכך שלא דנה בבקשה להיתר לגג הבנין במשך יותר משנתיים נדחתה. זאת בנימוק כי אכן לא היה טעם לדון בה בשעה שהענין נדון בוועדה המחוזית ולאחר מכן בעתירות השונות שהוגשו לבית משפט זה בשבתו כבג"ץ.

 

           ביחס לטענות המערערים נגד הוועדה המקומית בנוגע להיתר הבניה השלישי, נקבע כי לא נטענו טענות קונקרטיות ולא הונחה תשתית עובדתית מספקת לטענותיהם הכלליות של המערערים בדבר "סחבת", הפרת חובה חקוקה, חוסר תום-לב ורשלנות. בפרט נטען כי המשיבים לא הפנו לחיקוק קונקרטי שהופר וכי באשר לטענה בדבר "סחבת" – הוכח כי המומחית מטעם המערערים (להלן: גב' ג'רבי) שהתייחסה למשך העיכוב לא הפחיתה ממשך זמן זה את פרק הזמן בו עוכב ההליך על-ידי המערערים וכי עיון מדוקדק בחוות דעתה מלמד שהוועדה עמדה בלוחות הזמנים.

 

           נוסף על התייחסויות קונקרטיות אלה, ציין בית המשפט כי חלק מהטענות שהעלו המערערים בסיכומיהם נטענו באופן כללי ומכאן שאין מקום להתייחס אליהן ומנגד, טענות אחרות נזנחו בסיכומים ויש לראות בכך ויתור של המערערים עליהן.

 

טענות המערערים

 

10.          המערערים טענו לפנינו כי שגה בית המשפט המחוזי בקביעתו כי לא הוכחה רשלנות מצד המשיבות שכן נוסף על הראיות שהובאו לענין השתלשלות העניינים הרשלנית לטענתם, אף שיקולי מדיניות של חלוקת נזק מחזקים את הטענה כי קמה אחריות בנזיקין למשיבות. עוד הבהירו המערערים בדיון שנערך לפנינו, כי אי צירופו של מר טוכלר לתביעה אכן נבע מהסכם הדדי שערכו עימו להעדר תביעות. מכל מקום עמדתם היא כי אף אם אזרח סבור ומאמין כי הוא פועל כנגד היתר לא חוקי, הרי שתפקיד הרשויות הוא להציב גבולות לפעולה זו על מנת לספק כראוי את השירות התכנוני ומשכך מתמקדות טענותיהם בהתנהלותן של המשיבות.

 

11.          ביחס לוועדה המקומית שבו המערערים וטענו כי ביטול ההיתר הראשון, בקשת צו הפסקת עבודה שיפוטי והוצאת צו הפסקת עבודה מינהלי, סירובה לדון בהיתר לגג במשך שנתיים, וה"סחבת" שנקטה – עולים כולם כדי רשלנות והפרת חובה חקוקה. פעולות אלה של הוועדה המקומית, כך נטען, אינן מסוג ההחלטות והפעולות השלטוניות הנהנות מהגנתו של חריג שיקול הדעת של הרשות השלטונית שנקבע בפסיקה ועל כן, אין הוועדה המקומית חסינה מפני הטלת אחריות בנזיקין. המערערים טענו כי בית המשפט המחוזי שגה משלא בחן את פעילות הוועדה המקומית לאורך כל הדרך כמכלול ותחת זאת בחן כל שלב של פעולתה בנפרד. עוד נטען כי בית המשפט התעלם מרוב העדויות שהביאו המערערים ולא נסתרו לטענתם על-ידי הוועדה המקומית ועל כן הגיע למסקנתו המוטעית כי הם לא הניחו תשתית מספקת בדבר רשלנות הוועדה המקומית.

           ביתר פירוט נטען כי מלכתחילה לא היתה הוועדה המקומית מוסמכת לדון בהתנגדותו של מר טוכלר, שכן לא התבקשה כל הקלה או שימוש חורג מתוכנית והדין לא מקנה לו כל מעמד בפניה. משכך, לשיטת המערערים, בכך שדנה בהתנגדותו – הוועדה התרשלה. כן נטען שהחלטת הוועדה המקומית לבטל פעם אחר פעם את ההיתר, בדיקתה מחדש את כל התוכנית בטרם ניתן ההיתר החדש, שינוי והוספת תנאים לשם קבלתו תוך חריגה מלוחות הזמנים הקבועים בחוק ותחת הוראה על תיקונים נקודתיים ברשיון הבניה – כל אלה עולים כדי התרשלות. בהקשר זה טוענים המערערים כי נציגי הוועדה המקומית לא הבינו נכונה את הכרעתו של בית משפט זה בעתירה השניה וחזרו בשל כך לבחון מחדש טענות קודמות. העיכוב שנגרם בשל כך היה, לטענת המערערים, רשלני ובניגוד לקביעת בית המשפט המחוזי – למעט ימים בודדים לא נבע מעיכובים מצד המערערים.

 

12.          באשר לטענת הרשלנות מצד הוועדה המחוזית עמדו המערערים על טענתם כי הוועדה התרשלה בכך שנאותה לשמוע את מר טוכלר ביחס לחישוב השטח, למרות שהעלה טענה זו מאוחר, וכן בקבלתה את טענתו לענין השטח. באשר לקיומו של נזק, נטען כי לולא היתה הוועדה דנה בחישוב השטח – לא היה מתבטל ההיתר השני ורובו של הנזק היה נמנע. בהקשר זה טענו המערערים כי ההחלטה בענין גודל השטח לא רק שנוגדת את הדין לפיו יש להפחית מגודל השטח רק שטחים שהופקעו, אלא שההחלטה, שמשמעותה הקטנת זכויות הבניה, פוגעת קודם כל בקנין המערערים שכבר החלו לבנות במקום. בדיון שנערך לפנינו הטעימו המערערים כי בניגוד לטענת הוועדה המחוזית, החלטתה לענין גודל השטח לא מהווה פרשנות להוראה חוקית, אלא התעלמות מהוראה חוקית ברורה ואף מחוות-דעת הוועדה המקומית עולה כי פרשנות הוועדה המחוזית מוטעית. כן הדגישו המערערים את הסתמכותם על גודל המגרש כפי שכתוב ברישומים הרשמיים ואף בהיתרים שהוצאו בתחילה ואת העובדה כי בעת החלטת הוועדה המחוזית, כבר עמד הבנין על תילו ולכן היא צריכה היתה לנקוט זהירות מיוחדת.

 

           המערערים טענו כי אף בעניינה של הוועדה המחוזית לא חל חריג שיקול הדעת של הרשות השלטונית. ראשית, נטען כי קיימת הוראת חוק ברורה לענין חישוב השטח ולכן לא חל במקרה זה החריג, וממילא החלטת הוועדה המחוזית חרגה ממתחם הסבירות. בהקשר זה נטען כי עובדת קבלתה של עתירת המערערים באופן חלקי על-ידי בית משפט זה בשבתו כבג"ץ (לענין חישוב השטח) מלמדת כי שיקול הדעת של הרשות לא הופעל כראוי, שכן לו היה סבור שהחלטתה מצויה במתחם שיקול הדעת – לא היה בית המשפט מתערב בהחלטתה. באשר ליתר חלקי החלטתה של הוועדה המחוזית, טענו המערערים כי בית המשפט המחוזי הסיק מסקנה מרחיקת לכת מכך שבית משפט זה בשבתו כבג"ץ לא קבע קביעות עובדתיות. אולם אף אם ניתן היה להסיק מפסק-דינו של בית משפט זה לענין אחריות הוועדה המחוזית בנזיקין – הרי שבפסק-הדין בעתירה שהגישו המערערים צוין כי לאור קביעתו של בית המשפט שהדין עם המערערים בטענתם העיקרית, אין צורך לדון ביתר טענותיהם ומכאן מבקשים המערערים להסיק שאין ללמוד דבר על הסוגיות אליהן לא התייחס בית משפט זה.

 

13.          באשר לעוולת הפרת חובה חקוקה נטען כי שגה בית המשפט המחוזי משקבע כי המערערים לא הצביעו על חובה חקוקה ברורה שכן החוקים שהופרו הם חוקי התכנון והבניה אליהם התייחסה גב' ג'רבי, אדריכלית ושמאית המקרקעין שהגישה חוות-דעת מטעמם, בתצהירה ובעדותה בפני בית המשפט.

 

14.          לבסוף נטען כי שגה בית המשפט בקביעותיו כי המערערים הרחיבו חזית והעלו בסיכומיהם טענות שלא היה מקום להעלותן, שכן חלק מהטענות שנפסק לגביהן שלא נטענו בכתב התביעה המתוקן כן נטענו בו ונוסף על כך, שני הצדדים הרחיבו חזית במהלך הבאת הראיות והוועדה המקומית לא התנגדה להגשת כל ראיה מטעמם.

 

טענות המשיבות

 

15.          המשיבה 1, היא הוועדה המקומית, סומכת את ידיה על קביעותיו של בית המשפט המחוזי, ומציינת כי מסקנותיו מבוססות על קביעות עובדתיות הנוגעות להערכת העדויות והראיות שהוצגו בפניו, בהן אין מקום שתתערב ערכאת הערעור.

 

           ביתר פירוט טענה הוועדה המקומית כי ביחס לטענה העיקרית בדבר התמשכות ההליכים – הסיבות לה הן בראש ובראשונה מעשי מר טוכלר וכן מעשי המערערים עצמם, שנמנעו מלעמוד בתנאים שנקבעו, ומשכי הזמן של הדיונים בערכאות השונות. הוועדה המקומית מצדה, כך נטען, פעלה במהירות האפשרית ותוך זמן סביר. בענין זה ציינה הוועדה המקומית כי בפסיקה נקבע שאין ביכולתו של בית משפט זה להעריך האם המועדים שנדרשו להוצאת היתרים הם סבירים. מכל מקום טענה ופירטה הוועדה המקומית כי ההיתר הראשון שניתן במסלול מקוצר, ניתן תוך 70 ימים, על סמך הצהרת עורך הבקשה כי היא תואמת את התב"ע ודרישות החוק. אולם לאחר תלונת מר טוכלר ובדיקתה, התברר שהבקשה לא תואמת את התב"ע ולא את הוראות החוק. באופן דומה נטען כי בין מועד מתן ההיתר השני לשלישי נוהלו הליכים בוועדה המחוזית ובבג"ץ ועל כן לא יכולה היתה הוועדה המקומית לפעול. לטענתה, מיד עם ההכרעה בעתירה, היא שפנתה למערערים והפצירה בהם להגיש בקשה מתוקנת.

 

           טענה מרכזית נוספת שהעלתה הוועדה המקומית נוגעת לנטלי ההוכחה. לטענתה, לאור חזקת התקינות של הרשות, מוטל נטל ההוכחה על המערערים, אולם נטל זה לא הורם והם לא הוכיחו כי הוועדה פעלה בחוסר סבירות קיצוני העולה כדי רשלנות.

 

           באשר לטענות המערערים הנוגעות לשאלת הרחבת החזית, נטען כי בצדק קבע בית המשפט את שקבע ויתרה מכך – אף חלק מטענות המערערים בערעור מהוות הרחבת חזית אסורה. באשר לקביעת בית המשפט כי המערערים לא הצביעו על חובה חקוקה קונקרטית שהופרה, טענה הוועדה המקומית כי אף בסיכומים נותרה עמימות זו בעינה.

 

16.          המשיבה 2 – הוועדה המחוזית, טענה כי יש לדחות את טענות המערערים המופנות כלפיה, שכמתואר לעיל, נוגעות למעשה רק להיתר השני. באשר לטענה כי התרשלה בכך שחרגה מסמכותה עת שמעה את טענתו החדשה של מר טוכלר בדבר גודל השטח, העלתה הוועדה המחוזית מספר טענות. ראשית, נטען שבכך שבית משפט זה בשבתו כבג"ץ נמנע מלקבוע שהיה בכך פסול, אף שהמערערים העלו טענה זו בפניו, לא רק שיש כדי ללמד כי דחיית הטענה על-ידי בית המשפט המחוזי היתה מוצדקת, אלא שמשלא התקבלה הטענה על-ידי בית משפט זה בשבתו כבג"ץ, אין יותר מקום לאפשר למערערים להעלות טענה זו ב"תקיפה עקיפה". שנית, נטען כי לאור הנחיית בית משפט זה לפיה יש מקום לבחון, בין השאר, האם ההיתר מהווה סטייה ניכרת מהתוכנית – היה צורך בבחינת גודל השטח ואחוזי הבניה הנגזרים ממנו. שלישית, משהועבר הדיון לוועדה המחוזית (ומבלי שבית משפט זה בשבתו כבג"ץ הגביל את הוועדה המחוזית בכל הנוגע לשימוש בסמכותה), הייתה הוועדה רשאית ואף חייבת להידרש לכל טענה הנוגעת לחוקיות ההיתר, מכוח סמכות הפיקוח הרחבה שלה על הוועדה המקומית. יתרה מכך – התעלמות מטענת מר טוכלר היתה לוקה בחוסר סבירות קיצוני ואף היתה חושפת את הוועדה לתביעה נזיקית מצידו. לבסוף טענה הוועדה בהקשר זה כי כלל מינהלי הוא שגוף ציבורי רשאי לשוב ולבחון את החלטותיו ולשנותן.

 

           מעבר לכך התייחסה הוועדה המחוזית לטעמים נוספים המצדיקים את קביעתו של בית המשפט המחוזי שדחה את הטענה בדבר רשלנותה. ראשית, נטען כי קביעתה של הוועדה המחוזית בדבר גודל השטח נגזרת מפרשנותה המשפטית וכי שיקולי מדיניות מצדיקים שלא להכיר בחובת זהירות מושגית בגין פרשנות משפטית שניתנה בתום-לב על-ידי רשות מוסמכת בתחום סמכותה, רק משום שפרשנותה נדחתה על-ידי בית המשפט המוסמך. בכללם של שיקולי מדיניות אלה מתייחסת הוועדה המחוזית להשלכות הרוחב המשמעותיות הן בתחום התכנוני והן בתחומים אחרים. על כך מוסיפה הוועדה המחוזית כי אין להכיר בחובת זהירות קונקרטית בענייננו שכן בניגוד לטענת המערערים לפיה הוועדה התעלמה מהוראות חוק מפורשות, הרי שהתקנות הרלוונטיות המתייחסות לאמות המידה לחישוב טעונות פרשנות. ביתר פירוט נטען שהשאלה הפרשנית לה נדרשה הוועדה, הנוגעת להתחשבות בכבישים ומדרכות שלא בוצעו לגביהם הליכי הפקעה בעת קביעת גודל השטח, היא שאלה סבוכה שלא היו לגביה כללים ברורים מספיק בטרם ניתן פסק-הדין בעתירת המערערים. משכך, אף אם כענין פיזי היתה הוועדה צריכה לצפות נזק כתוצאה מפרשנות מוטעית של החוק, הרי שכענין של מדיניות משפטית – יש לקבוע שלא היה עליה לצפות זאת. בנוסף נטען כי לא מתקיים יסוד ההתרשלות שכן למרות שבית משפט זה בשבתו כבג"ץ ביכר פרשנות אחרת, פרשנות הוועדה המחוזית אינה כזו שרשות סבירה לא היתה נוקטת בה. בהקשר זה מדגישה הוועדה המחוזית כי לא כל טעות או החלטה שנפסלת בגין חוסר סבירות מינהלי – עולה כדי התרשלות. כך, בענייני תכנון ובניה, שהינם ענין של מומחיות, מתחם הסבירות הנזיקי צריך להיות רחב יותר ועל בית המשפט להתערב רק במקרים בהם שיקול הדעת חורג באופן קיצוני מהסביר. בנוסף טענה הוועדה המחוזית לענין הנזק הנטען, כי טענות המערערים בדבר עיכוב ההליך בוועדה המחוזית אינן מבוססות ומכל מקום הוועדה המחוזית לא היתה מעולם ערבה להתחייבויות של המערערים לגורמים חיצוניים בדבר מועד סיום הבניה. לבסוף נטען שמעבר לטענתם הכללית של המערערים כי פרשנות הוועדה בנוגע לשאלת השטח הובילה לעיכוב, לא הוכח קשר סיבתי בין התנהגות הוועדה המחוזית לבין הנזק שנגרם לכאורה למשיבים כתוצאה מן העיכובים.

 

דיון

 

17.          כפי שניתן ללמוד מן הרקע העובדתי שנפרש לעיל, פעולות המשיבות העומדות לבחינה לפנינו נוגעות לשלושת היתרי הבניה שהעניקה הוועדה המקומית למערערים – הראשון מכוח הוראת השעה (שאיפשרה הליכים מזורזים, בהתבסס על חוק התכנון והבניה), והשניים האחרים מכוח סעיף 145(א)(2) לחוק התכנון והבניה. נראה כי הגם שכפי שציין בית המשפט המחוזי, טענות המערערים כנגד פעולות המשיבות נטענו בכלליות, ניתן לומר כי בסופו של יום נוגעות הטענות להתמשכות ההליכים. המסגרת לבחינת טענות אלה היא עוולת הרשלנות ועוולה של הפרת חובה חקוקה, אולם בהצבעה על משך העיכוב לא די כדי לבסס עוולה נזיקית, אלא יש להתייחס לפעולת הרשות שגרמה לעיכוב זה (ע"א 653/97 חברת מרכז ברוך וצפורה בע"מ נ' עיריית תל-אביב-יפו, פ"ד נג(5) 817, 846 (1999) (להלן: ענין מרכז ברוך), שהתייחס אמנם לעיכוב הליכים מכוח סעיף 78 לחוק התכנון והבניה, אולם סבורני כי יפים הדברים שנאמרו בו גם לענייננו). באשר להוכחת המעשה או המחדל הספציפיים שגרמו לעיכוב בענייננו, נראה כי מבין טענות המערערים ניתן לזקק מספר טענות מרכזיות הדורשות הכרעה ובהן נתמקד. הראשונה נוגעת ישירות לטענת העיכוב, בהתייחסה להתמשכות הטיפול בהוצאת ההיתרים. השניה היא כי הוועדה המקומית לא הייתה צריכה מלכתחילה להסכים לשמוע את התנגדויותיו של מר טוכלר. השלישית נוגעת לאופן התנהלותה של הוועדה המקומית, משהגיעה למסקנה כי נפלו פגמים בהיתרים שהוציאה ולשאלה האם התרשלה בכך שהחליטה לבטל את ההיתרים שניתנו, תחת דרישת תיקון הפגמים הנקודתיים. אף באשר לטענות המערערים כנגד הוועדה המחוזית ניתן להצביע על שתי טענות מרכזיות: האחת, כי הוועדה המחוזית התרשלה בכך שהסכימה שמר טוכלר יעלה בפניה את טענתו החדשה בדבר גודל השטח – טענה שלא העלה קודם לכן בפני הוועדה המקומית. השניה, כי העיכוב שנבע מקביעתה המוטעית של הוועדה המחוזית בדבר גודל השטח מצדיק אף הוא הטלת אחריות נזיקית עליה. הגם שניתן לזקק טענות נקודתיות נוספות, ככל שתימצא הצדקה להתערבותנו בממצאי הערכאה הדיונית – תימצא היא בטענות המרכזיות שנמנו לעיל ומשכך לא מצאתי לפרט טענות נוספות אלה.

 

המסגרת הנורמטיבית

                  

18.          מפירוט הטענות המרכזיות עולה כי רובן נוגעות להפרת עוולת הרשלנות. כדי לבסס את קיומה של עוולה זו, יש להוכיח כי חלה על המזיק חובת זהירות כלפי הניזוק, את הפרתה של חובה זו – יסוד ההתרשלות, ואת הנזק שנגרם עקב ההפרה (סעיפים 35 ו-36 לפקודת הנזיקין [נוסח חדש] (להלן: פקודת הנזיקין או הפקודה); להרחבה ראו ע"א 145/80 ועקנין נ' המועצה המקומית בית שמש, פ"ד לז(1) 113, 122 (1982) (להלן: ענין ועקנין)).

 

           בפסיקתו של בית משפט זה קיימות גישות שונות לניתוח יסודות אלה, הנבדלות ביניהן בכלים להוכחת חובת הזהירות, בשאלת ההבחנה בין חובת זהירות מושגית לחובת זהירות קונקרטית ובסדר בחינת יסוד ההתרשלות ביחס ליסוד חובת הזהירות (ראו: ישראל גלעד "על 'הנחות עבודה', אינטואיציה שיפוטית ורציונליות בקביעת גדרי האחריות ברשלנות" משפטים כו 295, 305-304 (התשנ"ו), להלן: גלעד, "על הנחות עבודה")). לפי הגישה האחת, יש מקום להבחין, בהתאם למבחן הצפיות, בין חובת זהירות מושגית לבין חובת זהירות קונקרטית (ע"א 862/80 עיריית חדרה נ' זוהר, פ"ד לז(3) 757, 768 (1983) (להלן: ענין עיריית חדרה); ע"א 243/83 עיריית ירושלים נ' גורדון, פ"ד לט(1) 113, 129-130 (1985) (להלן: ענין גורדון)). לפי הגישה האחרת, נבחן קיומה של חובת הזהירות למעשה כמקשה אחת, באמצעות מבחן של קרבה בין המזיק לניזוק, לצד הבחינה האם הוגן, צודק וסביר שתוטל חובת זהירות על המזיק (ע"א 915/91 מדינת ישראל נ' לוי, פ"ד מח(3) 45, 66 (1994) (להלן: הלכת לוי)). בחינה זו כמקשה אחת מתיישבת עם הגישה שהובעה בצורה מפורשת בפסיקה מאוחרת יותר של בית משפט זה, לפיה אין מקום לבחון בנפרד את קיומה של חובת זהירות מושגית וקיומה של חובת זהירות קונקרטית (ע"א 2625/02 נחום נ' דורנבאום, פ"ד נח(3) 385, 408 (פסק-דינו של השופט (כתוארו אז) א' ריבלין) (2004) (להלן: עניין דורנבאום); ע"א 10078/03 שתיל נ' מדינת ישראל, פסקאות  17-15, 31-30 לפסק דינו של השופט א' א' לוי (לא פורסם, 19.3.2007) (להלן: עניין שתיל)). הבדלים נוספים בין הגישות נוגעים גם ליחס בין חובת הזהירות ליסוד ההתרשלות ולסדר בחינתם (ראו למשל: ע"א 2061/90 מרצלי נ' מדינת ישראל – משרד החינוך והתרבות, פ"ד מז(1) 802, 809 (1993); ע"א 4842/05 גרניט הנדסה לתעשיה נ' כלל חברה לביטוח בע"מ, בפסקה 10 לפסק-דינו של השופט ד' חשין (טרם פורסם, 12.8.2007)).

 

19.          על אף הבדלים אלה בין הגישות, חשוב להדגיש כי בכולן נודע מקום לשיקולי מדיניות באשר להיקפה של חובת הזהירות, כגון הרתעה מפני פעולות רשלניות ופיצוי הניזוק ומאידך, הסכנה בהרתעת יתר והטלת עומס על בתי המשפט (ראו לענין זה: גלעד, "על הנחות עבודה", בעמ' 297-296). על אלה יש להוסיף שיקולים הנגזרים מזהות המזיק. כך, השתרשה עם השנים התפיסה כי גם רשויות המינהל אינן חסינות מפני אחריות בנזיקין (ישראל גלעד "האחריות בנזיקין של רשויות  ציבוריות ועובדי ציבור (חלק ראשון)" משפט וממשל ב 339, 393 (התשנ"ה) (להלן: גלעד, "אחריות רשויות ציבוריות"); הלכת לוי, בעמ' 70-71; ע"א 2906/01 עיריית חיפה נ' מנורה חברה לביטוח, פסקה 18 לפסק הדין (לא פורסם, 25.5.2006) (להלן: עניין עיריית חיפה); ענין חדרה, בעמ' 763-765)). בפרט נקבע כן ביחס לרשויות התכנון והבניה (ע"א 196/90 הועדה המקומית לתכנון ובניה קריות נ' ירמיהו עיני, פ"ד מז(2) 111, 124-125 (1993) (להלן: ענין עיני)). יתרה מכך, אף כללים שיפוטיים שצימצמו את היקף חובת הזהירות של רשויות ציבור, ובראשם "חריג שיקול הדעת", נשחקו עם התפתחות הפסיקה הנזיקית (ראו בין היתר: ענין עירית חיפה, פסקה 41 לפסק-הדין; ע"א 1068/05 עיריית ירושלים נ' מימוני, פסקה 22 לפסק דינו של הנשיא בדימוס א' ברק (לא פורסם, 14.12.2006); ע"א 4079/05 הועדה המקומית לתכנון ובניה-שומרון נ' מעונה, פסקה 30 לפסק-דינה של השופטת א' פרוקצ'יה (לא פורסם, 11.11.2010) (להלן: ענין מעונה); רע"א 4385/04 פרוך נ' בית החולים מוקאסד, בפסקה ו' לפסק-דינו של השופט א' רובינשטיין (טרם פורסם, 21.8.2007)). ודוקו, בכך אין כמובן כדי לומר כי סוג שיקול הדעת המופעל ואופי פעולתה של הרשות – מכוח סמכות פיקוח או פעולה ישירה, אינם מהווים עוד שיקול בקביעת היקף חובת הזהירות, אלא כי מקומם של כללים אפריוריים להטלת אחריות בנזיקין על המדינה – הולך ומצטמצם (ענין שתיל, פסקה 25 לפסק-הדין; ישראל גלעד "דיני הנזיקין בפסיקתו של אהרן ברק" ספר ברק 529, 523-524 (2009) (להלן: גלעד, "פסיקתו של אהרון ברק")).

 

20.          על יישומם של שיקולים אלה במסגרת שאלת היקפה של חובת הזהירות, בפרט בנוגע לרשויות התכנון והבניה כבענייננו, ארחיב בהמשך, אולם בטרם אפנה לבחינת הטענות הקונקרטיות של המערערים, אציין לשם שלמות התמונה, כי נוסף על יסוד חובת הזהירות, יש כאמור להצביע על התקיימות יסוד ההתרשלות, במסגרתו נבחנת השאלה האם התנהגותו של המזיק הייתה התנהגות החורגת מהאופן בו אדם סביר היה פועל באותן נסיבות. לשון אחר, שאלה זו נבחנת בהתייחס לנסיבות המקרה הקונקרטי במשקפיים אובייקטיבים של מבחן הסבירות (ענין ועקנין, בעמ'  131; ע"א 5604/94 חמד נ' מדינת ישראל, פ"ד נח(2) 498, 508-507 (2004), להלן: עניין חמד). לבסוף, יש להצביע על קיומו של קשר סיבתי בין התרשלות זו לבין הנזק שנגרם (סעיף 64 לפקודת הנזיקין). יסוד זה נחלק לשאלה האם היה המעשה או המחדל הרשלני גורם-בלעדיו-אין לנזק (קשר סיבתי עובדתי) ולשאלה האם ההתרשלות הייתה הסיבה המכרעת לנזק, הנבחנת באמצעות מבחני הצפיות, הסיכון או השכל הישר (קשר סיבתי משפטי) (ענין גורדון, בעמ' 142; ענין ועקנין, בעמ' 134); ע"א 3139/05 כלפון נ' הועדה המקומית לתכנון ובניה הרצליה פסקאות 41-43 לפסק-הדין (לא פורסם, 31.1.2008) (להלן: ענין כלפון)).

 

           משהנחנו התשתית, נפנה לבחינת טענותיהם המרכזיות של המערערים בדבר רשלנות המשיבות. לשם בהירות הדברים, אבחן ראשית את הטענות כנגד הוועדה המקומית ולאחר מכן אפנה לבחינת טענות המערערים כלפי הוועדה המחוזית.

 

 

 

 

 

שאלת רשלנותה של הוועדה המקומית

 

(א) חריגה מלוחות הזמנים

 

21.          הטענה הראשונה, נוגעת למשך הזמן שארך לוועדה המקומית להוציא כל אחד משלושת ההיתרים. דומה כי טענה זו היא הטענה העיקרית בה התמקדו המערערים בהליך בבית המשפט המחוזי, כפי שניתן ללמוד מן התצהירים שהוגשו לבית המשפט והעדים שנשמעו בפניו. על פי טענה זו, הוועדה המקומית חרגה מלוחות הזמנים הסבירים, בין אם אלה קבועים בחוק, כמו משך הזמן בו נוקב סעיף 2 להוראת השעה שמכוחה ניתן ההיתר הראשון, ובין אם מכוח חובתה הכללית של הרשות שלא לעכב את מתן ההיתר, המעוגנת בסעיף 145(ד) לחוק התכנון והבניה. הוועדה המקומית מצידה הצביעה על אחריותם של המערערים לעיכובים בשלבים שונים של הליך הוצאת ההיתר ומכאן טענתה שלא היא האחראית לעיכוב ומשכך לא עולה פעולתה, או מחדליה, כדי התרשלות.

 

22.          שאלת החבות בנזיקין של רשויות התכנון והבניה בגין עיכובים בהליכים בפניהן, נדונה בהקשרים שונים בפני בית משפט זה (ראו בין היתר: ע"א 10508/08 דור זהב נ' הועדה המחוזית לתכנון ולבניה, מחוז תל אביב (לא פורסם, 4.2.2010) (להלן: ענין דור זהב); ענין כלפון; ע"א 9413/03 אלנקווה נ' הועדה המקומית לתכנון ולבניה, ירושלים (לא פורסם, 22.06.08)); ענין עיני; ענין מרכז ברוך). בניגוד לטענת המערערים, האמור בפסק דינו של בית המשפט המחוזי לא שולל את הכלל הפסיקתי לפיו הוכרה חובת רשות שלטונית בנזיקין ובפרט בגין התמשכות הליכי תכנון ובניה, אף מקום בו לא נקבעה בחוק מגבלת זמן (ענין מרכז ברוך, בעמ' 840). כך גם אין חולק, כי אכן חלף זמן רב מאוד מיום בקשת ההיתר הראשון עד ליום קבלת ההיתר השלישי והסופי – תקופה של כחמש שנים. אלא שהמחלוקת בבית המשפט המחוזי נסובה בהקשר זה סביב שאלה מקדימה, היא המחלוקת העובדתית בדבר הגורם לעיכוב. בית המשפט הכריע במחלוקת זו וקבע שהמערערים לא הרימו את נטל ההוכחה כי המשיבות חרגו מלוחות הזמנים להוצאת היתר (ראו עמ' 16 לפסק-הדין, בו מתייחס בית המשפט המחוזי בעיקר לטענות העיכוב ביחס להיתר השלישי, אולם קובע קביעות ביחס לעדותה של גב' ג'רבי, הרלוונטיות גם לטענות ביחס להיתרים האחרים, וכמו כן קובע כי אף הטענות הכלליות בדבר התמשכות ההליכים לא הוכחו). הנה כי כן, קביעותיו של בית המשפט המחוזי התבססו על התרשמותו הישירה מן הראיות שהוגשו ובעיקר מן העדויות שנשמעו בפניו. בראשן עדויותיהן של גב' ג'רבי, שמתוקף ניסיונה בוועדות תכנון הגישה חוות-דעת מקצועית מטעם המערערים לענין תיפקוד רשויות התכנון ולוחות הזמנים הנהוגים להוצאת היתרים; גב' גלוזמן, מהנדסת בוועדה המקומית; וגב' מולצ'דסקי, הנדסאית שעבדה בתקופה הרלוונטית לתביעה במשרד האדריכלות ששירותיו נשכרו על-ידי המערערים. הלכה ידועה היא כי בית משפט זה לא יתערב בהכרעות עובדתיות של הערכאה הדיונית, אלא במקרים חריגים וקיצוניים (ראו: יואל זוסמן סדר הדין האזרחי 857 (מהדורה שביעית, 1995) וכן ע"א 323/89 קוהרי נ' משרד הבריאות, פ"ד מה (2) 142, 168 (1991)); ע"א 8589/06 שפיגל נ' איינס פסקה 37 לפסק-דינו של השופט י' דנציגר (טרם פורסם, 14.5.08)). אשר על כן, ככל שטענת ההתרשלות נוגעת לעיכוב ההליכים בהוצאת ההיתרים – הרי שהיא הוכרעה על יסוד עובדתי על-ידי בית המשפט המחוזי ואין מקום להידרש לה במסגרת ערעור זה.

 

23.          בהקשר זה יצוין כי הכרעה זו על יסוד עובדתי, מובילה גם לדחיית טענות המערערים כי העיכובים בהוצאות ההיתרים היוו הפרת חובה חקוקה. כך למשל, משנקבע ביחס לעדותה של גב' ג'רבי, המומחית מטעם המערערים, כי היא לא הפחיתה מפרק הזמן הנדרש בהוראת השעה את משך הזמן בו עוכב מתן ההיתר על-ידי המערערים, נקבע למעשה כי לא הוכח היסוד הראשוני הנדרש להוכחתה של עוולה זו (סעיף 63(א) לפקודת הנזיקין). טענת המערערים בדבר הפרת חובה חקוקה נטענה באופן קונקרטי ומפורש רק בהקשר של העיכובים במתן היתרים על-ידי הוועדה המקומית, וזאת על אף שמנוסח כתב התביעה עולה כאילו כוונה טענת הפרת החובה החקוקה כלפי שתי המשיבות. על כן, משנמצא כי על יסוד ההכרעה העובדתית, יש לדחות את הטענות בדבר עיכובים שעלו כדי הפרת חובה חקוקה על-ידי הוועדה המקומית, הרי שמתייתר הדיון בעוולה זו, וזאת אף מבלי שיש צורך להידרש למחלוקת בין הצדדים האם די היה בהפניות המערערים כדי למלא אחר הדרישה לציון החיקוק שהפרתו מהווה עילה לתובענה (תקנה 74(א) לתקנות סדר הדין האזרחי, התשמ"ד-1984).

 

(ב) שמיעתו של מר טוכלר – שאלת קיומה של חובת זהירות

 

24.          טענתם השניה של המערערים מעלה סוגיה החורגת מקביעותיו העובדתיות של בית המשפט המחוזי. טענה זו נוגעת לשאלה האם החלטתה של הוועדה המקומית לשמוע את טענותיו של מר טוכלר כנגד מתן ההיתרים שניתנו וביטולם בעקבות קבלת חלק מטענות אלה – עולה כדי רשלנות. הנה כי כן, שאלה זו נחלקת לשניים, עצם שמיעתו של מר טוכלר והשלכות טענותיו על החלטת הוועדה בדבר ההיתרים.

 

25.          בהתאם ליסודות שהונחו לעיל, אפנה תחילה לשאלת חובת הזהירות. בעבר כבר קבע בית משפט זה כי סמכויות שניתנו לרשויות התכנון, המעניקות להן מעמד של שליטה ופיקוח ומאפשרות להן להתערב בזכותו של אזרח לעשות ברכושו כרצונו – מקימות חובת זהירות מושגית כלפי גופים הנזקקים לאישור תכניותיהם ולקבלת היתרי בנייה (ענין כלפון, פסקה 34 לפסק-הדין; ענין עיני, בעמ' 127-125). מעבר לחובה כללית זו, יש לבחון האם חלה על רשויות התכנון והבניה חובת זהירות כלפי מקבלי ההיתרים, לפיה לא ישמעו טענותיו של אדם שחוק התכנון והבניה לא הקנה לו מעמד להתנגד להיתר. אף אם לא קיימת חובה כזו – יש לבחון האם קיימת חובת זהירות הנוגעת להשלכותיה של שמיעה זו. סבורני כי בענייננו אין חשיבות של ממש להכרעה האם נראה שאלות אלה כצמצום בחינתה של חובת הזהירות המושגית למצבים מסוג מסויים, או שמא נתייחס אליה כבחינתה של חובת הזהירות הקונקרטית. על כן, ועל מנת שלא לסרבל את דרך הניתוח שלא לצורך, אבחר באפשרות השניה. 

 

26.          נפתח כאמור בשמיעת טענותיו של מר טוכלר על-ידי הוועדה המקומית, הנובעת בראש ובראשונה משאלת מעמדו להשמיע את טענותיו כנגד ההיתר. נקודת המוצא לבחינת שאלה זו היא לשון החוק. חוק התכנון והבניה מאפשר לבעל ענין להביע התנגדות לפעולות שונות של רשויות התכנון. כך למשל, סעיף 100 לחוק מקנה מעמד רחב לכל המעוניין בקרקע, בבנין או בכל פרט תכנוני אחר, הרואה את עצמו נפגע, להביע התנגדותו לתוכנית שהופקדה. סעיף 149 לחוק מקנה מעמד לשכן שעלול להיפגע מהחלטת הרשות להעניק הקלה או אישור לשימוש חורג וכך גם סעיף 97 לחוק מקנה מעמד למי שעלול להיפגע מההחלטה ליתן היתר לפי תוכנית שהופקדה אך טרם אושרה, ומאפשר לו להעלות טענותיו. עם זאת, אין החוק מקנה מעמד בפני רשויות התכנון למי שטוען כי היתר שניתן בעקבות בקשה מכוח סעיף 145 (שכלל אינה נדרשת לפרסום) פוגע בו או סותר את התוכנית החלה על השטח. המענה שניתן בפסיקה למצב שכזה הינו פניה לבית משפט בהליך אזרחי (בג"צ 16/50 איגרא-רמא נ' מועצת עיריית תל-אביב, פ"ד ה 235, 241 (1951) (להלן: הלכת איגרא-רמא); ע"א 140/53 אדמה נ' לוי, פ"ד ט 1666, 1674 (1955); בג"צ 27/62 רנה נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבניה, תל-אביב- יפו, פ"ד טז, 1330, 1335 (1962); ע"א 7727/01 מאיר קרנש נ' יאיר נחומי  פסקה 9 לפסק-הדין (לא פורסם, 29.12.02); בג"ץ 288/00 אדם, טבע ודין נ' שר הפנים, פ"ד נה(5) 673, 692 (2001)). לשם שלמות התמונה, יש מקום לציין כי בתיקון 43 לחוק, שנכנס לתוקף לאחר התקופה בה עוסק ערעור זה, הוגדרו מחדש הנושאים שיידונו בפני הערכאות השיפוטיות השונות, ועל פי החוק המתוקן יתכן שהתנגדות כאמור תידון בפני בית משפט לעניינים מינהליים (ראו: שמואל רויטל "תיקון 43 לחוק התכנון והבניה – האם מהפך בדיני התכנון?" משפטים כ"ז 383, בעמ' 410 (התשנ"ז) (להלן: רויטל, תיקון 43)), אולם מכל מקום – לא בפני רשות התכנון.           

 

           בהקשר זה יש מקום להבהיר כי מדברי הצדדים לא עולה במפורש הטענה כי למר טוכלר לא היה מעמד להתנגד להיתר הראשון והדבר אף לא עולה מפסק-דינו של בית המשפט המחוזי. יתכן כי הטעם לכך נעוץ בעובדה שמתן ההיתר הראשון נעשה מכוח הוראת השעה, שנועדה לקצר את הליכי מתן ההיתר ומשכך ניתן ההיתר תוך זמן קצר, אך תוך התניה בעמידתו בתנאי חוק התכנון והבניה (אליו מפנה הוראת השעה). הנה כי כן, ההיתר הראשון למעשה ניתן מכוח סעיף 97 לחוק, שכן התב"ע אמנם הופקדה, אך טרם ניתן לה תוקף. יחד עם זאת, יש להבהיר כי בעת מתן האישור, נוסח סעיף 97 לחוק לא הקנה מעמד למתנגדים, כפי שמעניק נוסחו הנוכחי של הסעיף לאחר תיקון 43 לחוק (שמואל רויטל, דיני התכנון והבניה כרך ראשון, 209 (מהדורה 29, 2009) (להלן: רויטל, דיני התכנון והבניה); רויטל, תיקון 43, בעמ' 407). כך או כך, משלא נטענה טענה מפורשת ביחס לשמיעת טענותיו של מר טוכלר כלפי ההיתר הראשון ונוכח אופיו המיוחד של היתר מכוח הוראת השעה – איני מוצאת לדון במעמדו של מר טוכלר ביחס להיתר הראשון ואפנה לבחינת הטענה שנטענה במפורש, היא הטענה כי שמיעת התנגדויותיו של מר טוכלר החל משלב מתן ההיתר השני עולה כדי רשלנות.

 

27.          נקודת המוצא אם כן היא כי הדין אינו מקנה לשכן, כמר טוכלר, זכות התנגדות להיתר שניתן מכוח סעיף 145 לחוק, בהתאם לתוכנית שניתן לה תוקף. כך אף עולה מהחלטת בית משפט זה בשבתו כבג"ץ בעתירה הראשונה, בה התייחס לכך שמר טוכלר נשמע לפנים משורת הדין. אולם נשאלת השאלה האם משהחליטה הרשות לכרות את אוזנה לפנייתו ולשמוע את טענותיו לפנים משורת הדין – הפרה היא את חובת הזהירות שהיא חבה כלפי המערערים שקיבלו ממנה היתר בניה. המענה לשאלה זו אינו מובן מאליו.

 

28.          מחד גיסא, כבר בהלכת איגרא-רמא, לצד הבהרת אופיו של הליך מתן ההיתר כהליך בין המבקש לבין הרשות, פתח בית משפט זה פתח לשמיעת "אדם זר" על-ידי הוועדה בתנאי שיש לדבריו נגיעה לאינטרס הציבורי (הלכת איגרא-רמא, בעמ' 234). אמנם, הלכה זו ניתנה שנים רבות בטרם נחקקו חוק התכנון והבניה ותיקוניו השונים שהסדירו באופן מפורש את מעמדם של המתנגדים להליכי התכנון, אולם לצד זאת, עם השנים הורחבה עד מאוד זכות העמידה באופן כללי, ובפני רשויות התכנון בפרט (עע"מ 8193/02 ראובן נ' פז חברת נפט, פ"ד נח(2) 153, 162-165 (פסק-דינו של השופט א' א' לוי ופסק דינה של השופטת (כתוארה אז) ד' ביניש) (2003); ע"א 2962/97 ועד אמנים – חוכרים ביפו העתיקה נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה תל-אביב, פ"ד נב(2) 362, 379 (1998). כן ראו הדיון בשאלת הרחבת זכות עמידתו של מתנגד בפני ועדת הערר: עת"מ (חי') 136/00 צומת האלופים נ' ועדת הערר המחוזית – מחוז חיפה, פ"מ תש"ס, 405, 421 (2000); רויטל, דיני התכנון והבניה, כרך ראשון-המשך, בעמ' 705 והשוו: עת"מ (ת"א) 1111/03 לב עמי נ' ועדת הערר המחוזית - מחוז מרכז (לא פורסם, 3.7.2005), וכפועל יוצא מכך גם חובת הרשות לשמוע את מי שמבקש להשמיע טענותיו בפניה). מגמה זו של הרחבת זכות העמידה עולה בקנה אחד עם עקרונות מינהל כלליים, הכרוכים בעקרון הסבירות ונוגעים לשאיפה כי בפני רשות מינהלית המקבלת את החלטותיה תיפרש התמונה המלאה ביותר האפשרית (ראו: אליעד שרגא המשפט המינהלי, כרך שלישי 129 (2008) (להלן: שרגא, המשפט המינהלי). שיקול נוסף הוא החשש כי סגירת הדלת באופן הרמטי בפני מי שמבקש להתנגד להיתר שניתן עלולה להביא להגדלת העומס המוטל על הערכאות השיפוטיות במחלוקות הנוגעות לנושאים מקצועיים שמצויים בעיקרם במתחם פעילותם של גופי התכנון ואנשי מקצוע, ואשר מומחיות הערכאות השיפוטיות בהם ממילא פחותה (ראו והשוו: עע"מ 3319/05 אלגריה נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבניה – באר שבע, פסקה ד(7) לפסק דינו של השופט א' רובינשטיין (לא פורסם, 1.8.2005)). 

 

29.          מנגד, ניצבת תכליתו של חוק התכנון והבניה, שנועד בין היתר – לצד הבטחת הסדר התכנוני – לשמור על האינטרס של האזרח להשלים הליכי בניה בפרק זמן סביר, על הסתמכותו, ועל הצורך ביעילותו של ההליך (ע"א 119/86 קני בתים בע"מ נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה נתניה, פ"ד מו( 5) 727, 744 (1992) (להלן: ענין קני בתים); נתן מאיר "דיני התכנון והבניה" בתוך: ניהול נדל"ן 299 (מאיר דלברי, עורך, 1997); ענין דור זהב, פסקה ב' לפסק-דינו של השופט א' רובינשטיין). תכלית זו עולה בקנה אחד עם התפיסה שהובעה בפסיקתנו עוד בטרם נחקק החוק, לפיה "כל דבר מתן רשיון בנין לאדם המבקש אותו – או דבר סירוב לתת לו רשיון כזה – אינו אלא ענין אשר בינו לבין הציבור ואין לאיש זר…ולהחלטת הוועדה בנדון ולא כלום" (הלכת איגרא-רמא, בעמ' 234). תפיסה זו נשנתה גם לאחר חקיקת חוק התכנון והבניה, תוך שהובע החשש כי למתנגדים למתן היתר עלולים להיות שיקולים שונים מעבר לשאלות התכנוניות, עליהן אמונים שלטונות בנין הערים (ע"א  25/14 תחנת שירות גדרה נ' חגי בן-שך, פ"מ כ(2) 209, 213 (1966)). אין להקל בטעמים אלה, אולם כפי שעולה מן התשתית שהונחה לעיל, קביעתה של חובת זהירות נגזרת הן מיחסי הקרבה, שניתן לומר שקיימים מקום בו מדובר במבקש היתר ורשות תכנונית המעניקה אותו, והן משיקולי המדיניות השונים הנוגעים לאופן התנהלותן הרצוי של רשויות התכנון (ענין שתיל, פסקה 31 לפסק-הדין; ע"א 1678/01 מדינת ישראל נ' וייס ואח', פ"ד נח(5) 167, 181 (2004)). סבורני כי המסקנה שאין רשות התכנון רשאית לשמוע שכן הטוען לאי חוקיות היא מסקנה קשה שמשמעותה הנחיית הרשות לעצום את עיניה מפני התמונה המלאה שיכולה להיפרש בפניה. כבר נאמר כי הגם שאין לשכן מעמד בפני הוועדה המקומית, אין להתעלם מכך שהתאמת ההיתר לתוכנית ואף שמירה על האינטרסים של שכניהם של מבקשי ההיתר – הם מהשיקולים המרכזיים שנדרשת הוועדה המקומית לשקול בהחלטתה אם ליתן היתר בניה (ע"א 273/80 מדינה נ' שלמה כהן, פ"ד לז(2), 29, 42-43 (1983)). על כן, לדידי, אף שאין לשכן שכזה זכות בדין להביע טענותיו, הרי משבחרה הרשות לשמוע אותו – אין לומר כי חרגה מסמכותה ואף לו היינו אומרים כי חרגה מסמכותה, הרי שאין בכך כדי להוביל למסקנה כי הפרה את חובת הזהירות כלפי מבקשי ההיתר. זאת, משום ששאלת חריגתה של רשות מסמכות היא נקודת המוצא ומדד לבחינת קיומה של חובת הזהירות, אולם אין היא נקודת הסיום ויש לקחת בחשבון לענין זה את הסכנה שבהרחבת יתר של אחריות המדינה (ענין עיריית חדרה, בעמ' 763; ענין עירית חיפה, פסקה 17 לפסק-הדין; ע"א 7008/09 אל רחים נ' אל קאדר, פסקה 46 לפסק דינו של השופט י' עמית (לא פורסם, 7.9.2010)). המסקנה, איפוא, היא שעל הוועדה המקומית לא מוטלת חובת זהירות אשר מכוחה היה עליה להימנע משמיעת טענותיו של מר טוכלר. עם זאת, בכך אין כדי לקבוע דבר באשר למשקל שיש ליחס לטענות אותן שמעה ולהשלכותיהן. לשאלה זו אפנה כעת.

 

(ג) פעולות הוועדה המקומית בעקבות שמיעתו של מר טוכלר – שאלת קיומה של חובת זהירות

 

30.          נוכח תכליות חוק התכנון והבניה שנמנו לעיל, ניתן לומר כי משניתן היתר בניה, חבה הרשות חובת זהירות שלא לשנות את מצבו של מקבל ההיתר לרעה, אלא במקרים חריגים ובמידה המתחייבת. חובה זו נגזרת מן הקרבה בין הרשות לבין מי שקיבל ממנה היתר בניה (ראו והשוו: ענין מעונה, פסקה 43 לפסק-הדין). אכן, לא ניתן לחלוק על כך כי החלטת הרשות בדבר המשקל שיש להעניק לטענות מר טוכלר, הינה ענין שבשיקול דעת. כפי שפורט לעיל, מאז הלכת לוי שקבעה כי רק במקרים חריגים תיקבע קיומה של חובת זהירות מקום בו הפעילה רשות שלטונית שיקול דעת רחב (הלכת לוי, בעמ' 80), צומצם חריג זה (ענין שתיל, פסקאות 24-25 לפסק-הדין). בענין שתיל הביע השופט א' א' לוי את עמדתו כי המציאות המשפטית בת זמננו אינה מצדיקה עוד להידרש לכלל גורף בדמותו של חריג שיקול הדעת, והטעים כי הוא רואה קושי בכך שבה בעת שבמישור המנהלי פותחו והוקשחו הכללים בהם חייבת רשות מנהלית להתחשב בהפעילה את שיקול דעתה, הרי במישור הנזיקי, ועל אף הוכחתו של נזק ממשי שנגרם בגין פעולותיה – קונה היא לעצמה חופש פעולה רחב למדי (שם, פסקה 25 לפסק-הדין). בפסיקה נוספת של בית משפט זה נקבע, אף מבלי לשלול את קיומו של חריג שיקול הדעת, כי יתכן מצב בו מצבור הנתונים והתנהלותה של הרשות, יוביל למסקנה כי היא חרגה ממתחם שיקול הדעת שניתן לה (ענין כלפון, פסקה 38 לפסק-הדין). עוד חידדה פסיקתו של בית משפט זה כי אף אם החלטה מסויימת של הרשות חוסה תחת חריג שיקול הדעת, הרי שהדרך שהובילה להחלטה זו, נתונה לביקורת תחת מטריית דיני הנזיקין (ענין מרכז ברוך, בעמ' 834). כך, יתכן שבענייננו החלטה נקודתית של הוועדה המקומית כגון הקפאת הבניה בעת בחינת טענותיו של מר טוכלר, או החלטה יחידה על ביטול היתר – היתה נכנסת בגדרי חריג זה, אולם השתלשלות העניינים ומצבור הנסיבות ברקע החלטותיה בעקבות שמיעת טענותיו של מר טוכלר – נתונים גם נתונים הם לביקורת שיפוטית. ביקורת זו יש להפעיל בהתאם לשיקולי המדיניות העומדים ברקע שאלת קיומה של חובת הזהירות.

 

31.          ביתר דיוק, יש לבחון, לאור שיקולי המדיניות, את עצם ההתייחסות לטענותיו של מר טוכלר, כמו גם את המשקל שנתנה להן הרשות. שיקול מרכזי ברקע בחינה זו הוא, כאמור, הבטחת תכליתו של חוק התכנון והבניה. תכלית זו מורכבת מאיזון בין האינטרס הציבורי הרחב בתכנון ראוי לבין האינטרס הציבורי ביעילות ההליך התכנוני. כן יש להוסיף לצד זה של המשוואה את הסתמכות מבקש ההיתר על סופיות ההליכים שתבטיח את הגשמת האינטרס הפרטי שלו בבניה. בהקשר זה יש מקום להזכיר כי נקודת המוצא לבחינת אופי הטענות שיהיה בהן כדי להצדיק חזרה ממתן ההיתר, נעוצה למעשה בכללים המינהליים בדבר התשתית העובדתית הנדרשת לשם חזרה מהיתר שניתן בשל טעות של הרשות. כללים אלה, המהווים אמנם נקודת מוצא בלבד לבחינה במישור הנזיקי, מורים כי במצב שכזה יידרש רף גבוה יותר של תשתית עובדתית לגבי אי החוקיות הנטענת (שרגא, המשפט המינהלי, בעמ' 141). לצד שיקולים אלה, קיים שיקול רב משקל בדבר התווית כללים ברורים לרשויות התכנון. פריסת קריטריונים מנחים שיסייעו בשאלת המשקל שיש לייחס לטענותיו של מתנגד הנעדר מעמד בחוק כבענייננו – יכולה לסייע ביצירת מתווה שכזה.

 

           דומני כי הקריטריון המרכזי כרוך בשאלה עד כמה נוגעות טענות המתנגד לאינטרס ציבורי חשוב (הלכת איגרא-רמא, בעמ' 234), או לשון אחר – עד כמה מהותיות טענותיו באשר לאי חוקיות ההיתר. תשובה לשאלה זו, תהא לה השפעה הן על עצם מתן המשקל לטענה (קרי, הקביעה כי הטענה מצדיקה שינוי ההיתר שניתן) והן על כובד משקלה (הקביעה כי השינוי מחייב ביטולו של ההיתר שניתן והגשת בקשה להיתר חדש, תחת שינוי ההיתר הקיים).

 

           קריטריון נוסף נוגע לרקע העלאתן של טענות אלה. כך, מקום בו הטענות מועלות לראשונה, יתכן שיש לייחס להן משקל רב יותר מאשר מקום בו הטענות כבר הועלו בעבר ונבחנו על-ידי הוועדה המקומית. מסקנה זו מתיישבת עם התייחסותו של חוק התכנון והבניה למקרים בהם מוסדר מעמדו של מתנגד (למשל בענין מתן הקלה או שימוש החורג מתוכנית), אך מתברר בסופו של יום כי ההתנגדויות היו טורדניות (ראו סעיף 106 לחוק). התייחסות החוק בהקשר זה אמנם נוגעת לשאלת החבות בהוצאות, אולם הרציונאל שבבסיסה דומה לזה שביסוד הטלת חובת זהירות בענייננו – הגנה על הסתמכותו של בעל ההיתר מפני מתנגדים טורדנים (רויטל, תיקון 43, בעמ' 403). מנגד, מקום בו מועלות טענות בדבר אי חוקיות ההיתר, שהיו ידועות לוועדה המקומית ולמבקשי ההיתר בעת קבלתו, או שנוגעות לפרטים שהיה על מבקש ההיתר למסור עם בקשת ההיתר – ברי כי יש בכך כדי להחליש את זכותו של בעל ההיתר שלא ישתנה מצבו לרעה (ראו והשוו: ענין מעונה, פסקה 49 לפסק-הדין).

 

           הנה כי כן, קיומם של קריטריונים אלה, מלמד כי בידי הרשות התכנונית כלים לתחימת "גבולות ההתנגדות" למתן היתר ואם אינה עושה שימוש בכלים אלה – מפרה היא את חובת הזהירות. אכן, מדובר בשאלה של מידה, והרי כבר נאמר כי הכללים לבחינתה של חובת הזהירות מקום בו הופעל שיקול דעת שלטוני נוגעים לשאלת המידתיות (ענין שתיל, פסקה 28 לפסק-הדין). לא כל טענה תצדיק נקיטתם של אותם צעדים על-ידי הרשות ואין לראות כל צעד שמבצעת הרשות בעקבות טענה שכזו כהפרת חובת הזהירות, אלא יש לבחון את מצרף החלטות הרשות ומכלול התנהלותה לאור הקריטריונים האמורים. לכך אפנה עתה.

 

(ד) פעולות הוועדה המקומית בעקבות שמיעתו של מר טוכלר - שאלת ההתרשלות

 

32.          יישומם של הקריטריונים האמורים על התנהלות הוועדה המקומית בהתייחסה לטענותיו של מר טוכלר ולמשקל שהעניקה להן מוביל, לטעמי, למסקנה כי הוועדה המקומית הפרה את חובת הזהירות, או במילים אחרות – התרשלה. במסגרת יסוד ההתרשלות, יש לבחון האם התנהגות הוועדה המקומית חרגה מהאופן בו רשות סבירה היתה פועלת באותן נסיבות קונקרטיות (ענין חמד, בעמ' 508-507). שאלה זו, נעוצה כאמור בראש ובראשונה במהות טענותיו של מר טוכלר. אכן, נראה כי הצדדים אינם חלוקים בדבר נכונות טענותיו בענין החריגה מן הדרישות התכנוניות. עם זאת, אף אם ניתן להסכים על מוצקות התשתית העובדתית ברקע החלטת הוועדה המקומית לחזור בה ממתן ההיתר – יש לבחון את תוכנה של תשתית עובדתית זו, קרי תוכן טענותיו של מר טוכלר. בענין זה נראה כי הפער הקטן יחסית בין ההיתר הראשון שניתן לבין ההיתר השלישי מהווה אינדיקציה לכך שהחריגות עליהן הצביע מר טוכלר לא היו כאלה שהיו פוגעות באופן משמעותי באינטרס הציבורי.

 

           בהקשר זה יוער כי מידתו של פער זה יכולה גם להשליך על שאלת רשלנותה של הוועדה בעצם מתן היתרים שאינם תואמים את הדין מלכתחילה, שכן על אף הציפייה כי גופי תכנון יעניקו היתרים התואמים לדין (ע"א 324/82 עיריית בני-ברק נ' רוטברד, פ"ד מה(4) 102, 118 (1991) (להלן: ענין רוטברד)), לא ניתן לצפות למציאות של "אפס טעויות". לכן יתכן כי פער קטן בין ההיתר לבין הדין, לא יקים אחריות נזיקית, בעוד שמתן היתר החורג באופן מהותי מן הדין, יהווה מעשה רשלני (ענין מעונה, פסקאות 19-20, 50 לפסק-הדין). עם זאת, גבולות חובת הזהירות בשלב הראשוני לא נדרשים להכרעתנו שכן טענה זו לא נטענה על ידי המערערים.

 

           נפקותו של הפער בין ההיתרים, הינה איפוא לענין מידת הפגיעה באינטרס הציבורי בתכנון ראוי שהיתה נגרמת לו היתה הוועדה נמנעת מן הצעדים בהם נקטה לאור טענותיו של מר טוכלר, או לכל הפחות משנה אותם. מידת הפגיעה תלויה כאמור במהות הטענות. אכן, פעמים רבות, ונראה כי אף בענייננו, ההבחנה בין טענה מהותית לבין טענה טכנית דורשת מומחיות בתחום, אשר חורגת מתחומי הידיעה השיפוטית. במקרה שכזה, אין לבית המשפט אלא לסמוך על התשתית שפרשו בעלי הדין בפניו (ראו והשוו: ענין מעונה, פסקה 20 לפסק-הדין). בענייננו, הצביעו המערערים על הפערים הקטנים בין ההיתרים, וטענתם כי לא מדובר בטענות תכנוניות מהותיות לא נסתרה על-ידי הוועדה המקומית ובכך יש כאמור כדי להצדיק מתן משקל קטן יותר לטענות המתנגד חסר המעמד.

 

33.          אף האופי הטורדני של הטענות ואופן העלתן מטים את הכף לכך שעל אף הנופך המהותי-עקרוני שניסה מר טוכלר לשוות לטענותיו, הרקע להן היה בעיקרו אישי. שיקול זה כרוך גם בשיקול שהוזכר לעיל הנוגע למועד העלאת הטענות. בענייננו מדובר במי שקולו נשמע עוד מן השלב הראשון בו השיג על ההחלטה למתן היתר לפי הוראת השעה ושב והעלה טענות שונות, הן בפני הוועדה המקומית ובהמשך גם בפני הוועדה המחוזית.

 

34.          מסקנתי היא, אפוא, כי טענותיו של מר טוכלר לא מצדיקות את ביטולו החלקי של ההיתר השני והאיסור על המשך בניית הגג (עד אשר יגישו המערערים בקשה משלימה להיתר) – הפעולות בהן נקטה הוועדה המקומית בעקבות טענותיו של מר טוכלר. על כן בנקיטת פעולות אלה התרשלה הוועדה המקומית. ודוקו, ההפרה הנבחנת של חובת הזהירות נוגעת לפעולות שנקטה הוועדה המקומית בעקבות טענותיו של מר טוכלר ומכאן שאותן פעולות שביצעה בהמשך נוכח החלטת הוועדה המחוזית, כגון ביטול ההיתר כולו, לא נכללות במסגרת התרשלותה. כך גם משך העיכוב החל משלב פסק-הדין בעתירה השניה ועד להוצאת ההיתר השלישי אינו נכלל בגדר מסגרת ההתרשלות הנבחנת, אלא נוגע לטענותיהם הכלליות של המערערים בדבר עיכוב במתן ההיתרים. בנוגע לטענות אלה, כאמור בפתח הדיון – לא מצאתי מקום להתערב בקביעות בית המשפט המחוזי.

 

           משהגעתי למסקנה כי הוועדה המקומית התרשלה בנוגע לביטולו החלקי של ההיתר השני והאיסור על המשך בניית הגג בעקבות טענותיו של מר טוכלר  – יש לבחון האם אכן מתקיימים גם יתר יסודות העוולה.

 

 

(ה) הקשר הסיבתי בין ההתרשלות לבין הנזק הנטען

 

35.          עצם קיומו של הנזק שנגרם למערערים אינו שנוי במחלוקת, הגם שנוכח פיצול הדיון בשאלת האחריות וגובה הנזק בבית המשפט המחוזי ונוכח קביעותיו של בית המשפט כי לא קמה אחריות בנזיקין – לא נטענו טענות לענין היקפו. הרכיב האחרון הנדרש להוכחה לצורך הוכחת קיומה של האחריות בנזיקין הוא קשר סיבתי, על שני חלקיו – העובדתי והמשפטי – בין התרשלות הוועדה המקומית לבין הנזק שנגרם (סעיף 64 לפקודת הנזיקין). אף רכיב זה מתמלא בענייננו, הגם שנראה שמדובר בקשר סיבתי המתקיים ביחס לחלק מצומצם יחסית מן הנזק הכללי שנגרם עקב העיכובים הנטענים לאורך השנים. כך, ניתן לקבוע כי ביטולו החלקי של ההיתר בעקבות טענותיו של מר טוכלר והאיסור על המשך בניית הגג עד להגשת בקשה מתוקנת, הביאו לעיכוב בהשלמת הבניה ולצורך בהכנת תוכנית חדשה לבניית הגג. לענין זה, גם לאור המבחנים המחמירים של גורם בלעדיו-אין לפי מאזן ההסתברויות, התקיים בענייננו קשר סיבתי עובדתי בין ההתרשלות לבין הנזק הנטען החל משלב הפעולות שנקטה הוועדה המקומית בעקבות התנגדויותיו של מר טוכלר להיתר השני. עם זאת, קשר עובדתי זה מתקיים רק עד למועד הגשת הבקשה המתוקנת על-ידי המערערים, שכן העיכובים שנגרמו בהמשך על-ידי הוועדה המחוזית וההליכים בבג"ץ, נגרמו בעקבות עתירתו של מר טוכלר, שהוגשה כנגד החלטת הוועדה שלא לקבל חלק מטענותיו ומכאן שהיו מתקיימים אף ללא התרשלות הוועדה המקומית.

 

36.          אף ביחס לקשר הסיבתי המשפטי ניתן לומר, על-פי מבחן הצפיות, כי הוא מתקיים, שכן הוועדה המקומית יכולה היתה לצפות שפעולותיה בעקבות שמיעת טענותיו של מר טוכלר יובילו לעיכוב כזה שעלול להסב נזק למערערים וודאי לנזק הכרוך בהכנת הבקשה המתוקנת לענין בניית הגג. בהקשר זה יש להתייחס לטענות הוועדה המקומית בדבר אחריותם של המערערים, ככל שהן מכוונות לניתוק הקשר הסיבתי כאמור בסעיף 64(2) לפקודת הנזיקין לפיו "לא יראו אדם כמי שגרם לנזק באשמו אם אשמו של אדם אחר הוא שהיה הסיבה המכרעת לנזק" (ולא לשאלת האשם התורם, אליה אתייחס בהמשך). סבורני שגם אם לא ניתן לשלול את אפשרות תרומתם של המערערים לעיכוב במתן ההיתר הסופי המיוחל החל משלב התנגדויותיו של מר טוכלר להיתר השני, הרי ודאי שלא ניתן לומר כי משך הזמן שארך להם להגיש את הבקשה המחודשת מהווה את הסיבה המכרעת לנזק, באופן ההופך את אשם הוועדה המקומית לענין נלווה בלבד (ענין מעונה, פסקה 48 לפסק-הדין). בהתאם לכך ניתן לומר, לפי מבחן הסיכון, המשמש כאמור גם הוא כלי לבחינת קיומו של קשר סיבתי, כי התרשלות של אותו "אדם אחר" – המערערים בענייננו – הינה ענין המצוי במתחם הסיכון והצפיות של הוועדה המקומית ועל כן אינו מנתק את הקשר הסיבתי המשפטי בין מעשי המזיק לבין הנזק (ע"א 8199/01 עיזבון המנוח עופר מירו נ' מירו, פ''ד נז(2) 785, 790 (2003); יצחק אנגלרד "יסודות האחריות בנזיקין", בתוך: דיני הנזיקין: תורת הנזיקין הכללית 205-206 (מהדורה שניה, גד טדסקי, עורך, 1976) (להלן: אנגלרד)).

 

37.          באשר לשאלת ריחוק הנזק (סעיף 76(1) לפקודה), הנדרשת לבחינת היקף אחריותה של הוועדה המקומית, סבורני שניתן לקבוע כי הוועדה המקומית יכולה היתה לצפות שהמשקל שהעניקה לטענותיו של מר טוכלר לאחר מתן ההיתר השני, ודרישתה להגשת בקשה מתוקנת, יגרמו לעיכוב. אכן, אין באמור כדי ללמד כי הוועדה יכולה היתה לצפות את היקפו, קרי את משך הזמן שיארך למערערים להגיש את בקשתם המתוקנת, אולם שאלה זו חורגת משאלת צפיות סוג הנזק (דנ"א 7794/98 רביד נ' קליפורד, פ"ד נז(4) 721, 751 (2003)). על כן, אף אם המענה עליה הוא בשלילה – אין הדבר משפיע על הקביעה בדבר ריחוק הנזק (עמוס הרמן מבוא לדיני נזיקין 199 (2006) להלן: הרמן).

 

           מסקנתי היא, אפוא, כי יש לראות בוועדה המקומית אחראית בנזיקין בגין אופן התייחסותה לטענותיו והתנגדויותיו של מר טוכלר החל משלב שמיעת טענותיו כנגד ההיתר השני ועד מועד הגשת הבקשה המתוקנת על-ידי המערערים.

 

שאלת רשלנותה של הוועדה המחוזית

 

(א) שמיעת הטענה החדשה

 

38.          כאמור, באשר לטענות המערערים כנגד הוועדה המחוזית ניתן להצביע על שתי טענות מרכזיות: האחת, כי הוועדה המחוזית התרשלה בכך שהסכימה כי מר טוכלר יעלה בפניה את טענתו החדשה בדבר גודל השטח, שלא העלה בפני הוועדה המקומית. השניה, כי העיכוב שנבע מקביעתה המוטעית בדבר גודל השטח מצדיק אף הוא הטלת אחריות נזיקית על הוועדה המחוזית. אפנה תחילה לטענה הראשונה בדבר עצם שמיעת טענתו של מר טוכלר כי יש להפחית משטח המגרש לפיו חושבו זכויות הבניה את השטח שהופרש בפועל משטח המגרש לכבישים ומדרכות. כזכור, עניינם של המערערים הועבר לבחינת הוועדה המחוזית בהתאם להכרעת בית משפט זה בעתירה הראשונה, שם נקבע כי מאחר שהוועדה המקומית שמעה את מר טוכלר לפנים משורת הדין ועל יסוד הצעת בית המשפט – הוא יישמע גם בפני הוועדה המחוזית לפנים משורת הדין, לשם בחינת השאלה האם יש בענייננו סטיה ניכרת, שימוש חורג או הקלה מתוכנית. נוכח זאת ששמיעת הוועדה המחוזית את מר טוכלר נעשתה בהתאם להנחיית בית משפט זה וכן מכוח סמכות הפיקוח הכללית של הוועדה המחוזית – ניתן לומר כי המסקנה אליה הגעתי לעיל לפיה אין זה נכון להטיל על הוועדה המקומית חובת זהירות לענין עצם שמיעתו של מר טוכלר – יפה היא מכוח קל וחומר לענין שמיעת טענתו החדשה על-ידי הוועדה המחוזית. משכך, אני סבורה שאין מקום להמשיך ולבחון את יתר יסודות האחריות הנזיקית של הוועדה המחוזית בהקשר זה, אלא יש לפנות לבחינת שאלת הרשלנות בפעולה שנקטה הוועדה המחוזית בעקבות שמיעתו, קרי, קביעתה בנוגע לגודל השטח.

 

(ב) הקביעה בדבר גודל השטח

 

39.          הטענה האחרונה אותה יש לבחון בהקשר זה היא טענת המערערים לפיה קביעתה המוטעית של הוועדה המחוזית בדבר גודל השטח מצדיקה אף היא הטלת אחריות נזיקית עליה. קביעת הוועדה, שהובילה לשינוי אחוזי הבניה בהיתר, נבעה למעשה מן המשקל שניתן לטענתו של מר טוכלר בפניה. על כן יש לבחון את החלטתה על בסיס אותם קריטריונים שלפיהם נבחנה החלטתה של הוועדה המקומית בעקבות שמיעתו של מר טוכלר ובראשם השאלה עד כמה מהותית היא הטענה בדבר גודל השטח (או לשון אחר, עד כמה נוגעת היא לאינטרס ציבורי חשוב). כן יש לבחון מהו הרקע להעלאת הטענה ובכלל זאת באיזה שלב מועלית היא בהליך התכנוני. אמנם, השלב בו הועלתה הטענה בפני הוועדה המחוזית היה שלב מתקדם ביותר. מעמד זה נוצר למעשה רק בעקבות הנחייתו של בית משפט זה בשבתו כבג"ץ (בעתירה הראשונה) לפיה על הוועדה המחוזית לשמוע את מר טוכלר לענין זה "לפנים משורת הדין". זאת, לאחר שהוועדה המקומית כבר נתנה דעתה לטענה ודחתה אותה, והבנין כבר עמד על תילו. באלה יש כדי להטות את הכף לזכותם של המערערים שלא ישתנה מצבם לרעה. עם זאת, דומני כי הקריטריון המרכזי הוא זה שנוגע למהות הטענה. כפי שניתן ללמוד מטיעוניהם, לא נחלקו הצדדים באשר למהות שאלת חישוב גודל השטח, המשפיעה ישירות על אחוזי הבניה המותרים, להם כמובן גם השלכות החורגות מן האינטרס של מבקש ההיתר. כאמור, ככל שהטענה המועלית מהותית יותר, כך ניטה לומר כי התייחסות הרשות התכנונית אליה והפעולות שנקטה בעקבותיה – אינן מהוות הפרה של חובת הזהירות. עם זאת, בנוגע לוועדה המחוזית, העלו המערערים טענה שלא הועלתה ביחס לפעולותיה של הוועדה המקומית, היא הטענה לפיה החלטת הוועדה המחוזית בדבר חישוב השטח נוגדת את הדין הרלוונטי. אכן, קריטריון זה הינו קריטריון נוסף, שאפשר שיהיה בו כדי לסייע בהכרעה בדבר היקפה של חובת הזהירות מקום בו נבחנת התייחסות הרשות התכנונית לטענותיו של מי שאין לו מעמד בחוק. בטרם ארחיב בקשר עם קריטריון זה, יש צורך בבחינת החלטתה של הוועדה המחוזית, אל מול הדין הרלוונטי.

 

40.          הוועדה המחוזית קבעה כי יש לשנות את אופן חישוב השטח על-ידי הוועדה המקומית וכי יש להתבסס על גודל המגרש בפועל, קרי להחסיר מגודל השטח המופיע במרשם המקרקעין 30 מ"ר שיועדו בתוכנית לשמש כדרך העוברת בשטח. המערערים טוענים כי כפי שנקבע בסופו של יום על-ידי בית משפט זה בשבתו כבג"ץ בעתירה השניה, טעתה הוועדה המחוזית בקביעתה והיה עליה להתבסס על גודל המגרש המופיע במרשם. זאת לאור תקנה 3(א) לתקנות התכנון והבניה (חישוב שטחים ואחוזי בניה בתכניות ובהיתרים), התשנ"ב-1992 (להלן: תקנות החישוב),  שזו לשונה:

 

 "3. (א) לצרכי החישוב של שטחים ואחוזי בניה, לפי תקנות אלה, שטח המגרש הוא השטח כפי שתוחם בתוכנית או בתשריט חלוקה או איחוד לפי הענין, לאחר שנוכה ממנו החלק שנועד בתכנית לצרכי ציבור כאמור בפרק ח' לחוק [שענייננו הפקעות- ע.א], זולת אם הוא ממשיך להיות חלק מהמגרש, וזכויות הציבור על-פי התכנית תהיה בדרך של רישום זיקת הנאה בלבד" (ההדגשה הוספה- ע.א).

 

           בהתבסס על לשון התקנה ועל כך שאותו חלק מן המגרש שיועד לדרך לא הופקע – טענו המערערים כי החלטת הוועדה המחוזית לשנות את חישובה של הוועדה המקומית היוותה טעות העולה כדי הפרת חובת הזהירות. הוועדה המחוזית טענה מנגד כי קביעתה בדבר גודל השטח נבעה מפרשנותה המשפטית, לפיה יש לחשב את גודל המגרש כך שלא יכלול את 30 המ"ר שיועדו לדרך, גם אם לא ננקטו ההליכים להפקעתם. זאת, בהתחשב בכך שבהוראות התוכנית צוין כי הדרכים וקווי הרחוב "יהיו לפי המצב הקיים בשטח". במילים אחרות, סברה הוועדה כי יש לפרש את התיבה בתקנה 3(א) "השטח כפי שתוחם בתוכנית" בהתאם להוראות התוכנית בדבר הדרכים וקווי הרחוב. פרשנות זו אמנם נשללה בסופו של יום בפסק-דינו של בית משפט זה בעתירה השניה, אולם לטענת הוועדה המחוזית, שיקולי מדיניות מובילים למסקנה כי אין לקבוע שחלה חובת זהירות מקום בו הרשות מפרשת את הדין בתום לב. לכל הפחות, טוענת הוועדה המחוזית כי אין לומר שפרשנותה זו עולה כדי התרשלות.

 

41.          אכן, על הוועדה המחוזית חלה חובת זהירות כלפי המערערים שלא לשנות את ההיתר שניתן, בכל הנוגע לחישוב אחוזי הבניה, אלא בהתאם לתקנות העוסקות בכך. חובה זו נגזרת מקיומם של יחסי הקרבה שתוארו לעיל בין הרשות התכנונית לפרט, הנובעים מחובתה ליתן לו היתר בהתאם לדין, ואשר מהם ניתן ללמוד גם על חובת הרשות שלא לשלול היתר או לשנותו באופן המנוגד לדין. בענייננו, מדובר במקרה בו בעת מתן החלטתה סברה הוועדה המחוזית, לאור פרשנותה את התקנות, כי היא אינה פועלת בניגוד אליהן. השאלה, אם כן, נוגעת להיקף חובת הזהירות מקום בו מדובר בפרשנות הדין על-ידי הרשות השלטונית. איני מקלה ראש בשיקולי המדיניות עליהן הצביעה הוועדה המחוזית, ובראשם החשש כי הטלת חובת זהירות רחבה מדי, עלולה ליצור "אפקט מקפיא" ולגרום לוועדה המחוזית לשקול שיקולים לא ענייניים בטרם קבלת החלטותיה. עם זאת, כבר הבעתי דעתי בעבר שאין זה נכון לקבוע אפריורית כי מקום בו פעלה הרשות בתום לב – לא תקום חובת זהירות (ע"א 1617/04 כים ניר נ' הבורסה לניירות ערך בתל אביב, פסקה 20 לפסק-הדין (לא פורסם, 29.6.08) (להלן: ענין כים ניר)). כך גם בענייננו, בו השינוי בחישוב גודל השטח נבע מפרשנות בתום לב של התקנות. עם זאת, יש להמשיך ולבחון האם פרשנות הוועדה המחוזית, הגם שנקבע בסופו של יום על-ידי בית משפט זה בשבתו כבג"ץ כי אינה הפרשנות הנכונה, חרגה ממתחם הסבירות. מקומה של שאלה זו הוא במסגרת בחינת יסוד ההתרשלות.

42.          מבלי להתעלם ממשך הזמן המשמעותי של העיכוב במתן ההיתר הסופי שנגרם למערערים כתוצאה מפרשנות זו של הוועדה המחוזית ובשים לב לכך שמשך העיכוב, שהינו למעלה משנה וחצי, עולה על משך העיכוב שנגרם על-ידי הוועדה המקומית בפרק הזמן שבין ההתנגדות להיתר השני לבין החלטת הוועדה המחוזית – סבורני שיש לקבל בענין זה את עמדת הוועדה המחוזית. ודוקו, בכך אין כמובן כדי לשלול את האמור בפסק-הדין בעתירה השניה בדבר אופן חישוב השטח לצורך קביעת אחוזי הבניה. עם זאת, לא כל החלטה שגויה של רשות המפעילה שיקול דעת מקצועי, הינה החלטה העולה כדי התרשלות (ענין כים ניר, פסקה 26 לפסק-הדין. כן ראו: ע"א 4707/90 מיורקס נ' חברת ברנוביץ נכסים והשכרה, פ"ד מז(1) 17, 25 (1993)). במילים אחרות, ההכרעה השיפוטית של בית משפט זה במישור המינהלי, יכולה אמנם להוות אמת מידה לסבירות ההחלטה, אולם היא אינה יכולה להיות הפרמטר היחידי, שכן את סבירות ההתנהגות – קבלת ההחלטה של הוועדה המחוזית – יש לבחון בעת התרחשותה, על פי הידוע באותה עת ולא ב"חכמה שבדיעבד" (ע"א 6970/99 אבו סמרה נ' מדינת ישראל, פ"ד נו(6) 185, 189 (2002); ענין חמד, בעמ' 507). יישומו של כלל זה מובילני למסקנה כי שיקול הדעת שהפעילה הוועדה המחוזית בעת קבלת החלטתה בדבר אופן חישוב גודל השטח לא חרג ממתחם הסבירות. כפי שעולה מטענות הוועדה המחוזית, במועד קבלת ההחלטה לא היתה הנחיה ברורה בדבר פרשנותה של תקנה 3(א) לתקנות החישוב ובפרט בנוגע למשמעותן של הוראות תוכנית המתייחסות לדרכים ולקווי הרחוב ביחס לקביעת גודל השטח. במצב זה, ובהתחשב במורכבות המאטריה של חישוב זכויות הבניה, סבורני כי קביעה לפיה החלטת הוועדה המחוזית חרגה ממתחם הסבירות – לא תהיה נכונה. קביעה שכזו, עלולה ליצור סטנדרט בלתי אפשרי לתפקודה של הרשות המינהלית. יתרה מכך – העלאת הדרישה ההתנהגותית של ה"רשות הסבירה" עלולה ליצור הרתעת יתר שתוביל לקיפאון ולעיכובים שיפגעו בסופו של יום באזרח הפונה אל גורמי התכנון והתלוי בהם. מובן שבמצב המשפטי כיום, לאחר שהבהיר בית משפט זה בשבתו כבג"ץ מהי הפרשנות הנכונה של התקנות ומהו אופן חישוב השטח לאורה, החלטה שכזו לא היתה נכנסת למתחם הסבירות. כך גם יש להבהיר כי אין באמור כדי לקבל את העמדה העולה מטענות הוועדה המחוזית כי כל מקום בו מדובר בפרשנות תמת-לב שטרם עברה ביקורת שיפוטית – נקבע כי אין התרשלות. כפי שציינתי בעבר, מאפיין זה של קבלת ההחלטה מהווה שיקול בבחינת סבירותה, לצד שיקולים נוספים כגון מורכבות המאטריה המקצועית, תקינות ההליך ואינדיקציות חיצוניות לשלילתה של פרשנות הרשות (ענין כים ניר, פסקה 27 לפסק-הדין). מכלול שיקולים אלה בענייננו – מוביל כאמור למסקנה כי הוועדה המחוזית לא התרשלה.

 

43.          הנה כי כן, דעתי היא כי אין להטיל על הוועדה המחוזית אחריות בנזיקין, הן נוכח מסקנתי כי לא קמה חובת זהירות שלא לשמוע את טענתו החדשה של מר טוכלר והן נוכח המסקנה כי פרשנותה השגויה בדבר אופן חישוב השטח אינה עולה כדי התרשלות.

 

שאלת האשם התורם

 

44.          משעברנו כברת דרך זו אשר בסופה המסקנה כי יש להטיל אחריות בנזיקין רק על הוועדה המקומית, עדיין נותרה שאלת האשם התורם של המערערים (סעיף 68(א) לפקודה; הרמן, בעמ' 358)). מסגרת הזמנים הרלוונטית לבחינתה של שאלה זו היא זו שתחילתה בהחלטת הוועדה המקומית בעקבות שמיעת טענותיו של מר טוכלר כלפי ההיתר השני ותחימתה בהגשת הבקשה המשלימה להיתר בניה על-ידי המערערים. זאת, בהתאם למסקנה לפיה עד לשלב זה לא נמצאה הוועדה המקומית אחראית בנזיקין וכי יתר העיכובים עד לפסק-הדין בעתירה השניה נגרמו כתוצאה מעתירתו של מר טוכלר, ומכאן שלא קיים קשר סיבתי בינם לבין התרשלות הוועדה המקומית. נוסף על כך, הטענות ביחס לתקופה שלאחר פסק הדין בעתירה השניה, התייחסו לעיכוב בהוצאת ההיתר השלישי (שכאמור בפתח הדיון – לא מצאתי להתערב בקביעת בית המשפט המחוזי בעניינן לפיה לא עלה בידי המערערים להוכיחן).

 

           הוועדה המקומית לא הצביעה על פעולות קונקרטיות העולות כדי אשם תורם מצד המערערים, אלא טענה בכלליות בדבר תרומתם לעיכוב במתן ההיתרים. עם זאת, ניתן ללמוד מן הפירוט העובדתי בכתבי הטענות, כי במסגרת הזמנים הרלוונטית לבחינת אשמם התורם של המערערים, חלפו כ-4 חודשים ממועד החלטתה של הוועדה המקומית לקבל חלק מטענותיו של מר טוכלר ועד להגשת הבקשה הנוספת מטעם המערערים למתן היתר בניה משלים לגג הבנין. הוועדה המקומית לא הצביעה על נתונים שיש בהם כדי להראות מה משמעותו של עיכוב זה לעומת יתר תקופת העיכוב הרלוונטית מבחינת הנזק שנגרם למערערים ואף לא מה הסיבות לעיכוב זה מצד המערערים. בהתחשב במכלול העיכובים ובהתחשב בפעולות הנדרשות מצד המערערים לשם הגשתה של בקשה מתוקנת, לא ניתן לקבוע כי העיכוב מצידם חורג ממידת הזהירות הנדרשת מאדם כלפי עצמו ורכושו, לפי אמות המידה של האדם הסביר (ע"א 7130/01 סולל בונה בנין ותשתית נ' תנעמי, פ"ד נח(1) 1, 21-20 (2003)). בהקשר זה אבקש להתייחס לטענת המשיבות כי לכל אורכו של ההליך, לא מצאו המערערים לנכון לנסות ולהקטין את נזקם באמצעות הגשת ערר על החלטות הוועדה המקומית. כפי שעולה מן הניתוח לעיל, איני סבורה כבית המשפט המחוזי שהתייחס לאי-הגשת הערר ביחס להיתר הראשון כעובדה הפוגמת בטענת הרשלנות עצמה, וגם איני סבורה שבנקודת הזמן הרלוונטית לבחינתנו, היה בהגשת ערר כדי למנוע את העיכובים שנגרמו, ויתכן שאף ההיפך הוא הנכון.

 

           לאור האמור, אציע לחבריי כי יקבע שהוועדה המקומית אחראית לנזק שנגרם למערערים בתקופה שבין שמיעת טענותיו של מר טוכלר כלפי ההיתר השני לבין מועד הגשת הבקשה המתוקנת על-ידי המערערים וכי התיק יוחזר לערכאה הדיונית לבירור שאלת גובה הנזק בתקופה זו. כן אציע, בהתחשב בנסיבותיו של תיק זה, לבטל את תשלום ההוצאות שנפסק לטובת הוועדה המקומית בהליך בבית המשפט המחוזי ולקבוע שבהליך שלפנינו – יישא כל צד בהוצאותיו.

 

                                                                                                  ש ו פ ט ת

 

המשנה לנשיאה א' ריבלין:

 

           אני מסכים.

 

                                                                                                  המשנה לנשיאה

 

השופט נ' הנדל:

 

           אני מסכים.

 

                                                                                                   ש ו פ ט

 

           הוחלט כאמור בפסק דינה של השופטת ע' ארבל.

 

           ניתן היום, ח' באלול תשע"א (7.9.11).

 

 

________________________

העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח.   08093130_B06.doc   עכ

מרכז מידע, טל' 077-2703333 ; אתר אינטרנט,  www.court.gov.il