עו"ד און ליין - עורכי דין - פסקי דין- פסק דין : 6980/10

 

עו"ד רשלנות רפואית מעיין בחומר רפואי כדי להעריך סיכויים. עו"ד רשלנות רפואית טוב מציע לא להגיש תביעה אם סיכוייה אפסיים.

למידע נוסף: עו"ד רשלנות רפואית

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

השופט ע' פוגלמן:

 

 

 

עניינם של העתירה ושל הערעור שלפנינו בטענות שונות של העותרת בבג"ץ 6980/10 והמערערת בעע"מ 535/11, חברת אלבר ציי רכב בע"מ (להלן: העותרת), נגד מדיניות המשיבה בנוגע למתן שירותי השכרת רכב בנמל התעופה בן-גוריון (להלן: נתב"ג), וסירובה ליתן לעותרת הרשאה לשימוש בדלפק בנתב"ג לצורך מתן שירותי השכרת רכב. בשל זהות הנושאים שעל הפרק, החלטנו לאחד את הדיון בעתירה בבג"ץ 6980/10 עם הדיון בערעור שהגישה העותרת על פסק דינו של בית המשפט המחוזי מרכז בעת"מ 53315-07-10.

 

 

 

 

רקע עובדתי ודיוני

 

 

 

 

1. עד לשנת 2009 נהגה המשיבה במדיניות של "שוק פתוח" בכל הנוגע למתן הרשאות לחברות שביקשו להשכיר כלי רכב לנהיגה עצמית בנתב"ג. בהתאם למדיניות זו, כל חברה אשר עמדה בדרישות הסף שהגדירה הרשות (חוסן כלכלי, נסיון מקצועי בתחום, מספר מינימום של סניפים וכלי רכב, זכיון מחברה בין לאומית) הייתה יכולה לקבל הרשאה למתן שירותי השכרת רכב בנתב"ג. עם המעבר לטרמינל 3, בשנת 2004, פעלו בנתב"ג חמש חברות שעמדו בתנאי הסף וקיבלו הרשאה בהתאם למדיניות ה"שוק הפתוח". בשנת 2007, נתנה המשיבה הרשאה לחברה נוספת בשם "מטיס קפיטל" אשר עמדה אף היא בתנאי הסף. בשל חוסר במקום ובתשתיות, קיבלה חברת "מטיס קפיטל" דלפק בלבד, ולא את מכלול התנאים שקיבלו חמש החברות האחרות. בשנת 2009 הגיעה המשיבה למסקנה, כי בטרמינל החדש אין מקום לפעילותן של יותר מחמש חברות להשכרת רכב. משכך, ונוכח התגברות התופעה של הענקת שירותי השכרת רכב על-ידי גורמים בלתי מוסדרים שלא קיבלו הרשאה לכך, החליטה המשיבה לשנות את מדיניותה בתחום זה למדיניות של "שוק סגור". בהתאם לכך, פרסמה המשיבה, בחודש ספטמבר 2009, מכרז לקבלת הרשאה למתן שירותים של השכרת רכב לנהיגה עצמית בנמל התעופה בן גוריון (להלן: המכרז). המכרז כלל תנאי סף, שביניהם תנאי המאפשר גם לחברות שלא היה להן הסכם התקשרות עם חברה בינלאומית להשכרת רכב במועד הרלבנטי, להגיש הצעה למכרז, בכפוף לכך שיצורף להצעה מכתב הצהרת כוונות מחברה בינלאומית בדבר התקשרות צפויה עם החברה המציעה. במסגרת המכרז, הגבילה המשיבה את מתן ההרשאות לחמש חברות בלבד, ונקבע כי מיקום השטח שיוקצה לכל חברה ייקבע בהתאם להצעה הכספית שהגישה. במכרז זכו חמש חברות, הן אותן החברות שפעלו בנתב"ג בעת המעבר לטרמינל 3 (להלן: החברות הזוכות).

 

 

 

 

2. בחודש אפריל 2010, פנתה העותרת, אשר לא הגישה הצעה במסגרת המכרז, אל המשיבה, בבקשה לקבל הרשאה למתן שירותי השכרת רכב בנתב"ג. במכתב ששלחה למשיבה נכתב, בין היתר, כי העותרת חתמה על הסכם שיתוף פעולה עם חברות השכרה בינלאומיות רק לאחר פרסום המכרז ולכן לא השתתפה בו. ביום 14.6.2010 ענתה המשיבה לעותרת, כי לא ניתן להעניק לה את ההרשאה המבוקשת שלא באמצעות המכרז. המשיבה חזרה על דברים אלה גם במכתב נוסף ששלחה לעותרת, ביום 21.7.2010, בהדגשה כי אין בידה ליתן הרשאות נוספות בתחום השכרת הרכב לאחר שנקבעו הזוכות במכרז. במכתב זה הוצגה לעותרת מדיניות המשיבה, שלפיה חברות להשכרת רכב שלא קיבלו הרשאה יכולות לאתר נוסע נכנס שהזמין מראש רכב להשכרה, באמצעות הצגת שמו על גבי שלט הנישא בידי עובד החברה, ובלבד שאותו עובד אינו נושא סימני זיהוי מסחריים של חברת ההשכרה ואינו נוהג ברכב הנושא את סמלי החברה.

 

 

 

 

3. בעקבות החלטה זו של המשיבה, הגישה העותרת עתירה מינהלית נגדה לבית המשפט לעניינים מינהליים, שבמסגרתה ביקשה כי תינתן לה אפשרות לשכור דלפק שיספק שירות ללקוחות ששכרו ממנה רכב בטרם הגיעו לישראל, וכן כי המשיבה תחויב לערוך מכרז להשכרת הדלפקים העומדים ריקים בנתב"ג. החברות הזוכות צורפו כמשיבות פורמאליות לעתירה. לאחר קבלת תגובת המשיבה, ביקשה העותרת לתקן את עתירתה כך שתכלול גם דיון עקרוני בסוגית המעבר ממדיניות "שוק פתוח" למדיניות של "שוק סגור". ביום 13.9.2010 התקיים דיון בבית המשפט לעניינים מינהליים, ובעקבותיו חזרה בה העותרת מבקשתה לתיקון העתירה, זאת לאחר שבית המשפט העלה ספק בשאלת סמכותו לדון בחלק מן הסעדים המבוקשים בעתירה המתוקנת.

 

 

 

 

4. מכאן העתירה שלפנינו, שבגדרה מבקשת העותרת כי נורה על ביטול המדיניות החדשה של "שוק סגור" שבה נוקטת המשיבה בתחום השכרת הרכב בנתב"ג, וכי נורה למשיבה להחזיר את מדיניות ה"שוק הפתוח" בכל הנוגע להקצאת דלפקים פנויים שלא חולקו במסגרת המכרז. עוד מבקשת העותרת, בין היתר, כי נורה למשיבה לשנות את מדיניותה שלפיה נאסר עליה להזדהות באמצעות סימני זיהוי מסחריים כאשר היא אוספת לקוחות קיימים משדה התעופה.

 

 

 

 

5. לאחר שהוגשה העתירה שלפנינו, ניתן פסק דינו של בית המשפט לעניינים מינהליים, אשר דחה את עתירת העותרת. בית המשפט קבע, כי משלא השתתפה במכרז למרות תנאי הסף הגמיש שלא דרש הוכחת הסכם עם חברה בינלאומית אלא מכתב כוונות בלבד, משיקוליה שלה, אין לעותרת להלין אלא על עצמה. לפי קביעתו, העותרת אינה יכולה כעת, בשיהוי ניכר, לבקש דלפק לצורך השכרת רכב בנתב"ג, תוך חתירה תחת עצם קיומו של המכרז. בית המשפט דחה גם את טענת העותרת, שלפיה סעיף 37 לחוזה ההרשאה שנחתם בין המשיבה לבין החברות הזוכות, אשר קובע שלא תינתן בלעדיות לחברות הזוכות, מאפשר להשכיר לה דלפק בנתב"ג חרף המכרז. בית המשפט קבע, כי לא ניתן ללמוד מהסעיף על זכותה של העותרת, כצד חיצוני להסכם, להסתמך על תנית היעדר הבלעדיות. עוד קבע בית המשפט, כי חופש העיסוק של העותרת לא נפגע שכן ניתנה לה האפשרות להשתתף במכרז. לבסוף, קבע בית המשפט כי העותרת לא העלתה טעם שיש בו כדי להצדיק את ביטולה של החלטת המשיבה תוך פגיעה אפשרית בזכויותיהן הקנויות של החברות הזוכות.

 

 

 

 

6. על פסק דינו של בית המשפט לעניינים מינהליים, הגישה העותרת, כאמור, ערעור לבית משפט זה, הוא הערעור שלפנינו.

 

 

 

 

תמצית טענות הצדדים

 

 

 

 

טענות העותרת בעתירה

 

 

 

 

7. לטענת העותרת, מדיניות ה"שוק הסגור" שהנהיגה המשיבה, מנוגדת לדיני ההגבלים העסקיים ובשל כך דינה להתבטל. לדבריה, המשיבה הינה מונופול שכן היא בעלת השליטה הבלעדית בנתב"ג ולכן היא אינה רשאית לסרב לספק את השירות שהיא מעניקה באופן בלתי סביר. עוד טוענת העותרת, כי העובדה שהמשיבה מסרבת לאפשר לה להשתמש באחד הדלפקים הריקים בנתב"ג לצורך קבלת הנוסעים שהזמינו מראש את שירותה, עולה כדי סירוב בלתי סביר ויש בה משום ניצול לרעה של מעמדה כמונופול. בצד זה טוענת היא, כי מדיניות ה"שוק הסגור" נקבעה בחוסר סמכות, שכן היא אינה מאפשרת ניצול מקסימאלי של נכסי המשיבה ופוגעת בתכלית בדבר יעילות ועידוד התחרות, שחובה עליה לשקול לפי חוק רשות שדות התעופה, התשל"ז-1977 (להלן: חוק רשות שדות התעופה). לדידה, המדיניות האמורה אף מפלה בינה לבין חברת "מטיס קפיטל", אשר קיבלה בשנת 2007 הרשאה להפעיל דלפק שירות מאויש בנתב"ג, בלא שיש בין השתיים כל שוני רלבנטי.

 

 

 

 

העותרת מוסיפה וטוענת, כי מדיניות המשיבה פוגעת בחופש העיסוק ובתחרות החופשית מבלי לעמוד בתנאיה של פיסקת ההגבלה. זאת, בין היתר, כיוון שאינה מביאה כל תועלת שמצדיקה את הפגיעה בזכותה להתפרנס. לדבריה, שינוי המדיניות הסב לה הפסדים רבים, שכן לקוחותיה שהזמינו את רכבם מראש לא מוצאים את נציגיה באולם מקבלי הפנים. עוד גורסת היא, כי המשיבה שינתה את מדיניותה ללא כל הסבר מניח את הדעת ומבלי להתחשב בכך שהשינוי פגע באינטרס ההסתמכות שלה ובציפייתה הסבירה כי תוכל לקבל דלפק בתחומי נתב"ג, שממנו תוכל להפנות את לקוחותיה לסניפה החיצוני, בהתאם למדיניות ה"שוק הפתוח" שהייתה נהוגה עד לשנת 2009. בנוסף, טוענת העותרת, כי לא ניתנה לה זכות טיעון בטרם שינוי המדיניות, כי שינוי המדיניות לא פורסם כנדרש וכי לא ניתנה לו הנמקה מספקת. לבסוף, ולגופו של עניין, טוענת העותרת כי המדיניות החדשה של "שוק סגור" אינה סבירה שכן, בעת קבלתה, לא ניתן משקל מספיק לשיקולים רלוונטיים, כגון הפגיעה הכרוכה בזכויות יסוד מוגנות, וכן שיקולים כלכליים וכאלה הנוגעים לתדמיתה של מדינת ישראל, ומאידך גיסא – ניתן משקל לשיקולים זרים.

 

 

 

 

טענות המשיבה בעתירה

 

 

 

 

8. המשיבה טוענת מנגד, כי דין העתירה להידחות, הן על הסף והן לגופם של דברים.

 

 

 

 

על הסף – בשל אי צירופן של החברות הזוכות כמשיבות לעתירה; בשל קיומו של סעד חלופי בבית המשפט לעניינים מינהליים, שבו התקיים, נכון למועד הגשת העתירה, דיון בסוגיות שעל הפרק; בשל העובדה שהגשת העתירה נגועה בשיהוי ניכר; וכן כיוון שהעתירה נגועה בחוסר ניקיון כפיים, המתבטא בהימנעות העותרת מלציין שבקשה זהה לצו ביניים נדחתה על-ידי בית המשפט לעניינים מינהליים, ובהתנהלותה בניגוד להנחיות המשיבה.

 

 

 

 

 

 

לגופו של עניין - שכן כרשות ציבורית, שמורה לה הזכות להחליט עם מי היא מתקשרת בהסכם מסחרי ולא ניתן לכפות עליה להתקשר בחוזה עם העותרת בניגוד לצרכיה. לטענתה, החלטתה שלא להתקשר עם העותרת בהסכם ללא מכרז, היא החלטה סבירה אשר לא מצדיקה את התערבותו של בית משפט זה. עוד טוענת המשיבה, כי העותרת היא זו שבחרה שלא להשתתף במכרז, על אף שיכלה לעשות כן בהתאם לתנאיו, ולכן היא אינה יכולה לטעון כעת לזכאותה לקבל את אותם שירותים הניתנים למי שהשתתף במכרז וזכה בו. עוד טוענת המשיבה בהקשר זה, כי היענות לבקשתה של העותרת תפלה בינה לבין החברות הזוכות במכרז אשר לא קיבלו את האפשרות לקבל דלפק בנתב"ג מבלי לעמוד בכל תנאיו ודרישותיו של המכרז.

 

 

 

 

המשיבה דוחה את טענות העותרת, שלפיהן החלטתה לשנות את מדיניותה למדיניות של "שוק סגור" נעשתה שלא בסמכות ובחוסר סבירות. לטענתה, החלטתה לערוך מכרז פומבי הינה החלטה סבירה, הנובעת מכך שלא היו ברשותה שטחים מספקים לכל החברות שביקשו לתת שירותי השכרת רכב במסגרת מדיניות ה"שוק הפתוח". החלטה זו, כך לטענתה, מנצלת באופן יעיל את המשאבים העומדים לרשותה ואין מקום להתערב בהחלטתה להפנות שטח שיועד בעבר לצורכי השכרת כלי רכב למטרות אחרות. עוד טוענת המשיבה, כי שינוי המדיניות בא לביטוי בפרסום המכרז בהתאם לדיני המכרזים, ולכן העותרת אינה יכולה לטעון כי לא ידעה על כך. בנוסף, טוענת המשיבה, כי מתן הרשאות מסחריות באמצעות מכרז לא פוגע בזכותה של העותרת לחופש העיסוק שכן לעותרת ניתנה ההזדמנות להשתתף במכרז ולממש את חופש העיסוק שלה במסגרתו.

 

 

 

 

המשיבה דוחה אף את טענות העותרת, שלפיהן יש לבטל את המדיניות הנוהגת כלפי חברות אשר לא ניתנה להן הרשאה לתת שירותי השכרת רכב בנתב"ג, שבמסגרתה הן אינן יכולות להזדהות באמצעות סממנים מסחריים. לגישתה, היא אינה חייבת כלל לאפשר לחברות שלא קיבלו הרשאה מסחרית לפעול בנתב"ג, אך החליטה, לפנים משורת הדין, לפני כ-15 שנים, לאפשר להן לאסוף את לקוחותיהן מאולם מקבלי הפנים, ובלבד שיפעלו בהתאם למגבלות מסוימות. עוד טוענת המשיבה, כי המגבלות שהטילה על אותן חברות הן מגבלות סבירות שכן במידה ונציג החברות יהיה מזוהה, הוא יוכל להוות מוקד משיכה ללקוחות מזדמנים, ובכך לפגוע בחברות הזוכות במכרז ובסדר בנתב"ג.

 

 

 

 

 

 

 

 

טענות הצדדים בערעור על פסק דינו של בית המשפט לעניינים מינהליים

 

 

 

 

9. לטענת העותרת, שגה בית המשפט לעניינים מינהליים בקובעו כי העתירה מופנית נגד המכרז. לדבריה, הסעד המבוקש בעתירה היה לקבל לשימושה דלפק פנוי בנתב"ג, בהתאם למדיניות ה"שוק הפתוח" שהנהיגה המשיבה בעבר, וזאת ללא קשר למכרז או לחברות הזוכות בו. העותרת חוזרת במסגרת הערעור על טענותיה בעתירה, ובכללן הטענה כי החלטת המשיבה שלא לספק לה דלפק היא בלתי סבירה, ופוגעת בחופש העיסוק שלה ובתחרות החופשית וזאת מבלי לעמוד בתנאי פסקת ההגבלה. עוד טוענת העותרת, כי שגה בית המשפט לעניינים מינהליים בכך שקבע כי עתירתה הוגשה בשיהוי ניכר, שכן סירוב המשיבה להקצות לה דלפק נמשך גם כעת, ולכן מרוץ הזמן לבחינתה של טענת השיהוי טרם החל.

 

 

 

 

10. מנגד, טוענת המשיבה כי העותרת לא הצביעה על עילה המצדיקה התערבות בפסק דינו של בית המשפט לעניינים מינהליים. לטענת המשיבה, הסעד המבוקש על-ידי העותרת אינו קבלת דלפק בלבד, ובפועל מבקשת היא לקבל הרשאה למתן שירותי השכרת רכב שלא במסגרת המכרז. לדברי המשיבה, לסעד זה לא ניתן להיענות, בייחוד במצב שבו העותרת ידעה על קיומו של המכרז ובחרה, מטעמיה, שלא להשתתף בו. בנוסף, טוענת המשיבה, כי דין הערעור להידחות כיוון שהעתירה הוגשה בשיהוי ניכר.

 

 

 

 

11. החברות הזוכות, הגיבו אף הן לערעור וטענו, בין היתר, כי העותרת לא יכולה לעקוף את המכרז ולקבל חלק מן השירותים שהוענקו במסגרתו, מבלי לעמוד בכל ההתחייבויות הנדרשות. עוד טוענות החברות, כי היענות לבקשתה של העותרת תגרום להפליה בינה לבינן, שכן לו ניתנה להן האפשרות, אולי אף הן היו מחליטות להסתפק בשכירת דלפק בלבד ולא בעסקת החבילה הכוללת, והיקרה יותר, שהוצעה במסגרת המכרז. לבסוף, טוענות החברות הזוכות, כי העותרת לא יכולה להסתמך על סעיף 37 לחוזה ההרשאה, שלפיו המשיבה יכולה לתת הרשאות לחברות נוספות לפי שיקול דעתה, שכן הוא אינו נועד להצמיח זכויות לצד שלישי.

 

 

 

 

דיון

 

 

 

 

בפתח הדברים אציין, כי לא היה מקום לפיצול הדיון בין הערכאות השונות ומוטב היה לו בית המשפט לעניינים מינהליים היה דן בכל הסעדים שביקשה העותרת במסגרת העתירה המתוקנת שהתכוונה להגיש נגד החלטותיה של המשיבה, שהדיון בהם נדרש לצורך הכרעה בעתירה המקורית שהוגשה. מכל מקום, המסכת כולה נפרשה עתה בפנינו. לפיכך, ככל שהדבר מתאפשר, אדון במאוחד בטענותיה של העותרת בשני ההליכים שלפנינו. עוד אציין בשלב זה, כי לא ראיתי להדרש לטענות הסף של המשיבה, שכן, מהטעמים שיפורטו להלן, ממילא לא מצאתי כי יש עילה להתערבותנו לגופם של דברים.

 

 

 

 

מדיניות ה"שוק הסגור"

 

 

 

 

12. כאמור, המשיבה שינתה את מדיניותה בכל הנוגע להשכרת כלי רכב בתחום שדה התעופה. בעוד שבעבר, כל חברה להשכרת רכב שעמדה בתנאי הסף שנקבעו קיבלה הרשאה לתת שירותי השכרת רכב, הרי שכיום, בהתאם למדיניות ה"שוק הסגור", נערך מכרז, שבמסגרתו נבחרו חמש חברות זוכות אשר רק להן ניתנו הרשאות לתת שירותים בתחום זה, באופן בלעדי. לטענת העותרת, המשיבה לא הייתה רשאית לשנות את מדיניותה באופן פתאומי ומבלי כל הצדקה. אין בידי לקבל טענה זו.

 

 

 

 

13. המשיבה הינה תאגיד סטטוטורי, וככזה – חלות עליה חובות מתחום המשפט המינהלי (בג"ץ 8299/01 ועד העובדים של ההנדסאים, הטכנאים, המהנדסים והאקדמאים ברשות שדות התעופה נ' רשות שדות התעופה בישראל, פ"ד ס(2) 370, 388-391) והיא כפופה לביקורת שיפוטית ( יצחק זמירהסמכות המינהלית 473 (כרך א', 2010)). ככל רשות ציבורית רשאית העותרת, ולעתים אף מחויבת, לשנות את מדיניותה ולהתאימה לנסיבות המשתנות (ראו למשל: בג"ץ 1398/07 ד"ר לביא-גולדשטיין נ' משרד החינוך (לא פורסם, 10.5.2010)). עם זאת, החלטה בדבר שינוי המדיניות, ככל החלטה מינהלית, צריכה להתקבל בסמכות, לאחר שקילת כל השיקולים הרלבנטיים ולעמוד, בין היתר, בדרישות של סבירות והיעדר הפליה (בג"ץ 198/82 מוניץ נ' בנק ישראל, פ"ד לו(3) 466, 471-470 (1982) (להלן: פרשת מוניץ)). בענייננו, עומדת החלטת המשיבה בדרישות אלה.

 

 

 

 

14. ראשית, החלטת המשיבה לשנות את מדיניותה התקבלה בסמכות. חוק רשות שדות התעופה מסמיך את המשיבה לקבוע כללים לצורך ניהולו והפעלתו של שדה התעופה. בהתאם, בסעיף 15 לכללי רשות שדות התעופה (שמירה על הסדר בשדות התעופה), התשמ"ד-1984 (להלן: כללי שמירה על הסדר בשדות התעופה), נקבע כי הרשות מוסמכת להעניק הרשאות לצורך שימוש בנכסיה למטרת פעילות מסחרית. על-כן, נקודת המוצא היא, כי בסמכותה של הרשות לקבוע באיזה אופן תחולקנה ההרשאות למתן שירותי השכרת כלי רכב בנתב"ג. שנית, החלטתה של המשיבה לשנות את מדיניותה בתחום זה ולערוך מכרז, מצויה במתחם הסבירות ולא נפל בה פגם המצדיק את התערבותנו. במסמך של המשיבה, אשר צורף כנספח ב' לתשובתה לעתירה, מנויות הסיבות לשינוי במדיניות, ובראשן הרצון להקצות את השטחים הייעודיים הקיימים לפעילות חברות השכרת הרכב באופן שוויוני, ולמנוע פעילות לא חוקית בתחום שדה התעופה. במסמך הוסבר הצורך להגביל את מספר החברות הזוכות במכרז לחמש בלבד, במגבלות הנוגעות לתשתיות הקיימות וברצון לשמור על רמת שירות ועל בקרה ופיקוח יעילים (סעיף 6.4.2 למסמך). ממסמך זה ניתן ללמוד עוד, כי בניגוד לטענת העותרת, שקלה המשיבה שיקולים של יעילות כלכלית בטרם החליטה לעבור למדיניות של "שוק סגור". נראה אפוא כי החלטתה של המשיבה לשנות את מדיניותה התקבלה בסמכות, בגדריו של החוק המסמיך, תוך שקילת שיקולים רלבנטיים. לשינוי המדיניות ניתן ביטוי פומבי בפרסום המכרז בשנת 2009. בנוסף, נזכיר, כי אין לאדם זכות מוקנית לכך שמדיניות כלכלית שהייתה נהוגה על-ידי רשות מינהלית תימשך, ולכן אין העותרת יכולה לטעון כעת כי הסתמכה בשיקוליה העסקיים על מדיניות ה"שוק הסגור" (ראו למשל: פרשת מוניץ, בעמוד 470).

 

 

 

 

15. אלא, שהעותרת טוענת, כי היא כלל אינה משיגה על ההחלטה לערוך מכרז, אלא על מדיניות המשיבה, שלפיה בהתאם למדיניות ה"שוק הסגור", לא ניתן להקצות דלפקים ריקים לחברות שלא זכו במכרז על-מנת שיקבלו באמצעותם את לקוחותיהם הנוחתים בנתב"ג. אף טענה זו, דינה להידחות. כידוע, בית המשפט אינו שם עצמו בנעליה של הרשות ואינו מחליף את עמדתו בעמדתה המקצועית. בית המשפט יתערב בהחלטת הרשות רק כאשר היא לוקה בחוסר סבירות קיצוני וחורגת ממתחם הסבירות (ראו למשל: בג"ץ 2533/97 התנועה למען איכות השלטון נ' ממשלת ישראל, פ"ד נא(3) 46, 58-57 (1997)).

 

 

 

 

16. עמדתה של המשיבה, שלפיה מדיניות ה"שוק הסגור" אינה מאפשרת חלוקת נכסים לחברות שלא זכו במכרז, הינה עמדה המצויה במתחם הסבירות ואין מקום להתערב בה. העותרת אינה יכולה לערוך הבחנה מלאכותית בין ההחלטה לערוך מכרז, לבין ההחלטה לעבור למדיניות של "שוק סגור". משהחליטה המשיבה לערוך מכרז שבגדרו יוענקו הרשאות לחמש חברות בלבד, הרי שהחלטתה שלא לחלק מקצת מההטבות שנכללו במכרז לחברות אשר לא השתתפו בו ולא נטלו על עצמן את כל ההתחייבויות הכרוכות בכך, הינה החלטה סבירה הנגזרת ונובעת מן ההחלטה הראשונה. הרשות מוסמכת לקבוע כי המכרז הוא "עסקת חבילה" כוללת שלא ניתן לפרקו לגורמים. החברות שהשתתפו במכרז נאלצו לעמוד בתנאים מסוימים, להפקיד ערבות בנקאית, ולקבל על עצמן את כל ההתחייבויות הקבועות בו. לאותן חברות לא ניתנה אפשרות לבחור להשתתף רק בחלק מהמכרז, או לקבל דלפק בלבד ולא את החבילה הכוללת, תוך השקעה כספית פחותה. היענות לבקשת העותרת, עלולה לפגוע בשוויון בינה לבין החברות הזוכות, אשר לו ניתנה להן הזדמנות, ייתכן ואף הן היו מעדיפות לקבל דלפק בלבד ולא להציע הצעה במסגרת המכרז, על כל המשמעויות הכלכליות הכרוכות בכך (ראו למשל סעיף 21 בתשובתה של המשיבה 4 לערעור). לפיכך, העותרת, אשר בחרה שלא להשתתף במכרז מטעמים השמורים עמה, אינה יכולה לטעון כעת, לאחר שנבחרו הזוכות במכרז, כי היא זכאית לקבל הרשאה למתן שירותי השכרת רכב בנתב"ג, אף אם מדובר בהרשאה מצומצמת מזו שניתנה לחברות הזוכות.

 

 

 

 

17. בנוסף, מדיניות המשיבה וסירובה לאפשר לעותרת להשתמש באחד מהדלפקים הריקים בנתב"ג, אינה מפלה את העותרת לרעה ואינה פוגעת בזכותה לחופש עיסוק. כידוע, הפליה קיימת כאשר מוענק יחס שונה לאנשים שונים, אשר אינו מבוסס על שוני רלבנטי ביניהם: "דין נתון יוצר הפליה כאשר שני בני אדם, השונים זה מזה (חוסר שוויון עובדתי), מטופלים על-ידי הדין באופן שונה, בלי שהשוני העובדתי שביניהם יש בו כדי להצדיק טיפול שונה בנסיבות העניין. ביסוד ההפליה מונחים אפוא גורם השרירות, חוסר הצדק וחוסר הסבירות" (בג"ץ 721/94 אל-על נתיבי אויר לישראל בע"מ נ' דנילוביץ, פ"ד מח(5) 749, 761 (1994)). בענייננו, השוני העובדתי בין העותרת, לבין חברת "מטיס קפיטל", אשר לעומתה טענה העותרת כי הופלתה לרעה, הצדיק טיפול שונה על-ידי המשיבה. כאמור, חברת "מטיס קפיטל" פנתה אל המשיבה בבקשה לקבל הרשאה למתן שירותי השכרת רכב בנתב"ג בשנת 2007, בטרם שונתה המדיניות למדיניות של "שוק סגור" ועוד בטרם פורסם המכרז. היות שהחברה עמדה בתנאי הסף שקבעה המשיבה נכון לאותו מועד, נחתם עמה חוזה הרשאה. לעומת זאת, העותרת, הגישה את בקשתה לקבל הרשאה למתן שירותי השכרת רכב לאחר שינוי המדיניות ולאחר פרסום המכרז וזהות החברות הזוכות בו. שוני עובדתי זה בין שתי החברות מצדיק מתן יחס שונה על-ידי הרשות, ולכן לא התקיימה במקרה זה הפליה אסורה אלא הבחנה מותרת.

 

 

 

 

זכותה של העותרת לחופש העיסוק, אף היא אינה נפגעה במקרה זה. העותרת ידעה על קיומו של המכרז ויכלה להשתתף בו, ובכך לממש את זכותה לחופש העיסוק (השוו: בג"ץ 6268/00 קיבוץ החותרים אגודה חקלאית שיתופית רשומה נ' מינהל מקרקעי ישראל, פ"ד נה(5) 639, 667 (2001)). אמנם, ייתכן ומדיניות המגבילה את התחרות בתחום מסוים, אף אם באמצעות מכרז, יכולה לגרום, במקרים מסוימים, למונופול אסור ולפגיעה בחופש העיסוק (בג"ץ 734/88 התאחדות בעלי המלאכה והתעשייה, אשקלון נ' עיריית אשקלון, פ"ד מג(3) 665, 671 (1989); בג"ץ 649/89 מפעלי פלדה מאוחדים בע"מ נ' משרד הכלכלה והתכנון, פ"ד מה(1) 485, 494-495 (1991)). בענייננו, לא מתעוררת שאלה זו שכן, כאמור, העותרת לא העלתה בעתירתה טענות נגד המכרז ותנאיו אלא אך נגד ההחלטה שלא לאפשר הענקת זכויות במסלול "עוקף מכרז". החלטה זו, לטעמי, אינה פוגעת, בנסיבותיו של מקרה זה, בחופש העיסוק של העותרת, אשר יכולה היתה להשתתף במכרז ויכולה גם כעת, במגבלות מסוימות, לפעול בתחום השכרת הרכב מחוץ לשדה התעופה ולאסוף את לקוחותיה מאולם מקבלי הפנים בנתב"ג.

 

 

 

 

18. לנוכח האמור, לא שוכנעתי, כי במדיניות המשיבה נפל פגם אשר מצדיק את התערבותו של בית משפט זה. בנוסף, מאותם טעמים עליהם עמדתי, לא שוכנעתי כי החלטת המשיבה שלא להיעתר לבקשת העותרת לקבל הרשאה למתן שירותי השכרת רכב בנתב"ג מהווה סירוב בלתי סביר לספק נכס שברשותה, בלשונו של סעיף 29 לחוק ההגבלים העסקיים, התשמ"ח-1988, וזאת אף אם היינו מניחים לטובת העותרת, לצורך הדיון ומבלי להכריע בכך, כי המשיבה הינה מונופול בתחום.

 

 

 

 

מדיניות המשיבה כלפי חברות שלא קיבלו הרשאה לפעול בנתב"ג

 

 

 

 

19. מזה יותר מעשור, הנהיגה המשיבה מדיניות, שלפיה חברות להשכרת רכב שלא קיבלו הרשאה לקיים פעילות מסחרית בנתב"ג, יכולות לאתר לקוחות שהזמינו מראש רכב בחברתן, באמצעות נציג החברה, שימתין להם באולם מקבלי הפנים ויחזיק שלט שעליו כתוב שמו של אותו לקוח. בהתאם למדיניות זו, אסור לאותו נציג להיות מזוהה, באמצעות סימן זיהוי מסחרי כלשהו על בגדיו או על השלט שהוא נושא, עם חברת ההשכרה, והוא אף אינו רשאי להסיע את הלקוח בתחום נמל התעופה ברכב המזוהה כרכב של חברת ההשכרה. לשיטת העותרת, מדובר במדיניות בלתי סבירה באופן קיצוני, אשר פוגעת פגיעה קשה בחופש העיסוק שלה וביכולתה לאסוף את לקוחותיה משדה התעופה באופן יעיל. לאחר שבחנתי את הטענות, לא שוכנעתי כי לעת הזאת הונחה עילה להתערבותנו.

 

 

 

 

20. כאמור, המשיבה מוסמכת להעניק הרשאות לביצוע פעילות מסחרית בתחום שדה התעופה. כללי השמירה על הסדר בשדות התעופה קובעים כי מנהל שדה התעופה רשאי להורות לאדם להפסיק פעילות מסחרית המתנהלת בשדה התעופה בלא הרשאה מתאימה. משמע, הרשות כלל אינה מחויבת לאפשר לחברה, כגון העותרת, אשר לא קיבלה הרשאה לפעול בתחום שדה התעופה, לנהל פעילות מסחרית כלשהי בנתב"ג. עם זאת, החליטה המשיבה לאפשר לנציגים של חברות שלא קיבלו הרשאה לפעילות מסחרית בתחום השכרת הרכב, לאסוף לקוחות קיימים משדה התעופה, ובלבד שלא ישאו סממנים מזהים כלשהם על בגדיהם, על השלט שהם נושאים או על רכבם. כפי שעולה מתגובת המשיבה, למדיניות זו שתי מטרות: הראשונה, למנוע את האפשרות שלקוחות מזדמנים יזהו את העובד של חברת ההשכרה שלא קיבלה הרשאה, וישכרו ממנו רכב, במקום לפנות לדלפקים של החברות שקיבלו הרשאה ואף שילמו עבורה; והשנייה, לשמור על הסדר בשטחי שדה התעופה ולמנוע תחרות פרועה בין החברות השונות. שתי מטרות אלה הן מטרות ראויות, דבר שיש בו כדי להשפיע על סבירותה של ההחלטה (השוו: בג"ץ 1139/07 בזק בינלאומי נ' שר התקשורת (טרם פורסם, 5.9.2007)).

 

 

 

 

21. מהמדיניות האמורה עולה כי המשיבה הלכה לקראת העותרת בכך שאפשרה לה לאסוף את לקוחותיה מתוך שדה התעופה, וברמה העקרונית לא מצאנו כי קיימת לעת הזאת עילה להתערבותנו. עם זאת, כפי שכבר הערנו במהלך הדיון, טוב הייתה עושה המשיבה לו הייתה שבה ובוחנת אם ניתן להציע לעותרת, כמו גם עם לחברות האחרות אשר לא קיבלו הרשאה למתן שירותי השכרת רכב בנתב"ג, הסדר גמיש יותר, זאת מבלי שתפגענה התכליות הראויות העומדות בבסיס ההסדר הקיים, עליהן עמדה המשיבה.

 

 

 

 

פסק דינו של בית המשפט לעניינים מינהליים

 

 

 

 

22. לאחר שעיינתי בטענותיה של העותרת בכל הנוגע לפסק דינו של בית המשפט לעניינים מינהליים הגעתי לכלל מסקנה כי העותרת לא הראתה טעם אשר יש בו כדי להצדיק את התערבותנו בפסק הדין.

 

 

 

 

23. עיקר טענותיה של העותרת בערעור הופנה נגד קביעתו של בית המשפט לעניינים מינהליים, שלפיה עתירתה הופנתה נגד המכרז ולא נגד החלטת המשיבה שלא לאפשר לה לעשות שימוש באחד הדלפקים הפנויים בנתב"ג. טענות אלה, דינן להידחות. בעניין זה, מקובלת עלי מסקנתו של בית המשפט לעניינים מינהליים, שלפיה העותרת אינה מבקשת דלפק בלבד אלא, למעשה, הרשאה לתת שירותי השכרת רכב בנתב"ג תוך עקיפת הליך המכרז. כאמור לעיל, אין העותרת יכולה לבקש כעת, לאחר שבחרה שלא להשתתף במכרז, הרשאה להשתמש באחד הדלפקים הפנויים, ככל שישנם, לצורך מתן שירותי השכרת כלי רכב, שכן בקשה זו חותרת תחת המכרז ופוגעת בציפיות הסבירות של החברות שזכו בו. בנסיבות אלה, מקובלת אף עלי עמדתו של בית המשפט לעניינים מינהליים, שלפיה העותרת לא הצביעה על טעם ממשי שיצדיק את ביטולה של החלטת המשיבה לעבור למדיניות של "שוק סגור" בנקודת הזמן הנוכחית, פרק זמן ניכר לאחר השלמת הליך המכרז וההתקשרות עם החברות הזוכות בו.

 

 

 

 

24. עוד טוענת העותרת, כי שגה בית המשפט לעניינים מינהליים בכך שקבע כי סעיף 37 לחוזה ההרשאה אינו מאפשר שינוי בתנאי המכרז באופן שיאפשר הקצאת הרשאה נוספת לעותרת. אף טענה זו אין בידי לקבל. סעיף 37 לחוזה ההרשאה קובע כי לחברות הזוכות לא תינתן בלעדיות, במובן זה שהמשיבה רשאית לתת הרשאה גם לצדדים שלישיים לפי שיקול דעתה הבלעדי. סעיף זה מאפשר למשיבה, בהתאם לנסיבות המשתנות, לתת הרשאה למתן שירותי השכרת רכב לחברות נוספות, אך אין הוא מקנה לגורם מסחרי חדש המבקש הרשאה זכות לקבלה. ההחלטה האם לתת הרשאה נוספת נתונה לשיקול דעתה של המשיבה, ובמקרה זה, בהעדרו של שינוי נסיבות או טעם ענייני שיצדיק זאת על רקע הטעמים שכבר הוסברו, ההחלטה שלא לתת הרשאה נוספת לעותרת לא חרגה ממתחם הסבירות.

 

 

 

 

סוף דבר

 

 

 

 

25. לא שוכנעתי כי בהחלטת המשיבה שלא לאפשר לעותרת לקבל דלפק בנתב"ג לצורך קבלת לקוחותיה המגיעים לארץ, נפל פגם המצדיק את התערבותנו. מדיניותה של המשיבה, שלפיה הוטלו מגבלות מסוימות על חברות שלא קיבלו הרשאה במסגרת המכרז ומבקשות לפעול בתחום שדה התעופה, אינה חורגת ממתחם הסבירות, ואף היא אינה מצדיקה את התערבותנו לעת הזאת. בנוסף, לא שוכנעתי כי יש מקום להתערב בפסק דינו המנומק והמבוסס של בית המשפט לעניינים מינהליים.

 

 

 

 

26. אשר על-כן, לו דעתי תישמע, אציע לחבריי לדחות את העתירה ואת הערעור. העותרת תשלם לכל אחת מהמשיבות שכ"ט עו"ד בסך 15,000 ₪.

 

 

ש ו פ ט

 

 

 

השופט א' רובינשטיין:

 

 

 

מסכים אני לחוות דעתו של חברי השופט פוגלמן. בסופו של יום, כדי להתערב בהחלטות שניתנו בסמכות יש צורך להראות אי סבירות קיצונית שנפלה בהן, וכזאת לא אירעה כאן. בניהול מורכב של מקום כמו נמל התעופה, הכורך שירותים ממלכתיים עם רכיבים מסחריים, ושמספר עצום של "שחקנים" מעורב בו, קשה לצאת ידי הכל. התלבטתי באשר לסימון המזהה על בגדי עובדיהן של החברות שלא קיבלו הרשאה או על שלטיהן, שמא הוא "גזירה" מרחיקת לכת מדי בעולם של חופש עיסוק ושקיפות, ושמא ניתן היה לנסות ולראות אם אכן מנוצל הדבר לרעה, כחשש שהובע על-ידי הרשום. ואולם, לא אוכל לומר כי הדברים מגיעים לכלל חוסר סבירות קיצוני. עם זאת אצטרף לדברי חברי בפסקה 21, בהמשך לנאמר בדיון, באשר לחיפוש הסדר גמיש יותר. כאמור, מצטרף אני לחוות דעת חברי.

 

 

 

 

ש ו פ ט

 

 

השופט י' עמית:

 

 

אני מסכים.

 

 

 

 

ש ו פ ט

 

 

 

 

הוחלט כאמור בפסק דינו של השופט ע' פוגלמן.

 

 

 

 

 

 

ניתן היום, ‏כ"ד בתמוז התשע"א (‏26.7.2011).

 

 

 

 

 

 

 

 

ש ו פ ט ש ו פ ט ש ו פ ט

 

 

 

 

 

 

_________________________

 

 

העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 10069800_M09.doc נב

 

 

מרכז מידע, טל' 077-2703333 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il