עו"ד און ליין - עורכי דין - פסקי דין- פסק דין : 3299/10

 

 

 

 

 

                                          

                                                                                                    

                                          

                                          

 

 

 

 

 

השופט ע' פוגלמן:

 

לפנינו שני ערעורים על פסק דינו של בית המשפט המחוזי מרכז (כב' השופט א' יעקב) שקיבל תביעה שהגישו מפעלי תרנ"א מלונאות ונופש בע"מ (להלן: תרנ"א) וכרמל שירותי מחנות בע"מ (להלן: כרמל) נגד מינהל מקרקעי ישראל (להלן: המינהל) והצהיר כי המינהל הפר את הסכם הפשרה (כהגדרתו להלן) שנחתם בינו לבין המשיבות וכי חלופת התכנון להסכם הפשרה (כהגדרתה להלן) עומדת בתוקפה.

רקע עובדתי

 

1.           בשנת 1973 התקשרה תרנ"א עם המינהל בהסכם לחכירת שטח בגודל של כ-19.9 דונם הממוקם בגבול הצפוני של היישוב מכמורת ומהווה חלק מחלקה 7 בגוש 10576 (להלן בהתאמה: הסכם החכירה והקרקע החכורה). מטרת החכירה הייתה הקמת "מבני בונגלוס, מסעדה ובית קפה". בשנת 1990 הגיש המינהל תביעה (להלן: תביעת הפינוי) נגד המשיבות לסילוק ידן משטח בגודל של כ-8.8 דונם הממוקם בחזית הקרקע החכורה (להלן: חזית הכפר או הקרקע). המינהל טען ששטח חזית הכפר אינו חלק מהקרקע החכורה ושהמשיבות פלשו אליו והפעילו בו גן אירועים.

 

2.           לאחר שהוגשה תביעת הפינוי, התנהל בין הצדדים משא ומתן ממושך שבסופו נחתם (ביום 12.5.1998) הסכם פשרה (להלן: הסכם הפשרה). ההסכם הקנה למשיבות זכות לבחור בין שתי חלופות: לפי חלופה א' (להלן: חלופת הפינוי), עליהן לפנות את השטחים המוחזקים על-ידן ללא הסכם חכירה תוך 60 ימים ממועד כניסת חלופה זו לתוקף. במסגרת חלופה ב' (להלן: חלופת התכנון) – שמפאת חשיבות נוסחה לענייננו אביאה להלן במלואה – הוסכם:

 

(א)   הנתבעים יגישו תוך 45 יום מיום חתימת הסכם זה בקשה לשימוש חורג (אם טרם הגישו) על השטחים הנ"ל לתקופה שלא תעלה על חמש שנים, החל מ-5.5.98 ועד 4.5.2003 (להלן: התקופה הנ"ל) על מנת שבתקופה זו יפעלו או ימשיכו לפעול בכל הדרכים החוקיות אצל רשויות התכנון המתאימות לאישור תוכנית בנין עיר חדשה והיתר בניה כדין.

התוכנית (תוכנית בנין עיר) שתוכן על שטחי תרנ"א (שטחים שבחכירה ושטחים המוחזקים על ידה ללא הסדר) תקבל זכויות בניה יחסיות מתוכנית על שטח גדול יותר המתגבשת באזור זה. זכויות יחסיות אלה תקבענה בתאום עם מחלקת התכנון של ממ"י – מחוז חיפה.

(ב)   בכפוף לאמור בסעיפים קטנים ג' ו-ה' ובתנאי שהנתבעים יגישו בקשה לשימוש חורג במועד ובתנאים כאמור בסעיף (א') לעיל, התובע יתן לנתבעים הרשאה זמנית לתקופה הנ"ל לשימוש חורג, שלא תעלה על 5 שנים, תמורת תשלום דמי שימוש ראויים, שישולמו מראש עבור כל התקופה הנזכרת בסעיף (א') לעיל.

במקרה שלא תוגש בקשה לשימוש חורג כאמור בסעיף (א') לעיל, או לא ישולמו דמי השימוש הראויים מראש כאמור בסעיף זה תכנס לתוקפה חלופה א'.

(ג)   בכפוף לאמור בסעיף ו' להלן, היה והנתבעים לא ישיגו היתר בניה על השטחים הנ"ל עד תם התקופה הנ"ל, תיכנס לתוקפה חלופה א' לעיל החל מ-4.5.2003, או מיום הסירוב הסופי, הכל לפי המוקדם יותר, והמועדים הנזכרים בחלופה א' סעיפים (1)-(3) ישונו בהתאם.

(ד)   היה ועד תום התקופה הנ"ל, או תוך כדי התקופה הנ"ל, הנתבעים ישיגו אישור לתוכנית חדשה עפ"י חוק התכנון והבניה והיתר בניה, מתחייבים הם לחתום על הסכם פיתוח לתקופה של 3 שנים עם התובע בתנאים לפי שיקול דעת המינהל ובתנאים המקובלים במינהל, שיהפוך לחוזה חכירה לדורות לתקופה של 49 שנים מיום אישור עיסקת ההקצאה בהנהלת מינהל מקרקעי ישראל, וישלמו עם דרישת המינהל את הכספים שיופיעו במכתב ההודעה על אישור ההקצאה בתנאים המפורטים בה לפי שומת השמאי הממשלתי בהתאם לנוהלי המינהל.

(ה)   היה והנתבעים לא יקבלו היתר לשימוש חריג עליהם להודיע לתובע מיד על דחיית בקשתם לשימוש חריג, ובמקרה זה תחול עליהם חלופה א' לעיל מיום הסירוב למתן היתר חריג, והמועדים הנזכרים בחלופה א' ישונו בהתאם לאמור בסעיף זה.

(ו)    מוסכם בזה שאם הנתבעים יפעלו בדייקנות כאמור בחלופה ב' לעיל, התובע לא יתנגד לבקשות הנתבעים שיגישו לוועדות התכנון הסטטוטוריות, בתנאי שהתוכניות שיגישו יאושרו קודם ע"י המינהל, כדי לוודא שהן תואמות את תכניות המתאר שיוזם התובע באיזור.

 

         בסעיף 4 להסכם הפשרה הודיעו המשיבות כי הן בוחרות בחלופת התכנון. כלומר, חלופת הפינוי תיכנס לתוקף רק אם וכאשר המשיבות לא תעמודנה באיזה מהתנאים שנקבעו בחלופת התכנון. הסכם הפשרה קיבל תוקף של פסק דין ביום 13.5.1998.

 

3.           ביום 31.8.1998 פנו המשיבות אל המינהל בכתב וביקשו שיחתום כבעלים על בקשה למתן היתר לשימוש חורג (להלן: הבקשה לשימוש חורג) טרם הגשתה לדיון בוועדה המקומית לתכנון ולבניה חדרה (להלן: הוועדה המקומית). ביום 19.11.1998 השיב המינהל כי יסכים לחתום על הבקשה בהתאם לנהליו ובכפוף לאישור מהוועדה המקומית. ביום 6.12.1998 כתבו המשיבות למינהל כי הוועדה המקומית מתנה את הסכמתה לדון בבקשה לשימוש חורג בחתימתו כבעל הקרקע על התוכניות. המשיבות ציינו כי לדעתן, על פי הסכם הפשרה היה על המינהל לחתום על התוכניות, אולם נוכח סירובו לעשות כן הן יגישו את הבקשה כמות שהיא (ללא חתימת המינהל). ביום 7.12.1998 שלח המינהל לתרנ"א מכתב להבהרת כוונתו; המינהל ציין כי "אין המדובר באישור עצמו [לשימוש חורג – ע' פ'], אלא הסכמה עקרונית של הוועדה כי באזור המיועד לא תהא לה התנגדות ליתן אישור לשימוש חורג".

 

4.           בהעדר חתימה של המינהל, הבקשה לשימוש חורג לא הובאה לדיון בוועדה המקומית. המשיבות ניסו למצוא אפיק נוסף לדיון וביום 3.5.2001 פנה אדריכל ש' רוה מטעמן ללשכת התכנון המחוזית, ציין כי משרדו עמל על הכנת תוכנית לאזור וביקש לבדוק אם ניתן לאשר שימוש חורג או ליתן היתר בניה בשטח חזית הכפר. ביום 17.5.2001 השיבה היועצת המשפטית של הוועדה המחוזית לתכנון ולבניה חיפה (להלן: הוועדה המחוזית) כי התוכנית היחידה שבתוקף בגוש ובחלקה הנ"ל היא תמ"א 13, המחייבת תוכנית מפורטת כתנאי למתן היתרי בנייה. בהעדר תוכנית מפורטת בתוקף לא ניתן להיעתר לבקשה לשימוש חורג, וכל בניה המתבצעת במקום היא בלתי חוקית. הכנת תוכנית בנין עיר, צוין במכתב, תאפשר לאשר היתרי בניה כחוק.

 

5.           ביום 2.7.2002 פנה המינהל לתרנ"א בטענה כי האחרונה פלשה לשטח שאינו נכלל בהסכם החכירה ודרש את פינויו. ביום 24.7.2002 השיבה תרנ"א כי השטח שאליו מתייחס המכתב נכלל בהסכם הפשרה והוסיפה, בין היתר כי פעלה בהתאם להסכם הפשרה לקידום תוכנית שתחול על הקרקע. תרנ"א צירפה למכתבה תוכניות שהכינה וביקשה שהמינהל יחתום עליהן כבעלים טרם הגשתן לוועדה המקומית. ביום 25.9.2002 השיב המינהל כי לשיטתו תרנ"א לא עמדה בתנאים שנקבעו בחלופת התכנון שבהסכם הפשרה, בין היתר בכל הנוגע לקבלת אישור לשימוש חורג, הכנת תוכנית ותשלום דמי שימוש ראויים עבור השטח שבחזית כפר הנופש, ובשל כך חלופת הפינוי נכנסה לתוקף זה מכבר (להלן: הודעת המינהל). המינהל הוסיף כי התוכנית שהוגשה לחתימתו אינה מקובלת עליו בהיותה לוקה בפגמים תכנוניים מהותיים, וכי נכללו בה שטחים מעבר לקרקע החכורה ולשטח שבחזית כפר הנופש. לבסוף דרש המינהל מתרנ"א שתחדל מהשכרת מבנים לשכירות ארוכת טווח לא תיירותית באופן שמנוגד למטרת החכירה.

 

6.           על רקע חליפת מכתבים זו, הגישו המשיבות (ביום 20.11.2002) כתב תביעה נגד המינהל. המשיבות טענו שהמינהל הפר את הסכם הפשרה בכך שסירב לחתום על הבקשה לשימוש חורג ועל תוכנית המתאר שהכינו, בכך שטען שהן לא עמדו בתנאי חלופת התכנון ובכך שדרש מהן לפנות את חזית הכפר. הסעדים שנתבקשו בכתב התביעה כללו: הצהרה כי חלופת התכנון עודנה בתוקף; כי טרם החלה תקופת התכנון והבניה הנקובה בחלופת התכנון; כי תקופה זו תחל להימנות מרגע שהמינהל יאשר את התכניות; וכי תיתוסף אליה כל תקופה שתידרש אם הסיבה לעיכוב בהגשת התוכניות תהיה נעוצה בהתנהגות המינהל. כמו כן עתרו המשיבות להורות למינהל לחתום על תכנית המתאר שהכינו ולהתיר להן לפצל את סעדיהן.

 

7.           לאחר הגשת התביעה פתחו הצדדים במשא ומתן ממושך בניסיון להביא את המחלוקות לפתרון ללא צורך בהכרעה משפטית. בית המשפט המחוזי נעתר לבקשות משותפות חוזרות ונשנות לדחות את הדיון כדי לאפשר להידברות לבוא לידי מיצוי. משחלפו למעלה מחמש שנים והצדדים לא הצליחו לגשר על הפערים ביניהם, הורה בית המשפט המחוזי על הגשת תצהירי עדות ראשית. תצהירי המשיבות הוגשו בשלהי חודש יוני 2008; תצהירי המינהל הוגשו בשלהי חודש ינואר 2009; הוכחות נשמעו בחודש יוני 2009 ופסק הדין ניתן, לאחר שהוגשו סיכומים בכתב, ביום 1.3.2010.

 

8.           במהלך התקופה שבין הגשת התביעה למתן פסק הדין חלו מספר התפתחויות רלוונטיות הראויות לציון: ראשית, ביום 19.2.2003 דנה הוועדה המקומית בתוכנית שיזמו המשיבות והחליטה להשהות את הדיון בה נוכח פגמים תכנוניים שנפלו בה. ביום 8.3.2005 החליטה הוועדה המחוזית להסיר את התוכנית מסדר יומה על סמך בקשה של ב"כ יזמי התוכנית, שהודיע כי התוכנית אינה בשלה בשלב זה לדיון. המשיבות לא הגישו תוכנית חדשה לאישור המינהל. שנית, ביום 15.11.2004 נכנס לתוקף חוק שמירת הסביבה החופית, התשס"ד-2004 (להלן: חוק הסביבה החופית) אשר החיל סייגים ומגבלות על אישור תוכנית מתאר בתחום הסביבה החופית כהגדרתה בחוק (ראו סעיף 21 לחוק הסביבה החופית המתקן את סעיף 1 ואת התוספת השנייה לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965). שלישית, ביום 20.9.2006 ניתן פסק דין בערעור שהגישה תרנ"א על פסק דינו של בית משפט השלום בחדרה (ע"פ (מחוזי חי') 747/06 מפעלי תרנ"א מלונאות ונופש בע"מ נ' הוועדה המחוזית לתכנון ולבניה חיפה (לא פורסם, 20.9.2006)). בעוד בית משפט השלום הרשיע את תרנ"א בין היתר בעבירה של שימוש חורג ללא היתר בשטח שבחזית הכפר ששימש, כאמור, להפעלת גן אירועים; קיבל בית המשפט המחוזי בחיפה את הערעור וזיכה את תרנ"א מעבירה זו. נקבע כי ייעודה של הקרקע על פי תמ"א 13 הוא "מלונאות ונופש" והפעלת גן אירועים תואמת ייעוד זה ולכן אינה בבחינת שימוש חורג. עוד קבע בית המשפט כי הואיל ושימוש בקרקע להפעלת גן אירועים היה מותר זמן רב לפני שתמ"א 13 נכנסה לתוקף, אין להעמיד את תרנ"א לדין על שהמשיכה לעשות שימוש זהה במקום. פסק דין זה הפך חלוט (להלן: פסק הדין בערעור הפלילי).

 

פסק דינו של בית המשפט המחוזי

 

9.           ראשית דן בית משפט קמא בשאלה על אילו שטחי קרקע חל הסכם הפשרה. בעוד שהמשיבות טענו כי ההסכם חל על כל השטח שהחזיקו ללא חוזה במועד חתימת הסכם הפשרה, המינהל טען כי הסכם הפשרה חל רק על שטח חזית הכפר בגודל של 8.8 דונם ולא מעבר לכך. בית המשפט קיבל בעניין זה את עמדת המינהל ותמך מסקנתו באופן ניסוח כתב תביעתן של המשיבות ובכוונת הצדדים להסכם הפשרה כפי שהיא נלמדת מהנסיבות במועד כריתתו.

 

10.        שנית נדרש בית המשפט לטענות ההדדיוֹת בדבר הפרת הסכם הפשרה. בית המשפט קבע שהמינהל נטל על עצמו התחייבות חד משמעית ליזום ולקדם תוכנית מתאר שתכשיר את השימוש בחזית הכפר ותאפשר להוציא היתרי בניה. המינהל אכן יזם תוכנית כזו במועד חתימת ההסכם, אולם החליט לזנוח אותה בשנת 1999. בכך, הפר את הסכם הפשרה. בהמשך נקבע כי המשיבות מצידן לא הפרו את הסכם הפשרה: באשר לטענה להפרת ההסכם עקב אי תשלום דמי שימוש נקבע, כי המינהל פנה אל המשיבות לראשונה בדרישה רק במועד שהודיע להן שחלופת הפינוי נכנסה לתוקף. יתרה מכך, נקבע שלפי סעיף (ב) לחלופת התכנון, דמי השימוש היו אמורים להיות משולמים במקביל למתן הרשאה לשימוש בחזית הכפר. פסק הדין בערעור הפלילי הבהיר כי השימוש שהמשיבות עשו בקרקע היה מותר, ולפיכך לא היה צורך מלכתחילה להגיש בקשה לשימוש חורג. מכאן שהיה על המינהל לדרוש תשלום דמי שימוש ראויים, ובהעדר דרישה מצידו עובר להודעת המינהל אין באי התשלום משום הפרה. הפרה נוספת שיוחסה למשיבות הייתה אי הגשת בקשה לשימוש חורג במועד. בהקשר זה שב בית המשפט על קביעתו שלפי פסק הדין בערעור הפלילי לא היה צורך בהיתר לשימוש חורג כך שממילא אין מדובר בהפרה של ההסכם. אולם אפילו אם היה צורך בהיתר לשימוש חורג, לא ניתן היה להגיש בקשה להיתר בהעדר תוכנית מפורטת בתוקף. הואיל ונקבע שהחובה לקדם תוכנית כזו חלה על המינהל, אשר לא עמד בה, אין האחרון יכול לטעון להפרת ההסכם על ידי המשיבות. למעלה מן הצורך ציין בית המשפט, כי הבקשה לשימוש חורג הוגשה במועד, כפי שהצהיר עו"ד שגב מטעם המשיבות מבלי שנחקר על הדברים. בכתב ההגנה טען המינהל לקיומן של שתי הפרות נוספות מצד המשיבות, אולם בית המשפט קבע שהטענות נזנחו בסיכומים ולכן לא נדרש להן.

 

11.        נוכח האמור קיבל בית המשפט את התביעה והצהיר שחלופת התכנון עומדת בתוקפה; שטרם החלה התקופה הנקובה בחלופה זו; ושהיא תחל להימנות מרגע שהמינהל יאשר את התוכניות שהגישו המשיבות לרשויות התכנון, אשר תוגשנה לאחר שהמינהל יגיש את התוכנית שהתחייב לקדם. בית המשפט התיר למשיבות לפצל את סעדיהן וכן חייב את המינהל בהוצאות ובשכר טרחת עו"ד בסכום של 25,000 ש"ח.

 

טענות הצדדים בערעורים

 

12.        ערעור המינהל מופנה נגד שלוש מקביעותיו של בית המשפט המחוזי: ראשונה היא הקביעה שהמינהל התחייב כלפי המשיבות לתכנן תוכנית מתאר כוללת. לשיטת המינהל, פרשנות זו אינה מתיישבת עם נסיבות כריתתו של ההסכם, עם תכליתו ועם ההיגיון שעמד בבסיסו. המינהל גורס כי המשיבות פלשו לשטחים ציבוריים ובנו בהם ללא היתר ועל כן לא סביר שהיה נוטל על עצמו התחייבות תכנונית כה משמעותית כלפי גורם שפלש לקרקע. מעבר לכך נטען שגרסה זו של המשיבות הועלתה לראשונה בסיכומים והיא בבחינת שינוי חזית, ושבית המשפט העניק למשיבות סעד שלא התבקש. הקביעה השנייה שאליה מכוון הערעור נוגעת למשמעות שייחס בית משפט קמא לאי מתן היתר לשימוש חורג. לשיטת המינהל, המשיבות הפרו את הסכם הפשרה כשלא הודיעו על עמדת היועצת המשפטית של הועדה המחוזית, מיד לאחר שנודע להן על כך. הקביעה השלישית נגדה יוצא המינהל מתמקדת בנושא אי תשלום דמי שימוש ראויים. בהקשר זה נטען שהמשיבות השיגו על שומת דמי השימוש, ועל אף שידעו את תוצאות ההשגה ואת סכום דמי השימוש שנקבע בה, לא שילמו דבר. נטען שאם המשיבות סברו שאין צורך בשימוש חורג, היה עליהן להודיע למינהל ללא דיחוי על עמדת היועצת המשפטית של הוועדה המחוזית, לקבל ממנו הרשאה ולשלם את דמי השימוש. זאת לא עשו, וגם בכך, לגישת המינהל, הפרו את ההסכם.

 

13.        המשיבות סומכות ידיהן על פסק דינו של בית משפט קמא. באשר לקביעה הראשונה טוענות המשיבות כי הצהרת המינהל שלפיה הוא מקדם תכנון כולל באזור, שימשה בסיס לגיבוש הסכם הפשרה והן נסמכו עליה. לשיטתן, לא היה ביכולתן לגרום לאישור תוכנית נקודתית המתייחסת אך לשטחים שהחזיקו מבלי שתקודם קודם לכן תוכנית כוללת – תוכנית שהמינהל הצהיר כי הוא שוקד על קידומה. במישור הדיוני נטען, כי המינהל לא התייחס לטענה זו בסיכומיו והיה די בכך כדי לקבלה. עוד נטען כי המינהל לא העלה את הטענה בכתב הערעור שכאן וגם מטעם זה אין להידרש לה. באשר לקביעה השנייה טוענות המשיבות, כי מאחר שנקבע בפסק הדין הפלילי שלא היה צורך בהיתר לשימוש חורג מלכתחילה, אין לראות בסירוב ליתן היתר כזה משום הפרת ההסכם. באשר לטענה שהמשיבות לא עדכנו את המינהל מיד לאחר קבלת תשובת היועצת המשפטית של הוועדה המחוזית נטען, כי הטענה לא הועלתה בבית משפט קמא והיא עומדת בסתירה לעדותו של עו"ד שגב מטעמן שלפיה המינהל עודכן על כך במועד. לגבי הקביעה השלישית, בדבר אי תשלום דמי שימוש, המשיבות גורסות שקביעת בית המשפט המחוזי שהן לא הפרו את ההסכם בדין יסודה, מאחר שלא קיבלו דרישת תשלום עד לאחר שהמינהל הודיע להן על הפרת ההסכם מצידן. המשיבות מקדישות פרק נוסף בעיקרי הטיעון שלהן לטענה שבית המשפט המחוזי לא דן בה, והיא שהמינהל הפר את ההסכם כשסירב לחתום על התב"ע הנקודתית שהכינו.

 

14.        ערעורן של המשיבות מופנה לקביעת בית המשפט המחוזי בנוגע לשטחים שהסכם הפשרה חל עליהם. אליבא דמשיבות, הן לשונו של הסכם הפשרה הן הנסיבות החיצוניות לו, תומכות בפרשנותן שלפיה הסדר הפשרה נתכוון להסדיר את זכות החזקה בכלל השטחים שהמשיבות פלשו אליהם. לשיטתן, הרציונל שעמד בבסיס ההסכם הוא שאם חלופת הפינוי הייתה חלה היה עליהן לפנות את כל השטחים שהן מחזיקות ללא הסכם; ואם חלופת התכנון הייתה חלה הן היו מקבלות זכויות חכירה בכל השטחים באופן שלא היו נותרים שטחים שמוחזקים שלא כדין. המינהל, מצדו, נסמך על האמור בכתב תביעת הפינוי ורואה בו הודאת בעל דין שלפיה הסכם הפשרה מתייחס לחזית הכפר בלבד – הודאה שהמשיבות לא ביקשו לחזור ממנה וגם אם היו מבקשות, אין טעם המצדיק להרשות זאת. לבסוף טוען המינהל, כי מבחינה דיונית חורג הערעור מגדר יריעת המחלוקת העובדתית כפי שתחמוה הצדדים בכתבי הטענות. המינהל מוסיף כי במסגרת פרשנות ההסכם יש ליתן משקל למפה שצורפה אליו, וכי השטח שעליו חל הסכם הפשרה סומן בה.

 

15.        בגדרי ערעורן, הגישו המשיבות בקשה להגשת ראיה נוספת בערעור. המינהל מתנגד להגשת הראיה וטוען שאין היא עומדת באמות המידה שנקבעו בפסיקת בית משפט זה להגשת ראיות נוספות בשלב הערעור.

 

דיון והכרעה

 

16.        האם כשלו המשיבות בקיום איזה מהתנאים המנויים בחלופת התכנון וכפועל יוצא חלופת הפינוי נכנסה לתוקף, כנטען בהודעת המינהל? או שמא תנאי חלופת התכנון לא הופרו על ידי המשיבות, ובמצב זה ההודעה האמורה היא בבחינת הפרה של הסכם הפשרה מצד המינהל? הכרעה בשאלה זו מחייבת לבחון בראש ובראשונה את קביעת בית משפט קמא שלפיה המינהל התחייב כלפי המשיבות לקדם תוכנית מתאר והפר את הסכם הפשרה כשלא עמד בכך. אם יימצא שלא הייתה התחייבות כזו, יש לבחון תנאים נוספים שנכללו בחלופת התכנון ושלטענת המינהל המשיבות לא עמדו בהם: תנאי ראשון נוגע להיתר לשימוש חורג; תנאי שני עניינו בחובת המשיבות לפעול לאישור תוכנית מתאר ולקבלת היתר בניה; ותנאי שלישי נוגע לתשלום דמי שימוש ראויים עבור השטח החורג מהקרקע החכורה. רק אם יימצא שהסכם הפשרה הופר על ידי המינהל ולא על ידי המשיבות, יהיה מקום לדון בערעורן של המשיבות ביחס לזהות השטח מושא הסכם הפשרה. נפנה אפוא לבחינת שאלות אלו, לפי סדרן.

 

האם הסכם הפשרה כולל התחייבות של המינהל לקדם תוכנית מתאר?

 

17.        תשובה לשאלה זו מצריכה לפרש את הסכם הפשרה. מלאכת הפרשנות מבקשת להתחקות אחר אומד דעתם הסובייקטיבי של הצדדים במועד כריתת ההסכם. "אומד דעת זה הוא המטרות, היעדים, האינטרסים, והתכנית אשר הצדדים ביקשו במשותף להגשים" (ע"א 4629/93 מדינת ישראל נ' אפרופים שיכון וייזום (1991) בע"מ, פ"ד מט(2) 265, 311 (1995)). כידוע, פרשנותו של הסכם בכתב נפתחת בבחינת לשונו (סעיף 25(א) לחוק החוזים; דנ"א 2045/05 ארגון מגדלי הירקות אגודה חקלאית שיתופית בע"מ נ' מדינת ישראל, פ"ד סא(2) 1, 23 (2006); אהרן ברק פרשנות במשפט – פרשנות החוזה 316-315 (2001)). לצד רכיב הלשון יש לתת משקל לנסיבות אחרות שהובילו לכריתת החוזה. נסיבות אלו מאפשרות להעריך את אומד דעתם של הצדדים במועד ההתקשרות (ראו, למשל: ע"א 1164/10 עזבון מן נ' גולדנצוייג, פסקה 12 (טרם פורסם, 30.5.2011); עע"מ 6823/10 מתן שירותי בריאות בע"מ נ' משרד הבריאות, פסקה 31 (טרם פורסם, 28.2.2011); ע"א 1194/09 נתיבי איילון בע"מ נ' עיריית חולון, פסקה 25 (טרם פורסם, 16.2.2011)). כאן המקום להוסיף כי סעיף 25(א) לחוק החוזים (חלק כללי), התשל"ג-1973, כפי שתוקן ביום 26.1.2011 (חוק החוזים (תיקון מס' 2), התשע"א-2011 (להלן: תיקון מס' 2)), קובע כי "חוזה יפורש לפי אומד דעתם של הצדדים, כפי שהוא משתמע מתוך החוזה ומנסיבות העניין, ואולם אם אומד דעתם של הצדדים משתמע במפורש מלשון החוזה, יפורש החוזה בהתאם ללשונו". השאלה אם תיקון מס' 2 יוצר שינוי באופן פעולתו של הפרשן ואם כן באיזה אופן, טרם הוכרעה בפסיקתו של בית משפט זה. בענייננו, אומד דעת הצדדים אינו עולה באופן מפורש מלשון החוזה ביחס לאף אחת מהשאלות הפרשניות העומדות להכרעה בערעור זה, ולפיכך אין צורך להידרש לשאלת תחולת התיקון האמור בענייננו, כמו גם לפרשנותו – שלא הועלתה על ידי הצדדים בהליך זה.

 

18.        נקודת המוצא בתהליך הפרשני היא לשון ההסכם. סעיף (א) רישה לחלופת התכנון מתייחס אל המשיבות כמי ש"יפעלו או ימשיכו לפעול ... אצל רשויות התכנון המתאימות לאישור תוכנית"; סעיף (א) סיפה לחלופה זו מבחין בין תוכנית "שתוכן על שטחי תרנ"א" לבין "תוכנית על שטח גדול יותר המתגבשת באזור זה"; בסעיף (ד) נכתב "הנתבעים ישיגו אישור לתוכנית חדשה"; בסעיף (ו) צוין כי "התובע לא יתנגד לבקשות הנתבעים שיגישו לוועדות התכנון הסטטוטוריות". מלשון הסעיף למדים אנו כי המשיבות הן שנטלו על עצמן התחייבות לקדם תוכנית. בסעיף (ו) לחלופת התכנון אכן הותנה שהתוכניות שיגישו המשיבות יאושרו קודם לכן על ידי המינהל "כדי לוודא שהן תואמות את תכניות המתאר שיוזם התובע באזור". ואולם אין ללמוד מלשון זו – דהיינו מהעובדה שהמינהל הצהיר שהוא יוזם תוכנית באזור – על נטילת התחייבות מצידו כלפי המשיבות להמשיך ולקדם את אותה תוכנית. ישנו הבדל משמעותי בין הצהרה על מצב עובדתי קיים, כפי שהיה בענייננו; לבין נטילת התחייבות חוזית – יקרה ומשמעותית – כלפי הצד השני לחוזה. מישור הלשון מלמד לכל היותר כי המינהל הצהיר במסגרת ההסכם שכרגע הוא מקדם תוכנית, ומטעם זה דרש מהמשיבות – שנטלו על עצמן חובה פוזיטיבית לקדם תוכנית משלהן – להביא את תוכניתן לאישורו קודם לכן. אין ללמוד מלשון ההסכם מעבר לכך.

 

19.        ומה מלמדות הנסיבות החיצוניות על אומד דעתם הסובייקטיבי של הצדדים? אין חולק שברקע ההסכם עמדה תביעת פינוי שהמינהל הגיש נגד המשיבות. המינהל טען שהמשיבות פלשו לשטח חזית הכפר, דרש את פינוין משטח זה וכן דרש תשלום דמי שימוש ראויים בגין שהייה רבת שנים במקום. המשיבות מצידן העלו טענות הגנה שונות, ובכללן: שחזית הכפר הייתה מלכתחילה חלק בלתי נפרד מהשטח שהוחכר להן ושתיאור הגוש והחלקה בהסכם החכירה מקורו בטעות (סעיף 13 לתצהיר עדותו הראשית של עו"ד שגב מטעם המשיבות (להלן: תצהיר שגב) שעליו לא נחקר). הסכם הפשרה נועד לפתוח "דף חדש" ביחסי המשיבות עם המינהל (בין היתר בשל חילופי בעלות במשיבות), שבמסגרתו ביקש המינהל להסדיר – הן בהיבט החוזי הן בהיבט התכנוני – את השימוש בשטח חזית הכפר. כאמור, באותה עת המינהל פעל לקידום תוכנית מתאר כוללת באזור. השימוש שהמשיבות עשו וביקשו להמשיך לעשות בחזית הכפר, תאמה את ייעוד הקרקע לפי התוכנית שהמינהל קידם באותה עת. על רקע עובדות אלו ניתן לבחון את אומד דעתם של הצדדים.

 

20.        להשקפתי, קביעת בית משפט קמא שלפיה המינהל התחייב כלפי המשיבות לקדם תוכנית מתאר אינה יכולה לעמוד. שלושה טעמים נפרדים הביאוני למסקנה זו:

 

21.        ראשית, הטענה הועלתה לראשונה בשלב הסיכומים בבית משפט קמא. אין למצוא לה זכר בכתב התביעה או בתצהירו של עו"ד שגב ודי בכך כדי לדחותה בהיותה שינוי חזית שהמשיבות התנגדו לו במפורש (ההתנגדות נרשמה בעמ' 5 שורה 10 לפרוטוקול; לעניין שינוי חזית ראו לאחרונה: ע"א 8871/07 יודפת מושב עובדים להתיישבות חקלאית בע"מ נ' נגוהות בע"מ, פסקה 21 (טרם פורסם, 12.7.2011); ע"א 1653/08 ליפץ נ' בנק לאומי לישראל בע"מ, פסקה 5 (טרם פורסם, 14.7.2011)).

 

22.        שנית, קביעה זו אינה עולה בקנה אחד עם אומד דעת הצדדים כפי שהוא נלמד מהרקע לחתימת ההסכם. אין מחלוקת כי במועד חתימת הסכם הפשרה המינהל פעל לקידום תוכנית. עובדה זו צוינה במפורש בהסכם הפשרה ואושרה בעדותם של מר ראובני וגב' ליבמן מטעם המינהל (עמ' 39, 43-42 לפרוטוקול הדיון בבית משפט קמא). תוכנית המינהל עלתה אפוא בקנה אחד עם האינטרס של המשיבות להכשיר את השימוש בקרקע ולקבל היתר בניה, ולכן הן לא ראו צורך לפעול בעצמן לקידום תוכנית בסמוך לאחר חתימת ההסכם. בשנת 1999 החליט המינהל שלא להמשיך בקידום התוכנית, כפי הנראה משיקולים כלכליים ואחרים. עובדה זו נודעה למשיבות זמן מה לאחר מכן, אך במקום לפעול בעצמן לקידום תוכנית, הן סמכו על יוזמה חדשה – יוזמה שהובילו עיריית חדרה וקבוצת יזמים שביקשו להקים מלון יוקרתי באזור (עמ' 11, סעיף 81-78 לתצהיר שגב). יוזמה זו נזנחה אף היא בשנת 2001 (סעיף 82 לתצהיר שגב). כבר אז ידעו המשיבות שאין בכוונת המינהל להמשיך לפעול לקידום תוכנית. אם הן סברו שחלה עליו חובה לקדם תוכנית, הדעת נותנת שהן היו פונות אליו בדרישה מתאימה. במיוחד כך הדבר מקום שעלות קידומה של תוכנית, לשיטת המשיבות עצמן, הגיעה כדי מאות אלפי שקלים (ס' 87 לתצהיר שגב). מדוע שיסכימו לשאת בעלות זו אם מדובר בעלות שהמינהל התחייב לקחת על עצמו? אף על פי כן המשיבות לא פנו למינהל בעניין זה בשום שלב, אלא פעלו בעצמן לקידום תוכנית וממילא נשאו בעלויות הכרוכות בכך. התנהלות זו מעידה כי בזמן אמת לא סברו המשיבות שהמינהל התחייב כלפיהן כאמור.

 

23.        שלישית, פרשנות זו של הסכם הפשרה אינה מתיישבת עם הנסיבות שעליהן עמדנו. יש לזכור שהמינהל היה בדעה שהמשיבות הן בבחינת פולש. אין זה סביר שהמינהל ייטול על עצמו התחייבות כלפי פולש (לשיטתו) להשלים הליכי תכנון – ארוכים ויקרים – לרבות הסיכון הטמון בתוצאה האפשרית של אי עמידה בהתחייבות כזו. אכן, במועד חתימת הסכם הפשרה המינהל התכוון לקדם את התוכנית משיקוליו שלו, וללא כל זיקה למשיבות. משכך, אך טבעי שידרוש כי תכנון מטעם גורמים אחרים המבקשים את הסכמתו יתיישב עם התכנון המתארי שעליו הוא שוקד. מכאן אין להסיק, כאמור, קיומה של התחייבות כלפי המשיבות כי ימשיך לקדם – בכל תנאי – את התכנון המתארי שעליו שקד בשעתו.

 

24.        הנה כי כן, הן לשון ההסכם הן הנסיבות החיצוניות לו תומכות במסקנה שהמינהל לא התחייב לפעול לקידום תוכנית מתאר. החובה לקדם תוכנית חלה על המשיבות כחלק מתנאי חלופת התכנון. קביעתו של בית משפט קמא בהקשר זה אינה יכולה לעמוד. עדיין עומדת בעינה השאלה האם המשיבות הפרו איזה מיתר תנאי חלופת התכנון עובר למועד משלוח הודעת המינהל. אבחן שאלה זו כעת.

 

בחינת התנאי הנוגע לקבלת היתר לשימוש חורג

 

25.        כזכור, הודעת המינהל מנתה שלושה תנאים שהמשיבות לא עמדו בהם: "קבלת אישור לשימוש חורג, הכנת תב"ע ותשלום דמי שימוש ראויים". נעמוד כעת על התנאי הראשון – היתר לשימוש חורג.

                                          

26.        סעיף (א) לחלופת התכנון חייב את המשיבות להגיש בקשה לשימוש חורג תוך 45 יום ממועד חתימת הסכם הפשרה. עו"ד שגב הצהיר שהמשיבות הגישו את בקשתן בטווח זה, אולם הוועדה המקומית סירבה לקבלה בהיעדר חתימת המינהל כבעל הקרקע. אי לכך פנו המשיבות למינהל (ביום 30.8.1998) וביקשוהו לחתום על התוכניות. המינהל סירב לעשות כן ודרש "אישור עקרוני" של הוועדה המקומית כתנאי לחתימתו. המשיבות ניסו להשיג "אישור עקרוני" כזה, ללא הועיל. לטענת המשיבות, המינהל הפר את הסכם הפשרה בכך שסירב לחתום על התוכניות.

 

27.        טענה זו של המשיבות בדין יסודה. תקנה 13א(א) לתקנות התכנון והבניה (בקשה להיתר, תנאיו ואגרות), התש"ל-1970 קובעת כי בקשה להיתר לשימוש חורג בקרקע תיערך לפי אותן הדרישות לעריכת בקשה להיתר בניה. תקנה 2(2) קובעת כי אדם המבקש היתר יגיש לוועדה המקומית בקשה להיתר החתומה בין היתר על ידי "בעל הזכות בנכס" כמפורט בתקנה 2א. תקנה 2א מגדירה מיהו "בעל הזכות בנכס". אדם שהוא בבחינת מחזיק גרידא אינו בא בגדר החלופות המנויות בה. צירוף תקנות אלו מורה כי הדין מחייב להגיש בקשה לשימוש חורג כשהיא חתומה על ידי בעל הזכויות בנכס. דרישה זו נועדה להעיד כלפי רשויות התכנון כי הגורם שמבקש היתר לשימוש חורג עושה שימוש בקרקע על דעת בעליה ובזכות. נוכח דרישה זו, המעוגנת בחיקוק, התניית חתימת המינהל בקבלת "אישור עקרוני" – לאחר שנטל על עצמו התחייבות שלא להתנגד לבקשות שיגישו המשיבות – לא הייתה במקומה.

 

28.        המינהל טען כי הוועדה המקומית נהגה לתת אישור עקרוני גם ללא חתימת בעלים כעניין שבשגרה. המשיבות, שכפרו בכך, הגישו תעודת עובד ציבור של מנהלת מחלקת תכנון ובניה בעיריית חדרה אשר העידה שבקשות להיתר לשימוש חורג בקרקע שבבעלות המינהל תתקבלנה לדיון בוועדה המקומית בכפוף לחתימת אחד הבעלים או החוכרים הרשומים בנסח טאבו עדכני. על גרסה זו חזרה מנהלת המחלקה גם בעדותה בבית המשפט (עמ' 21, שורות 19-15; עמ' 23 שורות 5-1). המינהל אומנם נתן דוגמה אחת למקרה שבו הוועדה המקומית דנה בבקשה לשימוש חורג והתנתה את האישור בחתימת בעלים על הבקשה לאחר הדיון בה (נספח א' לתצהירה של גב' ליבמן). אולם מדובר בדוגמה בודדת שאין בה כדי להעיד על הכלל. מכל מקום, התמקדותנו אינה בסבירותם של נהלי הוועדה המקומית או המינהל, כי אם בהתחייבות החוזית הקונקרטית במקרה שלפנינו.

 

29.        רואים אנו אפוא כי המינהל התחייב בהסכם הפשרה שאם המשיבות יעמדו בתנאים המנויים בחלופת התכנון, הוא לא יתנגד לבקשות שיגישו לרשויות התכנון. המשיבות ביקשו מהמינהל לחתום על בקשת ההיתר, ואף טענו באופן מפורש כי הוועדה המקומית אינה מוכנה לדון בבקשה ללא חתימתו – סירוב שנובע כאמור הן מהוראות תקנות התכנון והבניה הן מנהליה של הוועדה המקומית. במצב דברים זה, נדרש טעם טוב כדי להתנות את החתימה בקבלת "אישור עקרוני", וכזה לא ניתן.

 

30.        נסכם את דברינו עד כאן: המינהל לא סיפק הסבר מניח את הדעת לסירובו לחתום על הבקשה לשימוש חורג. הואיל והמינהל לא איפשר למשיבות להביא את בקשתן לדיון בוועדה המקומית, לא ניתן היה לקבוע כי המשיבות לא עמדו בחובתן בהקשר זה, וממילא לא היה מקום – בהיבט זה – למשלוח הודעת המינהל בדבר כניסתה לתוקף של חלופת הפינוי. בדין אפוא ראה בית משפט קמא בהודעת המינהל משום הפרה של הסכם הפשרה.

 

31.        המינהל אמנם טוען כי תשובת היועצת המשפטית של הוועדה המחוזית (מיום 17.5.2001) שנשלחה למשיבות בתשובה לפנייתן נוכח המבוי הסתום שאליו נקלעו, הבהירה למשיבות כי הן לא יוכלו לקבל היתר בהעדר תוכנית מפורטת בתוקף. מכאן מבקש המינהל להסיק כי הבקשה לשימוש חורג נדחתה. אין בידי לקבל טענה זו. הדיון בבקשה לשימוש חורג היה אמור להתקיים בוועדה המקומית – הרשות התכנונית המוסמכת, ונחסם בשל סירובו של המינהל לחתום על הבקשה להיתר. מכתב של יועץ משפטי של הוועדה המחוזית אינו יכול לשמש תחליף לדיון והכרעה על ידי הרשות התכנונית המוסמכת. בנסיבות אלה איני רואה לנקוט עמדה בשאלת השלכתה של קביעת בית המשפט בפסק הדין בהליך הפלילי (שניתן בשלב מאוחר יותר, לאחר משלוח הודעת המינהל) לעניין היעדר הצורך בהיתר לשימוש חורג.

 

בחינת התנאי בדבר אי תשלום דמי שימוש ראויים

 

32.        תנאי נוסף שנכלל בחלופת התכנון, שהמינהל טוען שלא קוים, נוגע לאי תשלום דמי שימוש ראויים על ידי המשיבות. בית המשפט המחוזי קבע שתנאי זה לא הופר על ידי המשיבות ואין יסוד להתערב בקביעתו, מטעמיה.

 

התוצאה בערעור המינהל

 

33.        נוכח האמור, אם תישמע דעתי, קביעת בית המשפט המחוזי שלפיה הודעת המינהל, בשלב שבו ניתנה, היא בבחינת הפרה של הסכם הפשרה, תיוותר על כנה. ערעור המינהל יתקבל – באופן חלקי – במובן זה שקביעת בית המשפט המחוזי בדבר מחויבות המינהל להכין תכנית מתארית תבוטל. כמו כן יבוטלו הסעדים המנויים בפסקה 6 לפסק דינו של בית המשפט המחוזי, זולת ההיתר לפיצול סעדים, אשר יישאר בעינו, ומבלי להביע עמדה כלשהי לגבי תביעת המשיבות לגופה.

 

34.        אין בתוצאה זו משום הכרעה בשאלה אם חלופת התכנון עומדת בעינה. הודעת המינהל נסמכה בין היתר גם על "אי הכנת תב"ע" על ידי המשיבות. דא עקא שבמועד שניתנה ההודעה, כמו גם במועד הגשת התביעה, טרם חלף המועד שנקבע לכך בהסכם הפשרה. בחלוף השנים עבר גם מועד זה. אין אומנם חולק כי התכנית לא הוגשה עד המועד שנקבע לכך בהסכם הפשרה. אולם לטענת המשיבות הדבר נבע מ"ניתוק המגע" של המינהל בעקבות הודעתו שהיוותה כאמור הפרה של ההסכם. המינהל מצידו טוען כי התכנית נדחתה לגופה ומטעמים תכנוניים. בית המשפט קמא לא נדרש וממילא לא הכריע במחלוקת עובדתית זו.

 

35.        שקלתי אם להחזיר את הדיון בעניין זה לבית המשפט המחוזי, אולם בסופו של דבר החלטתי שאין מקום לעשות כן. הטעם לכך הוא שהמחלוקת העובדתית שנותרה לדיון אינה תחומה בכתב התביעה ובכתב ההגנה שהוגשו לבית המשפט המחוזי בגדרי ההליך נושא הערעור. מדובר באירועים שברובם המכריע התרחשו לאחר הגשת התביעה. משכך, ככל שמי מהצדדים יראה לנכון למצות את זכויותיו כעולה מפסק דיננו, מוטב שגדר המחלוקת תתברר לאחר שתתוחם מחדש בכתבי טענות המתייחסים למסגרת עובדתית עדכנית ורלוונטית. בעניין זה ממילא תלויה ועומדת תביעה שהגישו המשיבות נגד המינהל ושההליכים בה עוכבו עד למתן פסק דיננו זה. תביעה זו, שמצויה בשלבים מקדמיים, משמשת אכסניה מתאימה יותר לדיון בטענות האמורות, ואלה שמורות לצדדים.

 

ערעור המשיבות

 

36.        המשיבות טוענות כי שגה בית המשפט המחוזי בקובעו שהסכם הפשרה התייחס אך ורק לשטח בגודל של 8.8 דונם שנמצא בחזית הכפר ולא לשטחים נוספים שהמשיבות החזיקו בהם ללא היתר. אני סבור שהדין בעניין זה עם המינהל.

 

37.        המשיבות טענו במפורש בכתב התביעה כי "פרצה ביניהן לבין המינהל מחלוקת באשר לחלק מכפר הנופש (כ-8.8 דונמים המצויים בחלק הצפון מערבי של הכפר) ואשר לגביו טען המינהל כי לא קיים הסכם חכירה מסודר" (סעיף 3 לכתב התביעה). המשיבות אף הגדירו שטח זה באופן ספציפי כ"חזית הכפר" (סעיף 3 לכתב התביעה) ובהמשך טענו כי נחתם ביניהן לבין המינהל "הסכם פשרה סופי המתייחס לחזית הכפר" (סעיף 4 לכתב התביעה). עו"ד שגב חזר על דברים אלה בתצהירו (סעיפים 33 ו-35 לתצהיר). אין בכתב התביעה או בתצהירו של עו"ד שגב זכר לטענה כלשהי שלפיה הסכם הפשרה התייחס לשטחים שהוחזקו על ידי המשיבות ללא הסכם חכירה ושאינם חלק מחזית הכפר. במצב דברים זה, טענת המשיבות שלפיה הסכם הפשרה התייחס לשטחים נוספים אינה עולה בקנה אחד עם הנטען בכתב התביעה. הטענה לא הייתה אפוא בגדר פלוגתה שעלתה מכתבי הטענות, כך שאין תימה שהמינהל לא התייחס אליה בכתב ההגנה או הביא ראיות כלשהן בניסיון לסתור אותה. הואיל והמינהל התנגד במפורש לשינוי חזית, אין לאפשר למשיבות להישמע בטענה זו, שהועלתה לראשונה בשלב הסיכומים בבית משפט קמא.

 

38.        משקבענו כי טענת המשיבות האמורה היא בבחינת שינוי חזית, ממילא דין הבקשה להביא ראיות נוספות – שנועדו לשפוך אור על בירור שאלה זו – להידחות.

 

סוף דבר

 

סיכומם של דברים: אם תשמע דעתי, ערעור המינהל יתקבל בחלקו וערעור המשיבות יידחה, כמבואר לעיל. החיוב בהוצאות שהושת בערכאה הדיונית יוותר על כנו. לא יהיה צו להוצאות בערכאתנו.

 

 

 

השופטת א' חיות:

 

אני מסכימה.

 

 

 

השופט י' עמית:

 

אני מסכים.

 

 

 

הוחלט כאמור בפסק דינו של השופט ע' פוגלמן.

 

ניתן היום, ה' באלול התשע"א (4.9.2011).

 

 

 

_________________________

העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח.   10032990_M13.doc   טח

מרכז מידע, טל' 077-2703333 ; אתר אינטרנט,  www.court.gov.il