עו"ד און ליין - עורכי דין - פסקי דין- פסק דין : 2470/11

 

 

 

 

 

 

                                          

                                                                                                    

 

                                          

                                          

 

 

 

 

 

השופט ע' פוגלמן:

 

           שתי עתירות שנדונו במאוחד, ועניינן הסדרת ייצור חשמל באמצעות מתקנים פוטו-וולטאים (קטנים ובינוניים) באזור יהודה ושומרון (להלן: איו"ש או האזור).

 

רקע

 

מתקנים קטנים

 

1.             במסגרת מדיניות הממשלה לקדם את השימוש באנרגיה מתחדשת במשק החשמל הישראלי, החליטה הרשות לשירותים ציבוריים-חשמל (להלן: רשות החשמל) בחודש יוני 2008 על הסדרה וקביעת תעריפים לייצור חשמל לצריכה עצמית והעברת עודפים לרשת החשמל באמצעות מתקנים פוטו-וולטאים קטנים (להלן: מתקנים קטנים). ההסדרה נועדה לתמרץ את תושבי ישראל לייצר חשמל באופן פרטי באמצעים של אנרגיה מתחדשת, על-ידי קביעת תעריפים גבוהים יחסית למכירת החשמל העודף לרשת הכללית. במסגרת הסדרה זו נקבע כי בעליהם של מתקנים קטנים שיחלו לפעול עד שנת 2011, ייהנו מתעריף מכירה של 2.01 ש"ח לקוט"ש; בעלי מתקני ייצור חשמל קטנים שיחלו לפעול בין השנים 2015-2011, יקבלו תעריף מופחת (בשיעור שנתי קבוע של 4%); בעלי מתקנים קטנים שיחלו לפעול אחרי שנת 2015 או לאחר שתושלם מכסת הייצור הראשונה, יקבלו את תעריף החשמל הרגיל שיהיה בתוקף באותה עת. מכסת הייצור הראשונה שהועמדה על 50 מגה-ואט, חולקה בין המגזר העסקי (35 מגה-ואט) לבין המגזר הפרטי (15 מגה-ואט) (להלן: ההסדרה הראשונה). ביום 14.12.2009, הודיעה רשות החשמל על מיצוי מכסת הייצור של המגזר העסקי. ביום 28.12.2009, החליטה רשות החשמל – על רקע הביקוש הגדול – על הגדלת מכסת הייצור למגזר העסקי, כדי לאפשר לבעלי מתקנים קטנים מהמגזר העסקי שהגישו בקשות לפני ההודעה על השלמת מכסת הייצור – ליהנות גם הם מתנאי ההסדרה הראשונה. בסופו של יום, הוגדלה ההקצאה במסגרת ההסדרה הראשונה למגזר העסקי בסך של 12 מגה-ואט נוספים.

 

2.             ביום 26.7.2010 החליטה רשות החשמל על עדכון להסדרה למתקנים קטנים (להלן: הסדרת ההמשך). במסגרת הסדרת ההמשך, הוקצתה מכסה נוספת של 120 מגה-ואט למגזר העסקי, במתווה של תעריף פוחת בשיעור שנתי קבוע של 7%. התעריף ההתחלתי הועמד על 1.51 ש"ח לקוט"ש. אשר למגזר הפרטי, נקבע תעריף של 1.67 ש"ח למצטרפים עד לסוף שנת 2011, ללא הגבלת כמות. בחודש יוני 2011, הודיעה רשות החשמל כי הושלמה המכסה הנוספת שהוקצתה למגזר העסקי, וכן כי מוצתה המכסה המקורית למגזר הפרטי (15 מגה-ואט, לפי תנאי ההסדרה הראשונה). בהחלטת ממשלה מס' 3484 מיום 17.7.2011 נקבע, בין היתר, כי רשות החשמל תקצה מכסות נוספות לטובת מתקנים קטנים.

 

מתקנים בינוניים

 

3.             ביום 28.12.2009, פרסמה רשות החשמל הסדרה למתקני ייצור חשמל סולאריים הגדולים מ-50 קילוואט, המתחברים לרשת החלוקה (להלן: מתקנים בינוניים). הסדרה זאת נעשתה כחלק מיישום מדיניות הממשלה לעידוד הקמתם והפעלתם של מתקני חשמל ותחנות כוח לייצור באמצעות אנרגיות מתחדשות. במסגרת ההסדרה נקבעו מתווה לקביעת תעריפים והגבלה בזמן עד למיצוי המכסה הארצית של 300 מגה-ואט או סוף שנת 2017, לפי המוקדם מביניהם. בניגוד למתקנים הקטנים, שאופי השימוש בהם הוא צרכני, התקנת והפעלת המתקנים הבינוניים הן בגדר עיסוק. בשל כך נקבע מתווה לרישוי, שבמסגרתו נדרש בעל המתקן הבינוני לעמוד בתנאים שונים, מינהליים וכלכליים.

 

הסדרת הנושא באיו"ש

 

4.             ביום 14.2.2010 חתם ראש המינהל האזרחי על תקנות עיסוק בחשמל (הסדרה והפעלה) – ייצור חשמל לצריכה עצמית ולהעברת עודפים לרשת באמצעות מערכת פוטו-וולטאית וטורבינות רוח, התש"ע-2010, שעניינן אימוץ מהותי של ההסדרה הראשונה (הנוגעת, כאמור, למתקנים קטנים בלבד), והחלתה על שטחי האזור. עקב פער הזמנים בין החלת ההסדרה הראשונה בישראל לבין החלתה באזור, לא היו יכולים בעלי מתקנים קטנים המשתייכים למגזר העסקי באזור לקבל את התעריפים שנקבעו במסגרת ההסדרה הראשונה, שכן המכסה שנקבעה בה למגזר העסקי מוצתה כבר בדצמבר 2009. עם זאת, המגזר העסקי באזור יכול היה ליהנות מהתעריפים שנקבעו בהסדרת ההמשך, שהמכסה שנקבעה בה מוצתה רק לאחר מכן, בתחילת חודש יוני 2011. בעלי מתקנים קטנים המשתייכים למגזר הפרטי היו יכולים ליהנות מהתעריפים שנקבעו בהסדרה הראשונה, עד שמוצתה המכסה בסוף חודש יוני 2011, ולאחר מכן – במסגרת התנאים שנקבעו בהסדרת ההמשך.

 

5.             בנקודת הזמן הנוכחית, מפקד האזור טרם התקין תקנות להסדרת המתקנים הבינוניים בתחומי איו"ש. עם זאת, במסגרת החלטת ממשלה 3484 מיום 17.7.2011, נקבע כי 10% מהמכסה שנקבעה למתקנים בינוניים, קרי: 30 מגה-ואט, יוקצו למתקנים בינוניים באזור. בדיון שנערך לפנינו, הובהר כי בימים אלה מתבצעת עבודת מטה שעניינה ביצוע ההתאמות הנדרשות בהסדר הקיים בישראל לשם החלתו באיו"ש.

 

טענות העותרים

 

6.             העותרות בבג"ץ 2470/11 – תאגידים הפועלים, בין היתר, לקידום פרויקטים ליצירת אנרגיה מתחדשת בתחומי איו"ש – טוענות כי העיכוב בהסדרת נושא המתקנים הקטנים באיו"ש, ביחס למועד ההסדרה הישראלי, הביא לפגיעה משמעותית בבעלי מתקנים קטנים מהמגזר העסקי באיו"ש. לדבריהן, גם לאחר הסדרת הנושא באיו"ש, היו צרכני חשמל עסקיים באיו"ש יכולים לקבל רק את התעריפים שנקבעו בהסדרת ההמשך, שכן מכסת המשתמשים שנקבעה בהסדרה הראשונה – מוצתה. מדובר, לשיטתן, בתעריפים נמוכים משמעותית מהתעריף המקורי שנקבע במסגרת ההסדרה הראשונה, וממנו נהנו תושבי ישראל. בין אלה הטוענים לפגיעה, גם העותרים בבג"ץ 3444/11, תושבי בקעת הירדן העוסקים בחקלאות ומבקשים לעסוק בייצור חשמל במתקנים קטנים.

 

           העותרות בבג"ץ 2470/11 מלינות גם על היעדר הסדרת נושא המתקנים הבינוניים באיו"ש, ומפנה לפניותיהן הרבות לרשויות בעניין זה. לדבריהן, המכסה של 300 מגה-ואט שנקבעה במסגרת הסדרת נושא המתקנים הבינוניים עומדת בפני מיצוי, על רקע בקשות רבות שהוגשו, ולכן אפילו יוסדר הנושא באיו"ש בקרוב, לא תהיה לתושבי איו"ש אפשרות אמיתית ליהנות מהתעריפים שנקבעו במסגרת זאת.

 

7.             העותרים כולם טוענים כי התנהלות המשיבים שללה מתושבי איו"ש את האפשרות ליהנות מהתעריפים הגבוהים שנקבעו במסגרת ההסדרה הראשונה של המתקנים הקטנים. לדבריהם, התנהלות זו מפלה את תושבי איו"ש (יהודים ופלסטינים כאחד) לרעה ופוגעת בזכותם לשוויון ביחס לכלל תושבי ישראל. פגיעה זאת בשוויון נעשתה – לשיטתם – שלא בסמכות ובהיעדר תכלית ראויה. כמו-כן, נטען כי השתהות המפקד הצבאי בהחלת ההסדרים השונים בתחום ייצור החשמל על שטחי איו"ש, נגועה בחוסר סבירות קיצוני, שכן היא מנעה מתושבי איו"ש את האפשרות ליהנות מהתעריפים הגבוהים שנקבעו במסגרת ההסדרות הראשונות. העותרים מדגישים כי על אף שחלף פרק זמן ארוך מאז פרסום ההסדרה בנוגע למתקנים הבינוניים על-ידי רשות החשמל, המפקד הצבאי טרם התקין תקנות בנידון. זאת, למרות שמדובר – להשקפתם – במלאכה טכנית של אימוץ ההסדר שחל בישראל, בשלמותו. ביחס לנושא המתקנים הקטנים והתעריף החל, נטען כי המדינה הפרה הבטחה מינהלית שניתנה להם על-ידי שר התשתיות הלאומיות, אשר נלמדת ממסמך מדיניות שפרסם משרד התשתיות הלאומיות ביום 14.2.2010. במסמך נכתב כי יש להקצות לתושבי איו"ש מכסת ייצור מיוחדת של 2 מגה-ואט בהתאם לתעריף הגבוה שנקבע בהסדרה הראשונה (להלן: מסמך המדיניות). לדבריהן, הוראה זו מעולם לא יושמה על-ידי רשות החשמל. העותרים מפנים להתכתבות שהתנהלה בינם לבין גב' סמדר בת אדם, ראש מטה שר התשתיות הלאומיות, שבמסגרתה ציינה כי השר פועל לשם קידום הסדרת נושא המתקנים הקטנים באיו"ש מול משרד הבטחון (מכתב הרמ"ט מיום 14.12.2010), ובהמשך כתבה כי ניסיונותיהם ליישם את המתווה שבא לידי ביטוי במסגרת מסמך המדיניות עלו בתוהו "כיוון שהמערכת המשפטית אינה מאפשרת זאת" (מכתב הרמ"ט מיום 24.1.2011). העותרים טוענים כי רשות החשמל וגורמים נוספים מבין המשיבים, פועלים על מנת לטרפד את המתווה שקבע השר במסגרת מסמך המדיניות.

 

8.             הסעד המבוקש על-ידי העותרים ביחס למתקנים הקטנים הוא יישום האמור במסמך המדיניות, קרי: הקצאה של מכסה ייעודית למגזר העסקי באיו"ש בתעריפים המקוריים שנקבעו במסגרת ההסדרה הראשונה בשנת 2008. אשר למתקנים הבינוניים, מבקשים העותרים כי תושלם התקנת התקנות הרלוונטיות על-ידי מפקד האזור, תוך הקצאת מכסות מתאימות לייצור חשמל על-ידי תושבי איו"ש (לפי עמדת העותרות בבג"ץ 2470/11, המכסה הנדרשת לתושבי איו"ש נאמדת ב-66 מגה-ואט), בתעריפים זהים לאלה שנקבעו בהחלטת רשות החשמל מיום 28.12.2009.

 

טענות המשיבים

 

9.             המשיבים מסבירים כי ההסדרים שנקבעים על-ידי רשות החשמל אינם חלים על איו"ש במישרין, אלא מוחלים, בשינויים המחויבים, על-ידי מפקד האזור. מכאן, שפער הזמנים בין כניסת ההסדרים הנוגעים למתקנים הקטנים לתוקף בשטחי ישראל לבין החלתם באיו"ש נבע מהצורך בקיום עבודת מטה שעניינה התאמת ההסדרים למצב המורכב באיו"ש. המשיבים מצביעים על קיומו של שוני מהותי בין הדין הקיים בישראל לבין זה החל באיו"ש, ובשל כך מבקשים הם לדחות את טענת העותרים להפליה. בכל הנוגע למתקנים הקטנים, טוענים המשיבים כי המכסות שנקבעו למגזר העסקי במסגרת הסדרת ההמשך מחודש יולי 2010 – שהוחלה על-ידי מפקד האזור גם באיו"ש – הספיקו גם למגזר העסקי באיו"ש, ועל-כן אין צורך בהקצאת מכסה ייחודית נוספת למגזר העסקי באיו"ש כפי דרישת העותרים. מה גם שבהתאם להחלטת ממשלה, עתידה להיקבע אף מכסה נוספת למגזר העסקי. אשר לנושא התעריפים – המשיבים טוענים כי התעריפים שנקבעו במסגרת ההסדרה הראשונה שיקפו את עלויות הקמתם של מתקנים קטנים בעת ההיא, ואינם רלוונטיים לעת הזו, על רקע ירידת העלויות הנדרשות להקמת מתקנים קטנים. לפי עמדת הגורמים המקצועיים ברשות החשמל, התשואה על ההון לתושבי איו"ש בתעריף הנוכחי אינה נופלת מזו שהתקבלה במסגרת ההסדרה הראשונה משנת 2008. המשיבים טוענים כי ניתן ללמוד מכך, שאין ממש בטענת העותרים בדבר פגיעה באינטרס הכלכלי שלהם. כמו-כן, נטען כי נושא קביעת התעריפים מצוי בגדר סמכותה המקצועית של רשות החשמל, שגיבשה את עמדתה על יסוד שיקולים עניינים. בשלב זה יוער, כי העותרים חלקו – במסגרת הדיון שנערך לפנינו – על הניתוח הכלכלי שהציגו המשיבים, וטענו כי יחס התשואה להון פחת בצורה ניכרת במסגרת התעריפים הנוכחיים; ואף תמכו טענותיהם בחוות דעת כלכלית שביקשו להגיש.

 

10.          המשיבים דוחים את טענת העותרים כי מסמך המדיניות הוא בגדר הבטחה מינהלית מחייבת, וסבורים כי לא התמלאו התנאים שנקבעו בהלכה הפסוקה לעניין זה. לדבריהם, אין מדובר אלא במסמך שנועד לשקף את מדיניות המשרד במטרה לפעול ליישומה, ולא מדובר בהתחייבות שהייתה כוונה ליתן לה תוקף משפטי. כך, נותן ההבטחה – שר התשתיות הלאומיות – לא היה מוסמך לתיתה, שכן הגורם המוסמך על-פי דין לקבוע את ההסדר שיחול באיו"ש אינו אלא המפקד הצבאי, וממילא גם בתחומי ישראל – שר התשתיות הלאומיות אינו הגורם המוסמך לקבוע תעריפים אלא רשות החשמל.

 

11.          אשר לנושא המתקנים הבינוניים, טוענים המשיבים כי העתירה התייתרה על רקע החלטת הממשלה מס' 3484 מיום 17.7.2011, שבמסגרתה הוחלט להקצות 10% מהמכסה הכללית שנקבעה למתקנים בינוניים לתושבי איו"ש. בדיון שנערך לפנינו, הבהירה ב"כ המשיבים כי מתבצעת עבודת מטה במינהל האזרחי שעניינה החלת ההסדר הנוגע למתקנים בינוניים גם באיו"ש, וכי נדרשת השלמתן של תקנות שיסדירו עיסוק זה.

 

דיון והכרעה

 

הדין החל באזור

 

12. כידוע, המשפט, השיפוט והמנהל של ישראל לא הוחלו באזור. באזור ממשיך לחול הדין ששרר בו עובר לתפיסתו בידי ישראל, כמו גם הצווים שהוצאו בידי המפקד הצבאי. לגבי התושבים הישראלים המתגוררים בשטחי האזור קיים רובד חקיקתי נוסף הכולל חקיקה ישראלית פנימית שהוחלה באופן פרסונאלי וחוץ-טריטוריאלי (לסקירה מלאה ראו: בג"ץ 1234/10 א. דינמיקה אחזקות 2002 בע"מ נ' המינהל האזרחי, פסקה 7 וההפניות שם (לא פורסם, 21.7.2010)). חקיקה ישראלית, כמו גם הוראות מינהליות ישראליות, אינן חלות אפוא במישרין באיו"ש. הגורם המוסמך לחוקק באזור – בהתאם לכללי המשפט הבינלאומי ולתחיקת הבטחון – הוא המפקד הצבאי. על השלכות נתון יסוד זה בענייננו, נעמוד בהמשך הדברים.

 

           נעבור עתה לבחון את טענות העותרים כסדרן:

 

סבירות התנהלות המשיבים

 

12.          העותרים מלינים על ההשתהות בהחלת ההסדרים הרלוונטיים באיו"ש. לדבריהם, מדובר בהפרה של חובתם הבסיסית של המשיבים לפעול במהירות הראויה, ובנסיבות העניין אף עולה ההשתהות כדי "חוסר סבירות קיצוני", שכן מועד כניסת ההסדרים לתוקף מנע מתושבי איו"ש ליהנות מהמכסות הראשונות בתעריפים גבוהים יותר מאלה הנוכחיים. לעניין זה נציין, כי כפי שעולה מתגובת המשיבים, לאחר קביעת ההסדרה הרלוונטית בישראל, נבחנה במינהל האזרחי נחיצותה והתאמתה לאיו"ש, ונקבע כי קיימת הצדקה מהותית לעשות כן, בין היתר בשל כך שהסמכויות בתחום החשמל באיו"ש, לרבות באזורים A ו- B (למעט העיר יריחו) נתונות כיום למנהל האזרחי. זאת, בשינויים המחויבים. אין בידנו לשלול את הצהרת המשיבים כי פער הזמנים בין החלת ההסדר הנוגע למתקנים קטנים בישראל לבין החלת ההסדר המקביל באיו"ש, נבע מהצורך בביצוע עבודת מטה שעניינה התאמת ההסדר בישראל למצב המורכב באיו"ש. על בסיס התשתית העובדתית שהונחה בפנינו, לא מצאתי כי פער זמנים זה חרג ממתחם הסבירות במידה המצדיקה את התערבותנו, מה גם שבכל הקשור למתקנים הקטנים הושלם תהליך ההסדרה באיו"ש עם התקנת התקנות ביום 14.2.2010. אין עילה להתערב באופן פעולת המינהל האזרחי גם בכל הקשור לקצב קביעת ההסדר הנוגע למתקנים הבינוניים. ההסדר בעניין זה הוא מורכב יותר מאשר ההסדר הנוגע למתקנים הקטנים, שכן מדובר בשאלה של הסדרת עיסוק, לרבות מתן רישיונות ובדיקת איתנות כלכלית ותנאים נוספים. ההסדר הרלוונטי בישראל נכנס לתוקף בסוף שנת 2009. החלטת הממשלה על הקצאת 10% מהמכסה שנקבעה למתקנים בינוניים שיוקמו באיו"ש נתקבלה ביום 17.7.2011. הנחתנו היא שהמינהל האזרחי יפעל במהירות הראויה כדי להשלים את התקנת התקנות הרלוונטיות לעניין זה, כפי שהבהירה באת-כח המשיבים בדיון שנערך לפנינו. גם בנושא זה, הגם שמבינים אנו ללבם של העותרים, לא מצאנו כי הפער בזמנים בין קביעת ההסדר בישראל לבין החלתו באיו"ש הוא בלתי סביר במידה המצדיקה את התערבותנו בעת הזו.

 

פגיעה בשוויון

 

13.          העותרים טוענים כי התנהלות המשיבים עולה כדי הפליה אסורה ופוגעת בשוויון בין תושבי איו"ש לבין תושבי ישראל. לטעמי, העותרים לא הצליחו לעבור את המשוכה הראשונה, שעניינה הנחת תשתית עובדתית לעצם קיומה של פגיעה בשוויון (ולפיכך, למותר הוא להידרש להנחת העותרים כי קיימת חובה להחיל הסדרים שווים באיו"ש ובישראל). בעניין המתקנים הקטנים, ההסדרה החלה באיו"ש כיום זהה בעיקרה לזו החלה בישראל, ועיקר מחאתם של העותרים הוא על כך שלא התאפשר להם ליהנות מהתעריפים הגבוהים יחסית שניתנו לבעלי המתקנים הקטנים שהצטרפו למיזם בשנים 2009-2008. לפי קביעת רשות החשמל, שהיא הגורם המוסמך בישראל לקביעת התעריפים, התעריף הנוכחי – שממנו נהנים כלל בעלי המתקנים הקטנים (הן אלה שבאיו"ש והן אלה שבישראל) – משקף תשואה ביחס להשקעה ראשונית בשיעור דומה לזה של התעריף המקורי. זאת, עקב ירידה מתמשכת בעלות הקמתם של מתקנים פוטו-וולטאים מאז מועד ההסדרה הראשונה. לשיטת המשיבים, אם תתקבל העתירה ויינתנו לתושבי איו"ש התעריפים המקוריים, אזי הם ייהנו מתשואה בלתי נאותה באופן חריג, ללא הצדקה. העותרים חולקים על קביעה זו, וביקשו לצרף חוות דעת מטעמם, שלפיה התשואה ביחס להון במסגרת ההסדרים הנוכחיים נמוכה בשיעור משמעותי מזו שבמסגרת ההסדרה הראשונה.

 

14.          מדובר במחלוקת מקצועית מובהקת, שעניינה השוואת התשואה הכלכלית ביחס להון המושקע, בין המצב הנוכחי לבין המצב הקודם. כידוע, רשות החשמל היא גוף סטטוטורי מקצועי אשר קביעת תעריפי החשמל הופקדה בידיה על-פי החוק, והמסקנה שאליה הגיעה היא כי התשואה הכלכלית במצב הנוכחי זהה לזו שבמצב הקודם. גם אם קיימת מחלוקת בין מומחים בדבר אופן חישוב התשואה הכלכלית וגילומה בתעריף הקיים, אין הדבר מצדיק התערבות שיפוטית בשיקול דעת מקצועי וענייני של רשות מוסמכת (ראו: בג"ץ 7976/04 חברת החשמל לישראל בע"מ נ' הרשות לשירותים ציבוריים – חשמל (לא פורסם, 12.9.2004); בג"ץ 1261/98 חברת החשמל לישראל בע"מ נ' רשות לשירותים ציבוריים – חשמל (לא פורסם, 19.3.1998), כן ראו: דפנה ברק-ארז משפט מינהלי 623-622 (להלן: ברק-ארז)). מה גם שמוקד העתירה אינו בגובה התעריף האחיד הנוהג כיום, כי אם בדרישה לשוויון, שכאמור נשמרת בנקודת הזמן הנוכחית. זאת ועוד, העדפת אופן החישוב שמציעים העותרים עלולה להביא – לשיטת המשיבים – לפגיעה בשוויון, שכן התשואה שיניבו תושבי איו"ש בעלי מתקנים קטנים שיוקמו בנקודת הזמן הנוכחית, תהיה גדולה יותר מזו של כלל תושבי ישראל בעלי המתקנים הקטנים, לרבות אלה שנכללו במסגרת ההסדרה הראשונית. נוכח האמור, לא מצאתי כי העותרים הצליחו להראות כי החלת תעריף אחיד בישראל ובאיו"ש בנקודת הזמן הנוכחית פוגעת בשוויון.

 

הבטחה מינהלית

 

15.          כפי שכבר הוסבר, ביום 14.2.10 פורסם ברבים מסמך שכותרתו "מדיניות משרד התשתיות הלאומיות לשילוב אנרגיות מתחדשות במערך ייצור החשמל בישראל". בגדרו נקבע – בין היתר – בהתייחס למתקנים קטנים – כי תינתן מכסה לתושבי האזור ("לפי יחסם באוכלוסיה") שנמנע מהם לנצל את המכסות שהוקצו עד כה, בתעריף (הגבוה יותר) שנקבע לשנת 2008. העותרים טוענים כי מסמך המדיניות הוא משום הבטחה מינהלית מחייבת, ביחס למכסה ולתעריפים שיש לתת לבעלי מתקנים קטנים במגזר העסקי באיו"ש. על מנת שהבטחתה של רשות תטיל עליה חובה משפטית לקיים את האמור בה, נדרש כי יתמלאו מספר תנאים: על נותן ההבטחה להיות בעל סמכות לתיתה; היתה לו כוונה להקנות לה תוקף משפטי; הוא בעל יכולת למלא אחריה; ואין צידוק חוקי לשנותה או לבטלה (ראו למשל: בג"ץ 135/75 סאי-טקס נ' שר המסחר והתעשיה, פ"ד ל(1) 673, 676 (1975); בג"ץ 585/01 קלכמן נ' ראש המטה הכללי, פ"ד נח(1) 694, 706-707 (2003); בג"ץ 9634/08 מועצה אזורית חוף השרון נ' שר הפנים, פסקה 28 (לא פורסם, 5.10.2009)). אכן, האינטרס הציבורי בדבר חופש פעולתה של הרשות מורה כי זו לא תיתפס על כל אמירה והתבטאות אלא רק על כאלה שנאמרו מתוך כוונה הדדית כי יוקנה להן תוקף משפטי מחייב (בג"ץ 4915/00 רשת חברת תקשורת והפקות (1992) בע"מ נ' ממשלת ישראל, פ"ד נד(5) 451, 478-477 (2000)). מכלל זה ומן הרציונאל בדבר אי כבילת הרשות לאמירות שכל כולן רק "הצהרת כוונות כללית" (בג"ץ 3978/06 מימוני נ' צה"ל (לא פורסם, 29.6.2008)), נגזר אחד מתנאי היסוד לשכלולה של הבטחה שלטונית – כי זו תהיה ברורה ומפורשת וכי תפרוס במדויק את טיב ההתחייבות ואת היקפה (בג"ץ 8013/10 המועצה האזורית אשכול נ' ראש הממשלה, פסקה 6 (לא פורסם, 8.8.2011)).

 

16.          מן הכלל אל הפרט: מסמך המדיניות, כשמו כן הוא, מציג את המטרות ששואף משרד התשתיות הלאומיות להשיג. הוא מכוון לכלל הציבור, בישראל ובאזור, וככזה אינו בבחינת הבטחה שניתנה מתוך כוונה להקנות לה תוקף משפטי. כמו-כן, נותן ההבטחה – שר התשתיות הלאומיות – אינו הגורם המוסמך לתיתה, שכן, כאמור, הגורם המוסמך היחיד בנוגע לחקיקה וקביעת הנהלים הקשורים בהקמת מתקנים קטנים באיו"ש הוא המפקד הצבאי באזור. לכך יש להוסיף כי גם בישראל, השר אינו מוסמך לקבוע תעריפים במשק החשמל, שכן סמכות זו מוקנית בחוק משק החשמל, התשנ"ו-1996, לרשות החשמל. די בכל אחד מטעמים אלה, בכדי להביא לדחייתה של טענת ההבטחה המינהלית.

 

הקצאת מכסות ייעודיות לתושבי איו"ש בנקודת הזמן הנוכחית

 

17.          אחת מדרישותיהם של העותרים היא הקצאת מכסות ייעודיות לתושבי איו"ש למתקנים קטנים ובינוניים. בקשת העותרים להקצאת מכסה מיוחדת למתקנים קטנים נכרכה על ידם בשאלת התעריף של ההסדרה הראשונה, שכן העותרים דורשים הקצאה של מכסה ייעודית, נוספת על זו שמוצתה במסגרת ההסדרה הראשונית, בתעריף מסוים (2.01 לקוט"ש). בשאלת התעריף, כאמור, לא מצאנו להתערב. לכך יש להוסיף, כי לאחר שבוצעה ההסדרה החקיקתית באיו"ש, פתוחה הייתה הדרך בפני בעלי מתקנים קטנים – מהמגזר הפרטי והעסקי – להגיש בקשות במסגרת המכסות הכלליות שקבעה המדינה. גם כיום, יכולים בעלי מתקנים קטנים באיו"ש – כמו חבריהם בישראל – להגיש בקשות בגדר המכסות שנקבעו על-ידי המדינה. לא הוצגו בפנינו נתונים שמהם ניתן ללמוד כי תושבי איו"ש הופלו לרעה במסגרת חלוקת המכסות הקיימות למתקנים קטנים בתנאים הנוכחיים. כפי שצוין לעיל, בהחלטת הממשלה האחרונה אף נקבע כי רשות החשמל תקצה מכסות נוספות לטובת מתקנים קטנים. מכאן שלא נדרשת בשלב הנוכחי התערבותנו בסוגייה זו.

 

18.          אשר לנושא הקצאת מכסה ייעודית למתקנים הבינוניים באיו"ש – בהחלטת הממשלה מס' 3484 נקבע כי לתושבי איו"ש יוקצו 10% מהמכסה הכללית שנקבעה בהסדר הרלוונטי, כלומר – 30 מגה-ואט. לפי דברי באת-כוח המשיבים בדיון שנערך לפנינו, החישוב שהביא לקביעת הקצאה בשיעור של 10%, מבוסס על חלקם היחסי של תושבי איו"ש בצריכת החשמל במשק החשמל המשותף (הכולל את איו"ש וישראל). מנגד, דורשים העותרים כי תוקצה להם מכסה של 66 מגה-ואט, וזאת לפי חישוב שונה שבבסיסו חלקם היחסי באוכלוסיה של תושבי איו"ש מתוך כלל צרכני משק החשמל המשותף, בלא תלות בשאלת צריכת החשמל בפועל. בנקודת הזמן הנוכחית, כאמור, טרם הושלמה ההסדרה החקיקתית באיו"ש, ותושבי איו"ש אינם יכולים להגיש בקשות במסגרת ההסדר בדבר מתקנים בינוניים, על אף ההקצאה האמורה שעליה החליטה הממשלה. המחלוקת אינה בשלה אפוא להכרעה בעת הנוכחית, וטענות הצדדים בהקשר זה שמורות להם.

סיכום

 

19.          ייצור חשמל באמצעות מתקנים פוטו-וולטאים באיו"ש מוסדר על ידי חקיקה של מפקד האזור, אשר מחילה אמות מידה ותעריפים שחלים בתחומי מדינת ישראל. בנקודת הזמן הנוכחית אין עילה להורות להחיל באזור תעריפי עבר, הגבוהים מהתעריפים שחלים כיום בישראל. לא מצאנו כי הוכחה טענת העותרים בדבר פגיעה בשוויון, כמו גם הטענה כי מסמך המדיניות של משרד התשתיות הלאומיות הוא בבחינת הבטחה מינהלית מחייבת. כמו-כן, לא מצאנו כי קצב התקדמות החלת ההסדרים השונים באיו"ש על-ידי המפקד הצבאי חורג ממתחם הסבירות במידה המצדיקה את התערבותנו. הנחתנו היא כי כל הפעולות הנדרשות להשלמה ויישום של ההסדרים האמורים, בין במישור החקיקתי, בין במישור המינהלי, תושלמנה במהירות הראויה.

 

           נוכח המקובץ, אציע לחבריי לדחות את העתירות. בנסיבות העניין, לא הייתי עושה צו להוצאות.   

 

                                                                                                ש ו פ ט

השופטת א' חיות:

 

           אני מסכימה.

 

ש ו פ ט ת

 

השופט י' עמית:

 

           אני מסכים.

 

ש ו פ ט

 

           הוחלט כאמור בפסק דינו של השופט ע' פוגלמן.

 

           ניתן היום, ‏ד' בחשון התשע"ב (‏1.11.2011).

 

 

________________________

העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח.   11024700_M10.doc   יב

מרכז מידע, טל' 077-2703333 ; אתר אינטרנט,  www.court.gov.il