עו"ד און ליין - עורכי דין - פסקי דין- פסק דין : 7777/11

עו"ד? הצטרף לאינדקס חינם

בבית המשפט העליון

רע"א 7777/11

לפני:

כבוד הנשיא א' גרוניס

כבוד השופטת א' חיות

כבוד השופט נ' סולברג

המבקש:

משרד הביטחון – קצין התגמולים

נ ג ד

המשיבה:

איילה גולדשטיין

בקשת רשות ערעור על פסק הדין של בית המשפט המחוזי מרכז בע"ו 2929-02-11 מיום 9.8.2011 שניתן על-ידי כבוד השופטים א' יעקב, ז' בוסתן וצ' דותן

תאריך הישיבה:

ט' בניסן התשע"ג

(20.03.2013)

בשם המבקש:

עו"ד מיקי חשין

בשם המשיבה:

עו"ד ירון בארי

פסק-דין

השופט נ' סולברג:

1. בקשת רשות ערעור על פסק הדין של בית המשפט המחוזי מרכז מיום 9.8.2011 בגדרו נדחה ערעורו של קצין התגמולים על החלטתה של ועדת הערעורים אשר קיבלה את ערעורה של המשיבה על החלטת קצין התגמולים.

במוקד המחלוקת – אופן חישוב התגמול שלוֹ זכאי נכה עבור טיפול רפואי.

רקע

2. אֵלו הם עיקרי העובדות ותמצית ההליכים: המשיבה, איילה גולדשטיין, מוּכּרת כנכה על-פי חוק הנכים (תגמולים ושיקום), התשי"ט-1959 (להלן: חוק הנכים). בתחילה עמדה דרגת נכותה על 20% וכיום דרגת נכותה היא 50%. המשיבה עבדה והשתכרה למחייתה עד לחודש מרץ 2009, שאז אושפזה בבית חולים בשל החמרה במצבה הרפואי ועבודתה הופסקה. המשיבה זכאית על-פי תקנות הנכים (טיפול רפואי), תשי"ד-1954 לתגמולים עבור טיפול רפואי (להלן: תט"ר), ואֵלו אכן משולמים לה – מכוח תקנה 14א(א)(3) – באשר היא "נכה משוקם".

3. תקנה 14א(א)(3) קובעת כי סכום התגמולים עולה כדי "סכום המצטרף מהכנסתו הרגילה ומתגמולו החודשי" של "נכה משוקם". המשיבה טוענת כי עניינה של תקנה זו אך ורק בקביעת סכום התגמולים המשתלם ל"נכה משוקם" בעד הטיפול הרפואי. בנוסף לסכום זה, טוענת המשיבה, על המדינה לשלם לה את סכום התגמול החודשי המגיע לה מכוח חוק הנכים, כך שלמעשה סך התגמולים למשיבה צריך להיות מורכב מהכנסתה הרגילה ותשלום כפול של התגמול החודשי. המשיבה נסמכת, בעיקר, על השוני בין האמור בתקנות-משנה (1) ו-(2) לבין האמור בתקנת-משנה (3). בעוד שבסיפא לתקנות-משנה (1) ו-(2) מצויין במפורש כי "לנכה הזכאי לתגמול לפי פסקה זו לא ישתלם התגמול החודשי המגיע לו על-פי החוק", הרי שהוראה זו נעדרת מתקנת-משנה (3). לטענת המשיבה, מדובר בהסדר שלילי, והיא מוסיפה ומציינת, כי פרשנותה-שלה עולה בקנה אחד עם הוראות אגף השיקום.

4. לעומתה טוען קצין התגמולים כי הפרשנות הראויה לתקנה 14א(א)(3) – מבחינת הלשון ומבחינת התכלית – רואה בה הסדר הממצה את סך כל התגמולים שהמשיבה זכאית להם. אֵלו כוללים את הכנסתה הרגילה של המשיבה ואת התגמול החודשי. לפי טענת קצין התגמולים, מטרת התקנות היא להעמיד את המשיבה במצב בו היתה עומדת לולא הדרדרותה הרפואית, ואילו הפרשנות שאותה מציעה המשיבה, על-פיה על קצין התגמולים לשלם כפל של התגמול החודשי, איננה עולה בקנה אחד עם מטרה זו. קצין התגמולים אף מציין כי במשך השנים נהג תמיד על-פי הפרשנות המצמצמת ולא על-פי זו המרחיבה.

5. בהחלטת ועדת הערעורים מיום 26.1.2010 ובפסק הדין מיום 9.8.2011 של בית המשפט המחוזי מרכז, בערעורו של קצין התגמולים על החלטת ועדת הערעורים, נתקבלה עמדת המשיבה ונדחתה עמדתו של קצין התגמולים. מכאן בקשתו למתן רשות ערעור.

דיון והכרעה

6. לאחר עיון בטענות הצדדים ושקילת טענותיהם, החלטנו לדון בבקשת הרשות לערער כאילו ניתנה הרשות והוגש ערעור על-פי הרשות שניתנה, בהתאם לתקנה 410 לתקנות סדר הדין האזרחי, התשמ"ד – 1984. כזאת עשינו מחמת חשיבותה של השאלה המשפטית שעל הפרק לצורך הנחיית קצין התגמולים במקרים דומים רבים שבהם הוא נדרש לפעול לפי תקנה 14א(א)(3) לתקנות הנכים (טיפול רפואי), תשי"ד – 1954, שפרשנותה טרם נדונה בבית משפט זה. זו לשון התקנה:

"14א. (א) התגמול החדשי בעד טיפול רפואי של נכה שהוראות תקנה 14 חלות לגביו יהיה שווה –

(1) לגבי נכה שבתכוף לפני הזדקקותו לתגמולים לפי תקנה 14 לא עבד עבודה רגילה, ל-118.7% מהדרגה הקובעת ואם הנכה הוא אב לילד - ל-153.8% מהדרגה הקובעת; לנכה הזכאי לתגמול לפי פסקה זו לא ישתלם התגמול החודשי המגיע לו על-פי החוק;

(2) לגבי נכה שבתכוף לפני הזדקקותו לתגמולים לפי תקנה 14 עבד עבודה רגילה - לסכום הכנסתו הרגילה, אולם לא יפחת מהסכום שנקבע בפסקה (1), ולא יעלה על סכום השווה למכסימום התגמול הקבוע בפרק ו'4 לחוק הביטוח הלאומי [נוסח משולב], תשכ"ח-1968; לנכה הזכאי לתגמול לפי פסקה זו לא ישתלם התגמול החודשי המגיע לו על-פי החוק;

(3) לגבי נכה שבתכוף לפני הזדקקותו לתגמולים לפי תקנה 14 היה נכה משוקם - לסכום המצטרף מהכנסתו הרגילה ומתגמולו החודשי המגיע לו לפי החוק; אולם, לא יפחת מהסכום שנקבע בפסקה (1), ולא יעלה על סכום השווה למכסימום התגמול הקבוע בפרק ו'4 לחוק הביטוח הלאומי [נוסח משולב], תשכ"ח-1968".

7. פשוט וברור כי התגמול החודשי לא ישתלם לנכה הנכנס בגדר תקנות-משנה (1) ו-(2). השאלה שבמחלוקת היא לגבי תשלום התגמול החודשי לנכה משוקם בגדר תקנת-משנה (3). המשיבה טוענת כאמור כי על הסכום המצויין בתקנת-משנה (3) יש להוסיף את התגמול החודשי מכוח חוק הנכים (להלן: הפרשנות המרחיבה). לעומתה מחזיק קצין התגמולים בעמדה שעל-פיה התשלום לנכה משוקם משולם על-פי תקנת-משנה (3), ועליו אין להוסיף עוד (להלן: הפרשנות המצמצמת).

פרשנות החקיקה

8. על שלושה אדנים עומדת פרשנות החקיקה: על הלשון, על התכלית ועל שיקול הדעת השיפוטי. "הכלל הבסיסי הראשון הוא כלל הלשון, על-פיו על הפרשן ליתן ללשון הטקסט... אותה משמעות שהוא יכול לשאת מבחינה לשונית". הכלל השני הוא הכלל התכליתי על-פיו "על הפרשן ליתן לטקסט... אותה משמעות לשונית המגשימה את תכליתה של הנורמה המעוגנת בטקסט". הכלל השלישי הוא כלל שיקול הדעת השיפוטי, על-פיו "מקום שפרשנות לשון הנורמה, על רקע תכליתה, מעלה יותר מתכלית אפשרית אחת, על הפרשן לבחור בין התכליות השונות על-פי שיקול דעתו" (אהרון ברק פרשנות במשפט כרך שני פרשנות החקיקה 81 (1993)).

9. משקלם של כללי הפרשנות איננו שווה. בעוד ש"שני הכללים הראשונים (לשון ותכלית) קובעים את 'קבילותן' של האופציות הפרשניות... הכלל השלישי קובע את 'המשקל' שיש להעניק להם" (שם). על הפרשן לבחון תחילה את הלשון ואת התכלית, ורק בהעדר הכרעה הוא פונה אל ממלכת שיקול הדעת השיפוטי.

10. נפנה תחילה אל הלשון, על מנת לבחון לאורה את שתי הפרשנויות. פרשנות אפשרית אחת, זו של המשיבה – הפרשנות המרחיבה – מדגישה בעיקר את העדרותה של הוראה מפורשת השוללת את קבלת התגמול החודשי, כפי שזו מופיעה בסיפא לתקנות-משנה (1) ו-(2). לשיטה זו, מדובר בהסדר שלילי, וממנו נלמד כי בנוסף לתשלומים הקבועים בתקנת-משנה (3) ישתלם לנכה משוקם התגמול החודשי. פרשנות זו נסמכת על הכלל "מכלל הן אתה שומע לאו" (Expressio unius est exclusio alterius). שימוש בכלל פרשני זה איננו פשוט כלל ועיקר. יפים לעניין זה דבריו של השופט חיים כהן על-פיהם, "חזקת המחוקק שאין הוא מוציא דבריו לריק, מן החזקות היא הניתנות להזמה" (ע"פ 406/69 ברנדל נ' מדינת ישראל, פ"ד כד (1) 210, 212 (1970)). במקום אחר קובע השופט זוסמן כי "כלל זה [מכלל לאו אתה שומע הן – נ"ס] עשוי לשמש מורה דרך לגילוי כוונת המחוקק, אולם יש גם והמחוקק דן בענין פלוני בלבד ולא התכוון לומר כי דינו של עניין אלמוני יהיה שונה מזה" (אף בקרב חכמי המשפט העברי ניתן למצוא מחלוקת ואי-הסכמה בנוגע לתחולתה של הלכת מכלל לאו אתה שומע הן. ראו למשל, שיטת ר' מאיר בתלמוד הבבלי, קידושין ס"א עמוד א'). על מנת לאמץ פרשנות המניחה מכלל הן אתה שומע לאו על המשיבה להראות שאכן פרשנות זו היא הפרשנות המתבקשת מלשון החוק.

11. כשלעצמי, דומני, מצד הלשון, כי פרשנות מרחיבה זו של המשיבה – אפשרית, אך איננה מיטבית. תקנת-משנה (3) נבדלת מתקנות-משנה (1) ו-(2) בכך שבה, בגופה, מצויין התגמול החודשי במפורש, כחלק מן הסכום המשתלם לנכה המשוקם, המורכב "מהכנסתו הרגילה ומתגמולו החודשי המגיע לו לפי החוק", מה שאין כן בתקנות-משנה (1) ו-(2) שבגופן לא אוזכר כלל התגמול החודשי. לפיכך היה צורך באמירה מפורשת בסיפא לתקנות-המשנה הללו כי התגמול החודשי לא ישתלם לנכה הזכאי לתגמול לפי האמור בהן. לעומת זאת, קריאת תקנת-משנה (3) כפשוטה, מלמדתנו כי נושא התגמול החודשי אוזכר, ומוצה, ועל מנת להסיק כי יש צורך לשלם תגמול חודשי בנוסף עליו, יש צורך באמירה מפורשת. מן השתיקה שבאה לידי ביטוי בהעדר התוספת בסיפא בדומה לזו שבתקנות-משנה (1) ו-(2) קשה ללמוד זאת. כאן נעוצה אפוא מגרעתה של הפרשנות המרחיבה, גם אם מילותיה של תקנת-משנה (3) מסוגלות לסבול אותה.

12. הפרשנות האפשרית האחרת, זו של קצין התגמולים – המצמצמת – נראית על פניה עדיפה. עיון בתקנות-משנה (1) ו-(2), חברותיה של תקנת-משנה (3) שבסמוך, מעלה כי סכומי-הכסף המשתלמים על-פי תקנות-משנה אלו, מוציאים את תשלום התגמול החודשי ומהווים את סך התשלומים המשתלמים לנכה. היקש מתקנות-משנה (1) ו-(2) לתקנת-משנה (3) מוביל לכאורה למסקנה כי גם סכומי הכסף המשתלמים על-פי תקנת-משנה (3), מהווים את סך התשלומים המשולמים ל"נכה משוקם", כך שהסכום המשתלם על-פי תקנת-משנה זו טומן בחובו גם את תשלום התגמול החודשי לו זכאית המשיבה. פרשנות זו יוצרת הרמוניה חקיקתית בין תקנות-המשנה השונות המצויות כולן בגדרה של תקנה 14א(א).

13. הלשון סובלת אפוא את שתי הפרשנויות, אם כי העדיפות ניתנת לפרשנות המצמצמת של קצין התגמולים. ברם, כידוע, לא די לטעון על קיומה של פרשנות אפשרית; יש להראות שזוהי אכן כוונת המחוקק. הפרשנות הלשונית תלויה ועומדת עד לקבלת סיוע מתכלית החקיקה. "משמעות לשונית חיובית תילמד משמעות לשונית שלילית, רק אם הדבר מתחייב על-פי תכלית החקיקה" (אהרון ברק פרשנות במשפט כרך שני פרשנות החקיקה 115 (1993)). נפנה אפוא כעת לבחינת תכלית החקיקה על מנת לבדוק האם ניתן למצוא בה תימוכין לפרשנות הלשונית; המרחיבה או המצמצמת.

14. "תכליתו של חוק הנכים היא להיטיב עם אדם אשר נפגע בשירותו הצבאי למען בטחונה של המדינה. הטבה זו היא חוב מוסרי מן המעלה הראשונה שהחברה בישראל חבה לבניה" (רע"א 7678/98 קצין התגמולים נ' דוקטורי (20.6.2005)). תכלית חשובה זו מתאזנת עם המגבלות התקציביות. החקיקה מאזנת בין התכלית להיטיב עם הנפגעים לבין היכולות התקציביות העומדות למדינת ישראל לשם מימוש מטרה זו. זוהי תכליתו הכללית של החוק. באופן קונקרטי, תכליתם של תשלומי הטיפול הרפואי לנכה אשר מצבו הרפואי הדרדר, היא להעמיד את הנכה באותו מצב בו היה עומד אילולא ההדרדרות במצבו הרפואי. הפרשנות הקרובה לתכלית זו היא הפרשנות המעניקה לנכה תשלום שאיננו גורע או מוסיף באופן משמעותי על הכנסתו החודשית לפני הדרדרות מצבו הרפואי.

15. ומן הכלל אל הפרט. תקנת-משנה (3) מכילה שלושה מרכיבים באמצעותם נקבע הסכום המשתלם לנכה: הכנסתו הרגילה, התגמול החודשי וקביעת סכומי מינימום ומקסימום המוסיפים או גורעים בהתאמה מסכום הכסף המשתלם לנכה. מדובר בהסדר כולל המטפל בשני המרכיבים העיקריים של ההכנסה – המשכורת הרגילה והתגמול החודשי – בנוסף למנגנון המעדכן את הסכום במידה והוא חורג, כלפי מעלה או מטה, מקנה-המידה שנקבע בחוק. בחינת האפשרויות הפרשניות מבעד לפריזמה זו מעלה כי הפרשנות שעל-פיה על הסכום המצויין בתקנת-משנה (3) יש להוסיף גם תשלום תגמול חודשי נוסף, איננה הולמת את תכלית החקיקה. תגמול זה מעניק לנכה המשוקם תשלום נוסף שאיננו נובע מהדרדרות מצבו הרפואי. קבלת תשלום זה מובילה למצב שבו סכום הכסף המשתלם לנכה לאחר הדרדרות מצבו הרפואי, הוא בשיעור גבוה במידה ניכרת מסכום הכסף המשתלם לנכה לפני הדרדרות זו. אכן, גם על-פי הפרשנות המצמצמת קיים פער בין סכום הכסף המשתלם לנכה לאחר הדרדרות מצבו הרפואי, אך מבין הפרשנויות המוצעות, הפרשנות המציעה להרחיב פער זה צריכה להידחות מפני הפרשנות המציעה לצמצמו.

16. 'תרגום' למספרים בנתוני המשיבה מעלה כך: צירוף התגמול החודשי והכנסתה הרגילה של המשיבה הגיע לסך של 3,980 ₪ בלבד. מכיוון שבהתאם לתקנה 14א(א)(3) לא יפחת סכום התט"ר מ-6,400 ₪ לחודש, זכאית המשיבה לסכום זה. התוספת על-פי תקנה 14א(א)(3) נועדה לאפשר לנכה לחיות בכבוד, גם אם שכרו מעבודה לפני תחילת הטיפול הרפואי היה בשיעור נמוך משכר המינימום. אכן, המשיבה נהנית מתוספת זו, ומקבלת בתקופת הטיפולים הרפואיים סכום כסף בשיעור גבוה מזה שקיבלה בעת שעבדה. הסיבה לכך נעוצה ברצונו של מחוקק-המשנה לאפשר קיום בכבוד, וכן גם לקיים את עקרון השוויון, כדי שמצבו של נכה משוקם הזכאי לתט"ר, לא יהיה נחוּת מזה של נכה שלא עבד כלל בטרם נזקק לטיפול רפואי, ואשר זכאי גם הוא לתגמולים מכוח תקנה 14א(א)(1). עינינו הרואות, מבינות את פשר ההטבה. ישנה הצדקה לשיפור, לתוספת הכספית שהוענקה למשיבה לאחר ההדרדרות במצבה הרפואי; אך אין הצדקה לתוספת נוספת, על דרך של מתן תגמול חודשי נוסף.

17. מקור נוסף לבחינת תכלית החקיקה מצוי בהשקפה על היחידה החקיקתית כולה, וכדברי השופט ברנזון "כשאנו באים לפרש סעיף אחד בחוק, אין לראותו כסעיף בודד, עומד בפני עצמו ותלוש מסביבתו. יש לקראו ולפרשו יחד עם ולאור שאר הוראות החוק שבו הוא מצוי" (ע"א 26/54 אלונזו נ' בן דרור, פ"ד י 97, 104 (1956)). בחינת תקנת-משנה (3) בראי תקנת-משנה (2) יכולה לשפוך אור נוסף על תכלית החקיקה. תקנת-משנה (2) עוסקת בתשלומים המשתלמים ל"נכה שבתכוף לפני הזדקקותו לתגמולים לפי תקנה 14 עבד עבודה רגילה". תקנת-משנה (2) אף מציינת כי התשלום הכולל מוגבל בסכומי מינימום ומקסימום. תקנת-משנה (3) מכילה אף היא הוראה זהה המגבילה את סכום הכסף המשתלם על-פיה בסכומי מינימום ומקסימום, הזהים לאלה המצויינים בתקנת-משנה (2). יחד עם זאת, בתקנת-משנה (2) מצויין כי "לנכה הזכאי לתגמול לפי פסקה זו לא ישתלם התגמול החדשי המגיע לו על-פי החוק". הוראה זו איננה מצויה במפורש בתקנת-משנה (3). המשיבה מעוניינת ללמוד מכאן, כאמור, כי סכום התגמול החודשי ישתלם בנוסף לסכום הכסף המשתלם מכוח תקנת-משנה (3). פרשנות זו איננה הולמת את הרציונאל העומד בבסיס ההוראה המגבילה את סכום התשלומים המצויינת בשתי תקנות-המשנה. פרשנות זו מבטלת את הקביעה בדבר הגבלת סכומי הכסף על-ידי הענקת מסלול נוסף לקבלת תשלומים מכוח התגמול החודשי, בעוד שתכלית הוראת הגבלת התשלומים היא לשלול מסלול עוקף זה.

18. מקור פרשני נוסף שבו נוכל להעזר הוא הפרשנות "שנתנו גורמי השלטון להוראות החוק... רשות שלטונית המופקדת על ביצועו של חוק מתמחה בו, יודעת יפה את כוחו ואת מגבלותיו, וערה למלוא הבעיות שכל פירוש אפשרי יעורר. על כן על בית המשפט להטות אוזן לפירושה של הרשות השלטונית המבצעת את החוק ולהערותיה" (בג"ץ 142/89 תנועת לאו"ר – לב אחד ורוח חדשה נ' יושב-ראש הכנסת, פ"ד מד(3) 529 (1990)). כפי שציין קצין התגמולים, הפרשנות הנקוטה במשך השנים בנוגע ליישום תקנת-משנה (3), היא זו השוללת קבלת תגמול חודשי בנוסף על האמור בה. נוהג קבוע ומתמשך זה מחזק את הפרשנות המצמצמת, על-פיה אין להוסיף את תשלום התגמול החודשי.

19. לא נעלמה מעינינו טענת המשיבה כי הוראות אגף שיקום נכים מספר 43.05 מיום 1.11.2005 קובעות בסעיף 16 ובסעיף 34, כי התט"ר על-פי תקנת-משנה (3) ינתן "בנוסף לתגמול, על-פי אחוזי הנכות עד לתקרת הביטוח הלאומי". אלא שמעמדן הנורמטיבי של הוראות אלו נמוך מזה של התקנות, ועל כן האמור בהן אין בו כדי לשלול את פרשנות התקנות כנ"ל. זאת ועוד, הנוהג שאותו מציין קצין התגמולים מצטרף כתנא דמסייע למעמדן הנורמטיבי העדיף של התקנות.

20. על יסוד האמור לעיל מסקנתי היא כי מבחינה לשונית עדיפה הפרשנות המצמצמת של קצין התגמולים; פרשנות זו – ולא הפרשנות המרחיבה של המשיבה – עולה גם בקנה אחד עם תכלית החקיקה.

אציע אפוא לחברַי לקבל את הערעור, לבטל את פסק הדין של בית המשפט המחוזי ולקבוע כי התגמולים שמקבלת המשיבה מכוח תקנה 14א(א)(3) ממצים את זכויותיה והיא אינה זכאית לתגמול חודשי נוסף.

בנסיבות העניין; בשל הפגם בנוסח הוראות אגף השיקום, ומשום שהנושא הובא עתה לראשונה לפני בית משפט זה, אציע שלא נעשה צו להוצאות.