עו"ד און ליין - עורכי דין - פסקי דין- פסק דין : 8937/08

 

 

 

                                          

                                                                                                    

                                          

                                          

 

 

 

 

 

המשנה לנשיאה א' ריבלין:

 

1.        לפנינו ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בנצרת (כב' השופט ב' ארבל), בו נדרש בית המשפט להעריך את שוויין של חלקות מקרקעין שהפקיעה המערערת מהמשיבים.

 

           המשיבים בע"א 8937/08 (להלן: המשיבים) היו הבעלים של חלקות קרקע הנמצאות צפונית לישוב עין אל מאהל. בשנת 1976 קיבל שר האוצר החלטה על הפקעת החלקות מכוח פקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור), 1943 (להלן: פקודת הקרקעות). ההפקעה התפרשה על פני 35 חלקות בגדלים שונים, בשטח כולל של 213 דונמים, והיא נועדה להרחבת שכונת "הר יונה" שבנצרת עילית. בעת הרלוונטית היו המקרקעין מצויים בתחומה של תכנית בניין ערים מנדטורית משנת 1942, שמספרה RP120/50/42 (להלן: התכנית המנדטורית או התכנית), ומעמדה הוא כשל תכנית מתאר מקומית. המדינה תפסה חזקה בקרקעות רק בתחילת שנות ה-2000. הקרקעות מוגדרות בחלקן כקרקע חקלאית ובחלקן כקרקע לפיתוח. לא ניתן לסווג כל חלקה לייעוד-קרקע אחד בלבד בגלל קנה המידה הקטן של תכנית המתאר. אולם לפי התכנית המנדטורית, חלקות הנופלות בגדרם של כמה יעודים יחשבו כמצויות באזור שסיווגו מועט מבין האזורים – כך פסק בית המשפט קמא וכך נניח גם אנחנו. בענייננו מדובר על הייעוד החקלאי.

 

2.        מדינת ישראל – מנהל מקרקעי ישראל, המערערת בע"א 8937/08 (להלן: המערערת או המדינה) הגיעה לפשרה עם המשיבים בנוגע לגובה הפיצוי לו זכאים המשיבים בגין עצי הזית שהיו נטועים בקרקע וששימשו בעבר לפרנסתם. הסכם הפשרה אושר על-ידי בית המשפט המחוזי בנצרת, והפיצוי הועבר למשיבים. בית המשפט קמא התבקש על כן להעריך את הפיצוי המגיע למשיבים עבור חלקות הקרקע בלבד.

 

פסק דינו של בית המשפט קמא

 

(א) עניין ראשד

 

3.        בית המשפט התייחס בפסק דינו לע"א 9355/02 מדינת ישראל נ' ראשד, פ"ד נח(4) 406 (2004) (להלן: עניין ראשד). פסק הדין בעניין ראשד עוסק בחלקות מקרקעין הסמוכות לחלקות שבענייננו, שהופקעו באותו תאריך, לצורך הרחבת אותה שכונה וכחלק מתכנית בנייה רחבת היקף. בפסק הדין בעניין ראשד ניתח בית משפט זה את התכנית המנדטורית. המקרקעין נשוא הדיון שם נמצאים באזור שהוגדר כבעל ייעוד חקלאי. נפסק שם כי הגדרת המקרקעין כ"חקלאי" אינה שוללת אפשרויות בנייה. התכנית מפרטת את השימושים המותרים באזור חקלאי, וביניהם כלולה גם האפשרות של בניית בתים הנקראים Dwelling Houses. בתים אלה מוגדרים כך: “Dwelling Houses – means a house built for, and not used for any purpose other that habitation”. כלומר, התכנית מאפשרת בנייה מסוימת למטרות מגורים גם באזור חקלאי, כך נפסק שם. האפשרות לבנות בית על הקרקעות החקלאיות נועדה להקל על החקלאים ולהבטיח להם קורת גג בסמוך לאזור המעובד על ידם, זאת בהתחשב בקשיי הניידות שהיו מנת חלקם של החקלאים באותה תקופה, כך ציין בית המשפט. נפסק עוד כי הבנייה על הקרקע החקלאית מותנית בתנאי ששטח המגרש לא יפחת מ-1,000 מ"ר. כמו כן היא מוגבלת לבית מגורים אחד בלבד, בצורה ובשטח מוגדרים. כמו כן, ההיתר לבנייה זו מצוי בסמכותה של הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה והוא אינו טעון אישור של הוועדה המחוזית.

 

4.        בעניין ראשד טענו בעלי הקרקעות כי פרשנות התכנית הראויה היא כי ניתן היה לפצל את החלקה בת 41.5 הדונמים שנדונה שם למספר חלקות קטנות יותר ולבנות על כל אחת בית מגורים אחד לפחות. זאת בהתבסס על סעיף 9 בפרק 8 של התכנית, המאפשר בנייה נרחבת בקרקע החקלאית, בתנאים מסוימים. לפי התכנית בניה זו דורשת אישור של הוועדה המחוזית לתכנון ולבניה. בית המשפט המחוזי קיבל טענה זו וקבע כי יש להעריך את שווי הקרקע כאילו הייתה קרקע לבנייה, ברובה. בערעור דחה בית משפט זה את הפרשנות שהוצעה על-ידי בעלי הקרקעות. בית המשפט קבע שם כי פיצול של הקרקע לחלקות נפרדות והקמת בית מגורים על כל אחת מהן אינם עולים בקנה אחד עם הייעוד החקלאי. לא זו הייתה כוונת התכנית, כך נפסק. גם מגמות הפיתוח באזור מעידות על כך שאין סיכוי רב שהייתה מתאפשרת בנייה צפופה יותר, ובתקופה בה נערכה ההפקעה לא ניתנו היתרים לבנייה צפופה יותר באזור חקלאי. לכן נפסק כי גם הסיכוי שיתקבל אישור של מוסדות התכנון והבנייה לפיצול כזה הוא קלוש.

 

לפיכך, הפיצוי בעניין ראשד חושב על יסוד פיצול רעיוני של הקרקע. דונם אחד מכל חלקה חושב כקרקע שבה ייבנה בית מגורים אחד; שאר החלקה הוערכה לפי שוויה כקרקע חקלאית בלבד.

 

(ב) חוות דעת השמאי מטעם בית המשפט

 

5.        עוד טרם שניתן פסק דין ראשד מונה בתיק שלפנינו השמאי יקיר גרפינקל (להלן: השמאי) כשמאי מטעם בית המשפט. השמאי העריך את שווי החלקות כקרקע חקלאית, על אף ההוראות המאפשרות בנייה למגורים על הקרקע. בחקירה הנגדית נשאל השמאי אודות השפעת פסק הדין בעניין ראשד, שפורסם בינתיים, על ענייננו. הוא ענה כי האפשרות שייבנו בתים על הקרקע נראית לו קלושה, ולכן הוא התעלם מפוטנציאל הבנייה.

 

6.        בית המשפט קמא לא השתכנע מחוות דעתו של השמאי. ראשית, בחוות הדעת לא הובא אף לא נתון אחד להשוואה, אף על פי שהשמאי השתמש בשיטת חישוב "השוואתית". כשנשאל על כך, טען השמאי כי איבד את הנתונים שעליהם התבסס, ולא היה מסוגל לשלוף מזיכרונו אף לא עסקה אחת. שנית, השמאי התחשב באפשרות בנייה "ספקולטיבית" בלבד, המבוססת על הערכת האפשרות של בנייה לא חוקית או של שינוי משמעותי בייעוד הקרקע. הוא לא שקל את פוטנציאל הבנייה הקיים בהתאם לעניין ראשד, מבלי שהציג טעם מספיק משכנע לכך. למעשה סבר בית המשפט קמא כי חוות הדעת של השמאי מועתקת מזו שהגיש השמאי מטעם המדינה. בנוסף פסק בית המשפט קמא כי השמאי התחשב בנתונים מסוימים של הקרקע ולא באחרים, באופן שלא הניח את דעתו. כך למשל, לא התחשב השמאי באפשרות לעבד את הקרקע לצרכים חקלאיים. כמו כן, קבע השמאי כי ישנם פערים גבוהים מאוד בין שווי החלקות הסמוכות לכפר ולדרכי גישה מסוימות לבין חלקות אחרות. מסיבות אלה פסק בית המשפט קמא כי לא ניתן להסתמך על חוות דעתו של השמאי, אף כי ניתן להשתמש בנתונים מסוימים העולים ממנה, כפי שיפורט לעיל.

 

7.        בית המשפט השווה את עניין ראשד לענייננו, כאמור, בגלל נקודות ההשקה הרבות שיש ביניהם. בית המשפט קמא קבע כי יש ללמוד גזרה שווה מפסק דין ראשד בנוגע לאופן חישוב הפיצויים. על כן, נקבע כי דונם אחר מכל חלקה יוערך כקרקע לבניה, בעוד יתרת השטח של כל חלקה תחושב על פי הערכות השמאי. אולם, גם מהערכות השמאי הפרטניות סטה בית המשפט קמא, כאשר הגביר את ההתחשבות בפוטנציאל החקלאי של הקרקע, ובמקביל הפחית מהמשקל שניתן למרחק הקרקע משביל הגישה ליישוב.

 

(ג) דרכי פיצוי אלטרנטיביות ודרך חישוב הריבית

 

8.        בבחירת שיטת החישוב דחה בית המשפט כמה מטענות המשיבים הנוגעות לדרכים אחרות למתן פיצויי הפקעה. ראשית, קבע הוא כי הדרישה שתינתן קרקע חלופית עבור החלקות אינה עולה בקנה אחד עם הסכמה קודמת של הצדדים, לפיה בית המשפט ישום את שווי החלקות. שנית, קבע בית המשפט כי המשיבים בחרו במסלול של פיצוי לפי חוק לתיקון דיני הרכישה לצרכי ציבור, תשכ"ד-1964 (להלן: חוק הרכישה), המחושב על בסיס שווי הקרקע ביום ההפקעה, בתוספת הפרשי הצמדה וריבית. משכך, נפסק, הם אינם יכולים לבקש גם פיצויי פירות, לפי סעיף 13 לפקודת הקרקעות. בית המשפט ציין כי חוק הרכישה מספק הסדר כולל המכסה את מלוא הפיצויים המגיעים למי שהופקע ממנו קרקע. לכן לא ניתן לנקוט בהליך שבחוק הרכישה ובהליך שבפקודת הקרקעות יחדיו. מכל מקום קבע בית המשפט כי המשיבים לא הביאו ראיות להערכת גובה הנזק שנגרם להם לטענתם מהפסד דמי החכירה.

 

           לבסוף נפסק כי הריבית על הפיצויים תחושב לפי סעיף 8 לחוק הרכישה, הקובע מנגנון ספציפי לחישוב שיעור הריבית והפרשי ההצמדה. מנגנון זה דוחה את המנגנון הכללי הקבוע בחוק פסיקת ריבית והצמדה, התשכ"א-1961.

 

טענות הצדדים בע"א 8937/08

 

9.        המערערת טוענת כי בית המשפט שגה בדרך שבה הבין את פסק הדין בעניין ראשד. לטענתה, התוצאה שם התקבלה רק מאחר שהיה מדובר על חלקת קרקע אחת, המתפרשת על פני 41.5 דונם, ועקב הסכמה של עורך הדין מטעם המדינה שהסכים כי ניתן לבנות שם בית אחד על החלקה ההיא. אין להסיק מכך כי גם בענייננו החישוב צריך להיות דומה, סבורה המערערת.

 

           בנוסף, המערערת סבורה כי אף אם ניתן היה לאשר בניית בתי מגורים על החלקות – אין סיכוי רב שהיתר כזה היה מתקבל. במקרים שבהם אין לחקלאי קשיי ניידות והגעה לחלקה או כאשר החלקה היא בת דונם בלבד – טוענת המערערת כי הגורמים התכנוניים לא היו מאשרים בנייה כזו בפועל. בניית הבתים אינה וודאית ולא ניתן היה לצפות למימושה בעתיד הנראה לעין ברגע ההפקעה, גורסת המערערת. לגישתה, במקרה כזה אין להביא בחשבון את פוטנציאל הבנייה, שאחרת מצאנו כי קיימת "סמכות חובה" ליתן היתר בניה בכל חלקה. המערערת סבורה כי הערכת השמאי הייתה נכונה, שכן שיקללה בתוכה גם את הסיכוי שהמשיבים היו מקבלים היתרים לבניית הבתים. הפער שיוצרת פסיקת בית המשפט בין מחיר השוק של החלקות כפי שנאמד על ידי השמאי לבין הפיצוי הוא שגוי לטענתה.

 

           המערערת מוסיפה כי פסיקת בית המשפט קמא יוצרת חוסר שוויון בין החלקות, שכן חלקות קטנות מוערכות בסכום גבוה יותר לכל מ"ר מאשר החלקות הגדולות. כמו כן טוענת המערערת כי החלוקה לחלקות שונות לא נעשתה על בסיס שיקול תכנוני אלא על בסיס פורמלי ושרירותי. חלוקה זו נובעת מתפיסת זכויות במקרקעין בפועל, והיא לא לוותה בהליכים תכנוניים. על כן, אין הגיון תכנוני מאחורי ההחלטה להקצות דונם מכל חלקה לבנייה.

 

10.      המשיבים טוענים כי בקביעת שיעור הפיצויים יש להתחשב גם בתכניות המיועדות לחול על המקרקעין, למשל באפשרות של שינוי הייעוד או הגדלת אחוזי הבנייה במקרקעין. לטענתם, הייתה ציפייה סבירה לשינוי תכנוני של המקרקעין, שהוא הרחבת השכונה. לכן היה פוטנציאל להפיכת כל חלקה לקרקע לבנייה. לפיכך, לטענת המשיבים היה על בית המשפט לפסוק פיצוי המבוסס על חלוקה מחדש של השטחים לשטחים בני דונם אחד ובניית בית מגורים בכל שטח נפרד. לכל הפחות טוענים המשיבים כי הם זכאים לפיצוי כפי שנפסק על-ידי בית המשפט קמא – ולא פחות מכך.

 

הטענות בע"א 9047/08

 

11.      שלושה מבין המשיבים הגישו ערעור נפרד, ובו מעלים הם טענות נוספות כנגד שיטת החישוב של בית המשפט קמא. המשיבים טוענים כי גובה הפיצויים שנקבעו אינו מספיק כדי לפצות אותם על הפגיעה הרגשית שהוסבה להם כתוצאה מהפקעת נכסים שירשו מאבותיהם ואינו מאפשר רכישת דירה בבניינים שנבנו במקרקעין. בנוסף טוענים שלושת המשיבים כי לא ניתן לקבוע במדויק איזו מבין החלקות היא קרקע חקלאית ואיזו היא קרקע לפיתוח, וכי הספק צריך לעבוד לטובתם כך שיקבע כי השטח כולו מצוי בקרקע לפיתוח. יוער כבר עתה כי בית המשפט קמא הכריע בסוגיה זו וקבע כי פרשנות התכנית היא כי חלקות הנופלות בגדרם של כמה ייעודים יוגדרו כשייכות לייעוד שסיווגו מועט, במקרה שלנו – לייעוד החקלאי. בין היתר נפסק כך מאחר שבעלי הדין לא טענו אחרת לעניין זה. על כן, אין מקום כי נתערב אנחנו בהכרעה זו.

 

           עוד טוענים שלושת המשיבים כי לא היה מקום להפחית מהערכת השווי של השמאי, בנוגע לרכיב הפיצוי הניתן על קרקע חקלאית. בפרט סבורים הם כי שגה בית המשפט כאשר הפחית מהפיצוי שניתן לחלקות הקרובות לכפר ולדרכי הגישה. לטענתם, אין לבית המשפט הכלים להעריך את שווי החלקות, ולכן עליו לקבל את עמדת השמאי כפי שהיא, בכל הנוגע לשווי קרקע חקלאית.

 

12.      בנוסף טוענים שלושת המשיבים כי מסלול הפיצוי שניתן להם אינו סותר פיצוי נוסף לפי סעיף 13 לפקודת הקרקעות, בגין "דמי חכירה אבודים". לטענתם על המדינה לשלם פיצוי בגין אבדן דמי החכירה לתקופה שבין תפיסת הקרקעות בפועל לבין תשלום הפיצויים עבור ההפקעה. לטענתם, היעדרה של חוות דעת שמאית מטעמם לא צריכה להשפיע על פסק הדין, שכן ניתן לחשב את שווי דמי החכירה בהשוואה לפסקי דין קודמים. לחילופין מבקשים הם להחזיר את התיק לבית המשפט המחוזי כדי שיוכלו להגיש חוות דעת חדשה ובה לפרט את גובה הנזק.

 

13.      המדינה משיבה על כל אלה וטוענת כי לבית המשפט נשמר מקום להתערבות בחוות דעתו של השמאי, ולו הסמכות האחרונה בעניין זה. לכן אין פגם בכך שהתערב בית המשפט בחוות הדעת, לאחר שפסק כי חלק מההערכות אינן מקובלות עליו. כמו כן טוענת המדינה כי הערכת גובה פיצויי ההפקעה מבוססת על התמורה שהייתה משולמת בעסקת מכירה רצונית שהייתה נעשית במועד ההפקעה. הערך הרגשי שיש לחלקה בעיני בעליה הקודמים, כמו גם שווייה החדש של הקרקע אחרי המכירה – אינו משפיע על גובה הפיצוי. בנוסף טוענת המדינה כי הפיצוי לפי סעיף 13 לפקודה נועד להקנות זכות לפיצוי בגין איחור בתשלומי פיצוי ההפקעה, והוא מבוסס על תשלום דמי שימוש שניתן היה לקבל בעבור הקרקע מיום שנתפסה עד שניתנו הפיצויים בגין ההפקעה. מאוחר יותר נקבע בחוק הרכישה מנגנון ריבית והצמדה. לטענת המדינה פיצויים אלה הם חלופיים זה לזה, והפיצוי שלפי חוק הרכישה שולל את הפיצוי לפי סעיף 13 לפקודה. מכל מקום, המדינה טוענת כי המשיבים העלו טענה זו מאוחר מדי ובלי שגיבו אותה בחוות דעת שמאית, ולכן אין לקבלה.

 

הטענות בע"א 789/10

 

14.      המערערת טענה כי אין מקום לחייב אותה בפיצויים כלפי המשיב בערעור זה, מר מוסטפא חביב אללה (להלן: המשיב). זאת בניגוד למה שנקבע בפסיקתא שנתן בית המשפט לאחר מתן פסק הדין. המערערת טענה כי פסיקת בית המשפט נועדה לקבוע רק את מנגנון חישוב הפיצויים, ולא לקבוע את עצם הזכאות לפיצוי, מאחר שזכויות המשיבים השונים לא נבחנו במשפט. לגופו של עניין הוסיפה המערערת כי המשיב אינו רשום כבעל זכויות במקרקעין ולכן הוא אינו זכאי לפיצוי. זאת מאחר שהזכות במקרקעין להם טוען המשיב הועברה מאביו לאפוטרופוס לנכסי נפקדים.

 

           לאחר דין ודברים בפנינו ודיון בפני הוועדה על פי סעיף 29 לחוק נכסי נפקדים, החליטה הוועדה על שחרור החלקות שהיו רשומות על שם אביו של המשיב. בעקבות זאת הסכימו הצדדים כי המדינה תשלם למשיב פיצויים בגין הפקעת המקרקעין שהוועדה החליטה על שחרורם. הפיצוי יעשה על בסיס הפרמטרים שנקבעו בבית המשפט קמא, בכפוף לפסיקתו של בית משפט זה, כך הוסכם. לגבי חלקות אחרות שאליהן החלטת הוועדה לא מתייחסת הוסכם כי תישמר למשיב הזכות לפנות לוועדה או לפעול בדרך משפטית מתאימה אחרת.

 

           כללו של דבר, המחלוקת שנותרה להכרעתנו היא סביב השאלה כיצד יחושבו הפיצויים. בפרט, נבחן האם יש להחיל את פסק הדין בעניין ראשד על ענייננו וכיצד יש לפרשו. אך תחילה נסיר כמה סוגיות מדרכנו.

 

 

 

פיצויים לפי סעיף 13

 

15.      פיצויים בגין הפקעת המקרקעין נישומים ביחס ליום הטלת ההפקעה. אולם, תכופות חולף זמן רב בין ההפקעה לבין מתן הפיצויים. לעיתים קרובות הפיצויים ניתנים אף זמן מה לאחר תפיסת הקרקע בידי הרשות המפקיעה. בתקופה זו נשללת מבעל הקרקע האפשרות להשתמש במקרקעין ולהפיק מהם פירות. מאידך גיסא, אין ביכולתו לרכוש קרקע חלופית או להקטין את נזקו. פיצויי ההפקעה הקבועים בסעיף 12 לפקודה אינם מקנים פיצוי עבור הפסד זה. הם משקפים רק את ה"שווי ההוני" של הנכס ואינם כוללים התייחסות לתשואה שהנכס היה עשוי להפיק במרוצת הזמן. לקושי זה הוצעו במרוצת השנים שלושה פתרונות שונים.

 

16.      דרך אחת להתמודד עם הנזק שנגרם כתוצאה מהפסד הפירות, יוסדה בסעיף 13 לפקודת הקרקעות. הסעיף, שבוטל בינתיים בתיקון משנת 2010, העניק פיצויים על "אבדן דמי חכירה" בגין התקופה שבין תפיסת הקרקע לבין תשלום הפיצויים. בשיטה זו זכאי בעל הקרקע לתשלום על ההפסד שנגרם לו מכך שאינו נהנה מהפירות שהמקרקעין היו מניבים בתקופה זו. בד בבד, הפיצוי ה"פירותי" יוצר תמריץ לרשות המפקיעה לשלם את פיצויי ההפקעה בזמן (ראו אהרן נמדר הפקעת מקרקעין: עקרונות, הליכים ופיצויים כרך א 399 (חושן למשפט, 2005)).

 

           אפשרות שנייה לחישוב הנזק שסופג בעל המקרקעין מכך ששטחו נתפס על-ידי המפקיע ננקטה בדרך של פיתוח הלכתי. בתי המשפט פיתחו כלי של תשלום ריבית בגובה 6 אחוזים מיום תפיסת החזקה על ידי הרשות ועד ליום מתן הפיצויים (ראו נמדר, כרך א בעמ' 400; ע"א 2405/91 מדינת ישראל נ' עיזבון המנוח הורוביץ, פ"ד נא(5) 23, 38-37 (1997) (להלן: עניין הורוביץ)).

 

           כפי שצוין בעניין הורוביץ, הן מסלול דמי החכירה והן מסלול הריבית נועדו לשקף את "שוויים של המקרקעין במנהרת הזמן" (עניין הורוביץ, בעמ' 35; נמדר כרך א, בעמ' 402-398). הפיצוי על דמי החכירה האבודים הינו "דרך קניינית" לחישוב ההפסד הנגרם כתוצאה מהחזקת הקרקע על-ידי הרשות המפקיעה. הוא מבטא המשך רעיוני של הקשר בין בעל הקרקע לבין הפירות המופקים ממנה. הריבית, לעומת זאת, היא "דרך פיננסית", בה הקרקע משמשת נתון חשבונאי בלבד. במקום פירותיה של הקרקע זכאי הבעלים לריבית, כפי שהיה מקבל אילו היה מדובר בחיוב כספי גרידא (ראו עניין הורוביץ, בעמ' 40-35). דרך ניתוח זו מבהירה כי מדובר בשתי אפשרויות חלופיות זו לזו, המשקפות את אותו רכיב – הגם שהתוצאה הכספית אליה יגיעו יכולה להיות שונה.

 

17.      אולם, הן המסלול הפסיקתי, הן המסלול של דמי חכירה לפי סעיף 13 לא העניקו הצמדה של הפיצויים למדד יוקר המחייה. חישוב הפיצויים לפי ערכם ההיסטורי של המקרקעין יצר קושי לבעלי הקרקע, בעיקר במציאות שבה ערך המטבע נשחק בהדרגה. בתי המשפט לא מצאו מקום להתערב בכך, מאחר ששאלת ההצמדה למדד נתפסת כעניין השמור למחוקק. משלא הביע המחוקק דעתו בנדון – אל לו לבית המשפט להתערב בו, כך נפסק בעבר (ראו ע"א 299/60 כצנשטיין נ' עיריית רמת-גן, פ"ד טו 2107, 2109 (1961); ע"א 226/62 בנינסון נ' היועץ המשפטי לממשלה, פ"ד טז 2355, 2358 (1962)).

 

           חוק הרכישה שינה מצב זה, ויצר מסלול שלישי – על פיו ניתנים לבעל המקרקעין ריבית בשיעור מסוים והפרשי הצמדה. חוק זה קבע במפורש כי בחירה בו שוללת את הפנייה למסלולי פיצוי אחרים. לכן, תובע אינו זכאי לתוספת ריבית והצמדה ולפיצוי בגין דמי החכירה גם יחד. בית משפט זה התייחס לכך גם הוא:

 

"החוק המתקן כמו מעמיד צומת, ומן הצומת מתפצלות דרכים חלופיות: דרך החוק המתקן ודרכים אחרות. בעלים שמקרקעיו הופקעו ובחר בדרך החוק המתקן – כך מורנו סעיף 13 לחוק המתקן – לא יוכל לחזור על עקביו וללכת בדרך אחרת אף-היא." (עניין הורוביץ, בעמ' 44; ע"א 7210/00 דנה נ' מנהל מקרקעי ישראל, פ"ד נז(6) 469 (2003)).

 

 

18.      ודוק: חוק הרכישה אינו שולל את פיצויי ההפקעה עצמם (ראו עניין הורוביץ, בעמ' 44). בכל מקרה יקבלו המשיבים פיצויי קרן, קרי פיצויים לפי סעיף 12 לפקודה, המשקפים את ערך הקרקע ביום ההפקעה. השאלה היחידה היא כיצד יחושבו ההפסדים שנגרמו לבעלי הקרקע בגין שחיקה בערך המטבע ובגין אבדן היכולת ליהנות מהמקרקעין בתקופה בה הם נתפסו. המסלול של חוק הרכישה כולל בתוכו התייחסות לשני רכיבים אלה, ולכן הוא סותם את הגולל מעל האפשרות לפנות למסלול של פיצויי חכירה. לכן ניתן לקבל פיצוי "הן בגין סעיף 12 והן בגין סעיף 13", כפי שטוענים המשיבים, אך בכך אין די כדי להוביל למסקנה שבה מעוניינים המשיבים. שכן לא ניתן לקבל פיצויי בגין סעיף 13 יחד עם תשלום ריבית והצמדה.

 

19.      יתירה מכך, המשיבים לא הציגו נתונים להוכחת גובה תביעתם בכל הנוגע לדמי החכירה. גם מסיבה זו אין מקום להיענות לתביעתם או לבקשתם להחזיר את הדיון לערכאה הדיונית כדי שיציגו נתונים אלה. אשר-על-כן, אין מקום להתערבותנו בהחלטת בית המשפט קמא לשלול את הפיצוי על בסיס סעיף 13 לפקודת הקרקעות.

 

סטייה מחוות דעת השמאי מטעם בית המשפט

 

20.      אין להתערב גם בהחלטת בית המשפט קמא לסטות מההערכה שניתנה בחוות הדעת מטעם השמאי. מסקנותיו של עד מומחה אינן מחייבות את בית המשפט, אף אם המומחה מונה מטעמו. בית המשפט נשאר תמיד הפוסק האחרון, גם בעניינים שבמומחיות. עליו מוטלת הסמכות (והחובה) להחליט "אילו מסקנות יש להסיק מחוות הדעת" (ע"א 402/85 מרקוביץ נ' עיריית ראשון-לציון, פ"ד מא(1) 133, 139-138(1987); ע"א 16/68 רמת-סיב בע"מ נ' עקרם, פ"ד כב(2) 164, 167 (1968); אריה קמר דיני הפקעת מקרקעין כרך ראשון 473-471 (מהדורה שביעית, 2008)). לפיכך, אין כל פסול בהחלטת בית המשפט לסטות מהערכות השמאי בפריטים מסוימים, מהנימוקים שאותם פירט בפסק דינו.

 

           נוסף על כך, אף לשיטת המשיבים יש לסטות מחוות הדעת על-ידי הוספת האפשרות לבנות בית על דונם אחד מכל חלקה. לכן תמוהה טענתם כי אסור לו לבית המשפט לסטות מהשומה בפרטים אחרים. גם מטעם זה מובן כי הטענה אינה יכולה להתקבל.

 

עקרונות ההפקעה – באופן כללי

 

21.      בהפקעה מכוח פקודת הקרקעות המועד הקובע לשומת פיצויי ההפקעה הוא מועד פרסום הודעת ההפקעה (סעיף 12(ב) לפקודה; אהרן נמדר הפקעת מקרקעין: שומה, תובענות וסדרי דין כרך ב 71 (חושן למשפט, 2006)). ערכם של המקרקעין נבחן לפי מבחן "שווי השוק", הבוחן את הסכום שהיה עשוי להתקבל בין מוכר מרצון לקונה מרצון, בעסקה של מכירת המקרקעין בשוק החופשי (ראו נמדר, כרך ב, בעמ' 35-34). מאחר שהמועד הקובע הוא יום ההפקעה, מידע אודות מצבה של הקרקע לאחר ההפקעה אינו רלוונטי לקביעת מחירה. אולם, כפי שנפסק לא פעם, בעת עריכת השומה יש להתחשב גם בשינויים מאוחרים להפקעה, ובתנאי שהשינויים היו וודאיים בעת ההפקעה או שניתן היה לצפות למימושם "בעתיד הנראה לעין" (ע"א 133/83 מרכז מסחרי בני פ.י. בע"מ נ' מנהל מקרקעי ישראל, פ"ד מ(4) 154, 157 (1986); ע"א 483/86 בירנבך נ' הוועדה המקומית לתכנון, פ"ד מב(3) 228, 233 (1988)).

 

           עלינו לזכור כי במקרים כמו זה שלפנינו, בו הערכת השווי נעשית שנים רבות לאחר ההכרזה על ההפקעה – קיים קושי רב להעריך נכונה את שווי הקרקע. שינויים מרחיקי לכת אירעו במצב המקרקעין במרוצת השנים. השמאים נאלצים להתחקות אחר עסקאות דומות שנערכו בשנות השבעים ולהתעלם מכל התפתחות תכנונית או חברתית מאוחרת. במצב זה, הערכת שווי המקרקעין נדונה להשערות ולאי-דיוקים מעצם טבעה.

 

פסק הדין בעניין ראשד

 

22.      נגיע, על כן, לשורש המחלוקת העומדת בין בעלי הדין – פרשנות עניין ראשד ותחולתו על ענייננו. בית המשפט בעניין ראשד בחן את תכנית בניין העיר המנדטורית, ופרש את משמעותה. לשם הנוחות אביא את עיקר הדברים כלשונם שם:

 

"ברמת העיקרון, בניית בתי מגורים - Dwelling houses - הינה בגדר שימוש מותר על פי התכנית בקרקע הנמצאת באזור חקלאי. יותר מכך, בשונה מהשימושים המפורטים בסעיפים 2 , 9  ו-10 ברשימת השימושים הנ"ל (SCHEDULE OF USES), מתן היתר לבניה למגורים הנזכרת בסעיף 6 מצוי בסמכותה של הועדה המקומית לתכנון ולבניה, והוא אינו טעון אישור של הוועדה המחוזית. עם זאת, על בנייה בקרקע חקלאית, להבדיל מבניה בקרקע המוגדרת כאזור פיתוח (Development Zone), מוטלות הגבלות בשני מישורים: האחד, עניינו בסוג הבניה המותרת. וכך למשל, בעוד שעל קרקע המוגדרת כאזור פיתוח ניתן להקים בתי מגורים, בתי-מלון, בנייני ציבור, בנייני מסחר ובניינים לייעוד אחר המאושר על ידי הוועדה המחוזית, על קרקע באזור חקלאי, ככלל, הבניה המותרת היא להקמתם של מבנים לצורכי מגורים ולצרכים חקלאיים שונים בלבד. בנייה רחבת היקף לצורכי תעשייה ולצרכים אחרים בקרקע המצויה באזור חקלאי, טעונה אישור מיוחד מטעם הוועדה המחוזית.

 

       המישור השני, עניינו בהגבלות המוטלות על צורת הבנייה ושטחה. הגבלות אלו קבועות בסימנים F,D,C,B  בפרק השישי לתוכנית, והן מרוכזות בטבלה E Zoning Table)). מעיון בטבלה זו קל להיווכח שההגבלות על אחוזי הבניה וצורתה בקרקע חקלאית, נוקשות מאלו המוטלות על בניה בקרקע המצויה באזור פיתוח, ורק טבעי שכך יהיה." (עניין ראשד, בעמ' 415-414).

 

 

23.      את טענות המערערת בנוגע לפסק הדין ניתן לחלק לשלושה מישורים: האחד, המערערת טוענת כי בית המשפט קמא שגה בהבנתו את עניין ראשד. לטענתה, הקביעה בעניין ראשד נבעה מהנסיבות המיוחדות שהיו באותו עניין. הפרשנות לפיה ניתן לבנות על החלקה בית מגורים אחד התאפשרה שם רק מאחר שהיה מדובר על שטח גדול במיוחד, ומאחר שהשמאי הממשלתי הסכים כי ניתן לבנות על החלקה בית מגורים. המישור השני של טענות המערערת הוא כי על המערערים להוכיח בכל מקרה לגופו כי היו מתקבלים אישורי בניה. לשיטתה, אם נניח שבכל חלקה היה נבנה בית – נמצאנו מוסיפים לכל חלקה "סמכות חובה" לאשר את הבנייה. המישור השלישי הוא כי תוצאת פסק הדין של בית המשפט קמא יוצרת חוסר שוויון בין החלקות השונות, וכי אין מאחוריה הגיון תכנוני.

 

24.      באשר לטענה כי אין להחיל את העקרונות שהותוו בפסק הדין בעניין ראשד על ענייננו – הלכה ותיקה היא כי תכנית בניין עיר היא בגדר "חיקוק" (ראו למשל ע"א 3213/97 נקר נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבניה הרצליה, פ"ד נג(4) 625, 646 ו-634 (1999); ע"פ 389/91 מדינת ישראל נ' ויסמרק, פ"ד מט(5) 705, 714 (1996)). ככל חיקוק היא מסורה לפרשנותו של בית המשפט, ופרשנות זו תנחה את בתי המשפט בבואם לדון בעניין בעתיד. כאמור, בית המשפט בעניין ראשד בחן את התכנית המנדטורית ופרש את תכנה. בית המשפט קבע שם כי התכנית מאפשרת בנייה באזור שמוגדר כקרקע חקלאית. פרשנות זו של בית המשפט בעניין ראשד היא כללית, ואין דבר בפסק הדין המלמד כי קביעותיו תלויות דווקא בחלקה המסוימת שבה הוא דן.

 

           גם לגופו של עניין, החלת הפרשנות בעניין ראשד על מקרים נוספים היא סבירה והגיונית. התכנית המנדטורית קובעת את השימושים המותרים באזור חקלאי כך:

 

 

“‘Dwelling house’ –  means a house built for, and not used for any purpose other than, habitation”.

 

 

           כמו כן, סעיף 2 לסימן A בפרק 6 של התכנית מורה כי:

 

“One house only may be erected on any undivided piece of land: Provided that the Local Commission may permit the erection on any such piece of land of more than one house used for farming or similar purposes”. 

(ההדגשות הוספו – א' ר').

 

 

           התכניות מאפשרות, אפוא, בנייה של בית אחד על כל חלקה לא מפוצלת. הוועדה המקומית רשאית לאשר אף בנייה נרחבת מכך. לנוכח זאת, אין לקבל את הטענה לפיה ההכרעה בעניין ראשד התאפשרה רק מאחר שהשמאי הממשלתי הסכים לפרשנות כזו ולא אחרת.

 

הצורך להוכיח כי החלה בנייה בפועל

 

25.      על כן, התכנית מאפשרת בניית בית אחד על כל חלקה שגודלה הוא דונם אחד לפחות. המערערת טוענת כי אילו היו המשיבים מבקשים אישורי בנייה באותה עת – בקשתם הייתה נדחית. דבר זה צריך להוביל, לגישתה, לחישוב שווי הקרקע כקרקע חקלאית בלבד.

 

           פרשנות זו היא שגויה. בית המשפט בעניין ראשד התייחס אמנם לצורך להראות כי היה מתקבל היתר בנייה, אך זאת הוא עשה בכל הנוגע לפיתוח מאסיבי של הקרקע, בהתבסס על סעיף אחר בתכנית המנדטורית המאפשר תכנית בנייה נרחבת בקרקע, ולא בית מגורים אחד בלבד. במקרה כזה התכנית עצמה דורשת אישור של הוועדה המחוזית. לא בכך עסקינן. יודגש כי בית המשפט בעניין ראשד לא קבע כי הבנייה תתאפשר רק במקומות שבהם יש לחקלאי קשיי ניידות – לקביעה כזאת אין גם בסיס בתכנית המנדטורית. כל שנכתב בפסק הדין הוא כי מאחורי האפשרות לבנות בית אחד על כל חלקה, באזור המיועד לחקלאות, עמד ככל הנראה גם צורך של החקלאים להיות קרובים יותר לחלקה אותה הם מעבדים. קשיי הניידות – שכנראה לא חלפו מהעולם גם בשנות ה-70 של המאה הקודמת – לא הועמדו כתנאי לקבלת אישור בנייה. הקביעה "שכוונת התכנית לא הייתה להתיר בנייה למגורים לכל דורש, אלא בנייה חיונית בלבד" (עניין ראשד, בעמ' 416) נכונה. אך היא נאמרה בתגובה לטענות בעלי המקרקעין שם, אשר טענו כי פרשנות התכנית היא שחלקתם הייתה מפוצלות למספר רב של חלקות, שהיו מנוצלות לבנייה נרחבת. להבדיל, בניית בית אחד בכל חלקה, המוגבל בשטחו ובצורתו, אינה משום "בנייה למגורים לכל דורש".

 

26.      מכל מקום, הצורך באישור הוועדה המקומית לא יכול ללמד מעצמו כי הוכחה שהאישורים היו מתקבלים היא תנאי לקבלת הפיצוי. שוויים של מקרקעין נמדד גם לפי השימושים שניתן לעשות בהם ולא רק לפי אלה שכבר בוצעו. בנוסף, את הקרקע יש להעריך לפי השימוש המיטבי שניתן לעשות בה, קרי, השימוש החוקי שיניב את הערך הגבוה ביותר (נמדר, כרך ב, בעמ' 31). אופן השימוש האפשרי בקרקע משפיע אפוא על שווייה, גם אם הוא עדיין בגדר תכנית או פוטנציאל. לעניין זה ניתן להשוות את אפשרות הבנייה לאחוזי בנייה שטרם נוצלו. גם הקמת מבנה או הרחבתו בקרקע שבה טרם נוצלו אחוזי הבנייה האפשריים דורשות אישור של הגורמים התכנוניים. מובן, עם זאת, כי אחוזי הבנייה הפוטנציאליים הם "זכות תכנונית" המשפיעה על שווי הקרקע (נמדר, כרך ב, בעמ' 42-40).

 

           יתירה מכך, בית משפט זה חזר פעמים רבות על העיקרון שלפיו ניתן להתחשב גם בשינויים עתידיים שעשויים לחול על המקרקעין, ובתנאי שהשינוי היה וודאי או לפחות צפוי "בעתיד הנראה לעין" (ע"א 133/83 מרכז מסחרי בני פ.י. בע"מ נ' מנהל מקרקעי ישראל, פ"ד מ(4) 154, 157 (1986); עניין בירנבך; רע"א 4487/01 הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה, רחובות נ' מ. לוסטרניק ובנו חברה להנדסה ובניין בע"מ, פ"ד נז(5) 529, 537 (2003); קמר, כרך שני, בעמ' 514). פסקי הדין הנזכרים דנים במקרים של שינוי ייעוד או של הגדלת אחוזי הבנייה. הם מתייחסים לפוטנציאל עתידי ואילו בענייננו מדובר על פוטנציאל הקיים כבר בקרקע ובציפיות שקיים להן בסיס בתכנית הקיימת. הנטל לשכנע כי יש עילה לסטות מהזכויות המוענקות על-ידי תכנית בניין העיר מוטל על המערערת, והיא לא הרימה אותו.

 

           אמת, יתכן שהציפיות לבנייה לא היו מתממשות. יתכן, מנגד, שהציפיות היו מתגשמות בצורה נרחבת יותר משניתן היה לשער (לטיעון זה ראו גם נמדר, כרך ב, בעמ' 61-59). זהו סיכון הטבוע בעצם הערכת השווי זמן כה רב אחרי מועד ההפקעה, ובנסיבות העניין אין דרך להימנע ממנו.

 

27.      בנוסף, אילו קונה מרצון היה מודע למצב התכנוני של הקרקע לאשורו – היה בכך כדי להשפיע על החלטתו ועל הערכתו לגבי שווי הקרקע. מידע זה מסוגל להשפיע על שווי השוק, גם אם היה יודע הקונה כי נדרש אישור של הוועדה המקומית לצורך הקמת הבתים. שוויה "בשוק" של קרקע חקלאית אינו נמדד רק לפי כמות הגידולים שניתן לגדל עליה, אלא גם בהתאם לאפשרויות הגלומות בה. המערערת טוענת כי חוות הדעת השמאית שקללה גם את הסיכוי כי הבניה הייתה מאושרת. יתכן כמובן כי חוות דעת שמאית הייתה משכנעת את בית המשפט כי באזור פלוני אפשרות הבנייה לא השפיעה במידה רבה על ערך השוק של הקרקעות, מסיבות כאלה או אחרות הקשורות בשוק המקרקעין. אולם, בית המשפט קמא מצא כי חוות הדעת בענייננו לא כללה קביעה אופרטיבית לפיה אפשרות הבנייה לא משפיעה על ערך הקרקע, אלא כי היא לא נתנה משקל לאפשרות הזו. משכך, שיקלל בית המשפט בעצמו את זכויות הבנייה אל תוך החישוב השמאי. המדינה מצידה לא הצליחה לשכנע כי היה קושי מיוחד לקבל את האישורים, שיצדיק איון מוחלט של זכות הבנייה בקרקע כפי שהיא מבקשת. על כן, בענייננו לא הוכחה הטענה כי יש לסטות מתכנית בניין העיר.

 

28.      אכן, פרשנות התכנית מובילה אותנו למצב שבו גובה הפיצוי לכל מ"ר אינו זהה בין חלקה לחלקה. חלקות קטנות יותר יניבו פיצוי גבוה יותר לכל מטר רבוע, בעוד שבחלקות הגדולות השפעת האפשרות לבנות בית מגורים תהיה קטנה יותר. כמו כן, החלוקה עליה מבוססת תוצאה זו היא שרירותית במידת מה, שכן היא מבוססת על חלוקה היסטורית של השטח ולא בהכרח על "שיקולים תכנוניים". ניתן לסבור גם כי חלקה בשטח של דונם אחד היא קטנה מדי כדי לאפשר בנייה וגם חקלאות. אולם שיקולים אלה כולם הם עניין למנסחי תכנית המתאר. כל עוד התכנית המנדטורית חלה על הקרקע – אין מקום כי בית המשפט יתערב בה בדרך של שינוי התכנית, אף אם התוצאה אינה נראית לו. מכל מקום, חוסר השוויון בין החלקות אינו יכול להובילנו לשלילה מוחלטת של הפיצוי בגין אפשרות הבנייה.

 

29.      מאידך גיסא אין בסיס לטענה לפיה תכניות בנייה מרחיקות לכת הכוללות פרצלציה של הקרקעות ובנייה על פני כל השטח היו וודאיים או צפויים בעתיד הנראה לעין. בית המשפט המחוזי קבע בצדק כי בעת ההפקעה תכנית כזאת הייתה בגדר סטייה נרחבת מהייעוד הקיים וכי הרעיון של פיצול החלקה היה נתקל בקשיים מטעם הרשויות התכנוניות. לפיכך, אין מקום להקנות פיצויי על בסיס בנייה נרחבת יותר מאשר בית אחד בכל חלקה.

 

           אשר-על-כן, ובנתון להסכמה אליה הגיעו הצדדים בע"א 789/10, הערעורים נדחים. המערערת תשא בהוצאות ובשכ"ט המשיב 1 והמשיב 2 בסך של 10,000 ש"ח כל אחד, וכן בהוצאות קבוצת המשיבים 24-7 בסך של 10,000 לכולם יחד. ביחסים שבין המדינה לבין המשיבים 6-3  ישא כל צד בהוצאותיו, לאור הערעורים ההדדיים.

 

 

                                                                                      המשנה-לנשיאה

 

 

השופט נ' הנדל:

 

           אני מסכים.

 

                                                                                      ש ו פ ט

 

השופט א' רובינשטיין:

 

          

א.        מצטרף אני להכרעתו של חברי המשנה לנשיאה, ולעיקרי חוות דעתו. בית המשפט קמא קבע, כי חוות הדעת שהונחה בפניו לא שיקללה כדין את המצב התכנוני החל על המקרקעין כפי שפורש בעניין ראשד (ע"א 9355/02 מדינת ישראל נ' ראשד (פ"ד נח(4) 406), וכיון שפוטנציאל הבניה רלבנטי לקביעת ערך המקרקעין, בדין שינה מקביעותיה. חברי המשנה לנשיאה נדרש לטענות המערערת בעניין זה, ולא אחזור על דבריו. ואולם בכל הנוגע לטענה, כי גישת בית המשפט קמא "מביאה לקביעת פיצוי בערכים שונים תכלית שינוי, בעבור מקרקעין בעלי נתונים פיזיים זהים" (סעיף 17 לסיכומי המערערת) אבהיר, כי לפי התכנית המנדטורית כפי שפורשה בעניין ראשד אין מדובר בחלקות שוות (בהתייחס לשוויו של כל מטר מרובע), וממילא גם אין תימה על ערכי הפיצוי.

 

ב.        ואולם, יש לדעתי להיזהר מאוד מקרוא בפסק הדין בעניין ראשד יותר ממה שיש בו, כפי שביקשו לעשות המשיבים בתיק זה (אם כי בהיעדר ערעור שכנגד, ללא ביטוי אופרטיבי), והדברים נאמרים גם במבט צופה פני עתיד. את אפשרות הבניה שמעניקה התכנית המנדטורית יש לפרש - כפי שנעשה בעניין ראשד - על רקע הגדרת המקרקעין כמקרקעין חקלאיים. ההיתר לבניית Dwelling Houses אוShelters for watchmen שבתכנית (ראו רשימת השימושים בפסק-הדין בעניין ראשד בעמ' 414-413) אינו משנה מאופיים החקלאי של המקרקעין; ותכליתו, בגדרי התכנית המנדטורית, אינה עולה בקנה אחד עם המשאלה לחלוקת המקרקעין ליחידות של דונם אחד, אשר בכל אחת מהן ניתן יהיה לבנות בית מגורים.

 

ג.        התכנית המנדטורית משנת 1942 משקפת, ככל הנראה, את המקובלות החקלאיות והתכנוניות של תקופתה; ואלה ממשיכות תרבות עתיקת יומין של מבני מגורים בשטחים חקלאיים, מבלי לשנות מאופיים החקלאי, על רקע של קשיי ניידות וצרכים שמירת השטח או נוכחות עונתית רצופה. הנביא ישעיהו מתאר מציאות חקלאית זו בארץ ישראל של ימיו: "וְנוֹתְרָה בַת צִיּוֹן כְּסֻכָּה בְכָרֶם כִּמְלוּנָה בְמִקְשָׁה... " (א', ח'); והדברים משתקפים גם בדברי חכמי תקופת המשנה המתארים את המציאות החקלאית בימיהם (לפני כמעט אלפיים שנה), באזורים שאינם רחוקים ממקומם של המקרקעין נשוא תיק זה:

 

"סוכת רועים [שעשו סוכה בשדה לישב בתוכה מפני השרב, ושומרים צאנם], סוכת קייצים [שומרי קציעות השטוחין בשדה לייבש], סוכת בורגנין [שומרי העיר], סוכת שומרי פירות... - כשרה" [לעניין מצוות חג הסוכות] (בבלי סוכה ח ע"ב; בסוגריים המרובעים הובא פירושו של רש"י).

 

את ההיתר המנדטורי יש להבין איפוא על רקע תכליתו וסביבתו, ואין למצוא בו פתח להפיכת מקרקעין שמטרתם תנובה חקלאית למה שבימינו מכונה "נדל"ן מניב". כך בכל הנוגע לבנייה בפועל, ממילא הוא הדין לפיצויי הפקעה.

 

 

                                                                                      ש ו פ ט

 

 

         הוחלט כאמור בפסק דינו של המשנה-לנשיאה א' ריבלין.

 

         ניתן היום, ה' בכסלו התשע"ב (1.12.2011).

 

 

 

_________________________

העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח.   08089370_P19.doc   גח

מרכז מידע, טל' 077-2703333 ; אתר אינטרנט,  www.court.gov.il