עו"ד און ליין - עורכי דין - פסקי דין- פסק דין : 5847/10

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

השופטת מ' נאור:

 

 

 

 

ביום 31.12.2009 החליט שר הפנים להעביר שטח של כ-1000 דונם משטחה המוניציפאלי של העותרת – המועצה המקומית בנימינה-גבעת עדה – לשטחה המוניציפאלי של עיריית אור עקיבא. על החלטה זו נסובה העתירה שלפנינו. כפי שיפורט בהמשך הדברים, ההחלטה האמורה תוקנה במובן מסוים ביום 16.8.2010, זמן קצר לאחר הגשתה של עתירה זו.

 

 

 

 

העותרת מבקשת כי יוצא צו על תנאי המורה לשר הפנים ליתן טעם מדוע לא יודיע על בטלות החלטתו להעביר שטח מתחום השיפוט של העותרת; לחלופין, מדוע לא תבוטל ההחלטה על העברת השטח ללא הסדרה מראש של חלוקת ההכנסות מהשטח שיועבר בהסכם, בערבות משרד הפנים. וכן, לחלופין, התבקש צו על תנאי המורה לשר הפנים לנמק מדוע לא תבוטל העברת מקטע מסוים בלבד מהשטח המיועד להעברה – הוא מתחם תחנת הדלק והשטח המסחרי הצמוד לו – הממוקם בצומת הידוע כ"צומת בנימינה".

 

 

 

 

רקע עובדתי

 

 

 

 

1. בשנת 2005 פנה ראש עיריית אור עקיבא לשר הפנים בבקשה להגדיל את שטח שיפוטה של העיר, ולצורך כך ביקש כי תוקם ועדת חקירה לגבולות אור עקיבא (להלן: הוועדה או ועדת החקירה). שר הפנים נענה לבקשה להקמת ועדת חקירה כאמור. בחודש אוגוסט 2009 הגישה הוועדה למנכ"ל משרד הפנים דו"ח מפורט, במסגרתו המליצה הוועדה להעביר לשטח השיפוט של אור עקיבא חלק משטחה של העותרת – המועצה המקומית בנימינה-גבעת עדה.

 

 

 

 

מנכ"ל משרד הפנים, לאחר דיון בנושא בהשתתפות עוזרו של שר הפנים, פנה במכתב אל שר הפנים והמליץ לאחרון על אימוץ מסקנות הוועדה האמורות. במכתבו, אליו צורף גם עותק מהדו"ח של הוועדה, חזר מנכ"ל משרד הפנים על עיקרי המלצותיה ונימוקיה של הוועדה. כן צוין במכתב כי העותרת מתנגדת להעברת השטח מתחומה המוניציפאלי. גם בדו"ח הוועדה, שצורף למכתבו של המנכ"ל, צוינה התנגדות העותרת למהלך האמור. עם זאת, בסיפא של מכתב המנכ"ל צוין, ככל הנראה עקב טעות סופר, כי "הושגה הסכמה מהמועצה האזורית ומהישובים המעורבים".

 

 

 

 

2. ביום 31.12.2009 אישר שר הפנים את העברת השטח מבנימינה-גבעת עדה אל אור עקיבא בחתימה על מכתבו האמור של המנכ"ל.

 

 

 

 

טענות הצדדים

 

 

 

 

3. העותרת טענה בעתירתה כי על אף שהיא הביעה בפני הוועדה את התנגדותה הנחרצת לגריעת השטח לטובת אור עקיבא, הרי שבפני שר הפנים הוצג מצג לפיו העותרת נתנה בדיעבד הסכמה למהלך הגורע שטחים מתחומה המוניציפאלי. לענין זה מפנה העותרת לכך שהשר אישר את העברת השטח באמצעות חתימתו על מכתבו של מנכ"ל המשרד, כאשר בסיכומו של אותו מכתב נאמר באותיות מודגשות:

 

 

 

 

"לאור כל הנימוקים כאמור לעיל ולאור כך שהושגה הסכמה מהמועצה האזורית ומהישובים המעורבים, הנני ממליץ בפניך לאמץ את המלצות הוועדה כמפורט לעיל, רצ"ב לעיונך דו"ח הוועדה..."(ההדגשה הוספה – מ.נ).

 

 

 

 

מהמצוטט עולה, כך טענה העותרת, כי שר הפנים סבר כי לפניו בקשה מוסכמת להעברת שטח מתחומה של העותרת לאור עקיבא, אלא שלא כך היה, ועל כן דין החלטת שר הפנים – בטלות.

 

 

 

 

העותרת אינה חולקת על כך כי במכתבו של מנכ"ל המשרד, באותו עמוד בו מופיע הקטע המצוטט, צוין כי העותרת מתנגדת לגריעת השטח, וכן כי התנגדותה צוינה בדו"ח של הוועדה, שעמד אף הוא לעיונו של שר הפנים. ואולם, לטענתה, הדבר מצביע על סתירה פנימית במכתבו של המנכ"ל. לו שר הפנים היה מעיין באופן מעמיק במכתבו של המנכ"ל ובדו"ח הוועדה, כך נטען, ברי כי היה מגלה את הסתירה במכתבו של המנכ"ל והיה מסרב לאשרו.

 

 

 

 

4. העותרת מזכירה גם לענין זה כי דבר החלטת שר הפנים נודע לה באיחור, שלא באשמתה, ובסמוך לאחר שנודע לה על כך פנה ראש המועצה של בנימינה-גבעת עדה לשר הפנים בבקשה לשקול מחדש את החלטתו ולערוך בה תיקונים. ואולם, פנייתו לא נענתה, וכך גם פניה נוספת באותו נושא. בהמשך פנה כתב עיתון מקומי לדוברת משרד הפנים באותו ענין, וזו השיבה לו כי "בשל טעות קולמוס – בסיפא (לסעיף שצוטט – מ.נ.) נרשם נוסח סטנדרטי, אשר איננו תואם את גוף המכתב" (ההדגשה הוספה – מ.נ). לטענת העותרת, גם אם מדובר בטעות קולמוס, אין בכך כדי לשנות מן העובדה כי בפני שר הפנים הוצג מצג שגוי, לפיו הסכימה העותרת לשינוי הגבולות, וכי הסכמתה של העותרת היוותה שיקול מרכזי בהחלטתו של השר לאשר את העברת השטח. וודאי נכון הדבר, כך נטען, נוכח העובדה שהשר לא נימק את החלטתו, לא הסביר מדוע החליט לקבל את עמדת הוועדה וכן לא פירט האם היה מודע להתנגדות העותרת להעברת השטח.

 

 

 

 

5. אכן, מכתבו של המנכ"ל כלל סתירה פנימית, ואולם ענין זה בא על תיקונו: ביום 4.7.2010 חתם מנכ"ל משרד הפנים על מכתב באותו נוסח כמו המכתב הקודם, אלא שבסופו צוין, במקום הקטע שצוטט, כי "לאור כל הנימוקים כאמור לעיל, הנני ממליץ בפניך לאמץ את המלצות הוועדה ...". כן הושמטה מן המכתב האמירה לפיה העותרת מסכימה כביכול למהלך העברת השטח. ביום 16.8.2010 בסמוך לאחר הגשת העתירה השר אישר בחתימתו את המכתב המתוקן.

 

 

 

 

המשיבים טענו לענין זה כי ככל שנפל פגם בהחלטה המקורית של השר, הרי שיש בתיקון הטעות האמור כדי לרפאו. המשיבים הוסיפו וטענו כי האמור בסיפא של המכתב הראשון היה בבחינת טעות סופר, ולא היה בו כדי להשפיע על החלטת השר.

 

 

 

 

6. העותרת טענה עוד כי החלטת שר הפנים אינה סבירה מאחר שלא ניתן בהחלטתו די משקל לשיקולים רלוונטיים שונים. ראשית, לטענתה, שר הפנים לא שקל כי העברת השטח מנוגדת להסכם פשרה משנת 2003 בין העותרת לבין משרד הפנים ועיריית אור עקיבא, לו ניתן תוקף של פסק דין בבית משפט זה (בג"ץ 7281/03). לטענת העותרת, במסגרת הסכם הפשרה, הצדדים הסכימו כי נחל עדה הוא הגבול הטבעי בין שטחה המוניציפאלי של העותרת לבין שטחה של אור עקיבא. ואולם, משמעותה של ההחלטה נשוא העתירה הינה "נגיסה" בשטחה של העותרת, מעבר לאותו גבול טבעי מוסכם. שנית, לטענת העותרת, לא ניתן די משקל למצבה הכלכלי הקשה, ולכך שלהעברת השטח, אשר בכללו בא גם מתחם תחנת הדלק שהינו שטח מסחרי המניב הכנסות, השלכות כלכליות. שלישית, לא נשקלה ה"זיקה ההיסטורית" בין העותרת לבין מתחם תחנת הדלק והשטח המסחרי הצמוד לו שנכלל בשטח המועבר, הממוקם בשטח הידוע כ"צומת בנימינה". לבסוף, ולחלופין, נטען כי היה על שר הפנים לקבוע מראש מנגנון של חלוקת הכנסות שיניב השטח המועבר בין העותרת לבין עיריית אור עקיבא.

 

 

 

 

המשיבים, מצידם, טענו כי ככלל, החלטת השר הינה החלטה מקצועית סבירה, אשר התבססה על מסקנות הגוף המייעץ – ועדת החקירה – ואין עילה להתערב בה. לגוף הענין, ובאשר להסכם הפשרה, טענו המשיבים כי לא נכללה בהסכם הפשרה התחייבות של שר הפנים לכך שנחל עדה ישמש כגבול טבעי בין שטחה של העותרת לבין שטחה של אור עקיבא, וממילא נוכח שינוי המצב התכנוני בשטח אין בהסכם האמור כדי לכבול את שיקול דעתו של שר הפנים. בכל הנוגע לטענות העותרת לפגיעה כלכלית בה, טענו המשיבים כי טענותיה אלה הושמעו בוועדה, שדחתה אותן, וכן כי הפגיעה התקציבית האפשרית בעותרת איננה חזות הכל. בנוסף, באשר לטענה החלופית של העותרת לפיה יש לקבוע מנגנון חלוקת הכנסות מראש, טענו המשיבים כי הדבר אינו מעשי נוכח העובדה כי עדיין לא ידוע האם יוקם בשטח אזור תעשייה או תעסוקה מניב ומה יהיו הכנסותיו.

 

 

 

 

טענת הפגם בשיקול דעתו של שר הפנים

 

 

 

 

7. אני סבורה שלאחר תיקונה של טעות הסופר על ידי אשרור המכתב המתוקן כל פגם שלכאורה נפל בהחלטת שר הפנים הראשונה – נרפא (על כך שלרשויות מנהליות נתון הכוח לתקן טעויות סופר שנפלו בהחלטותיהם ראו: ע"א 9792/02 מוחמד נ' מס הכנסה – טבריה, פסקה 11 (לא פורסם, 13.9.2005) והאסמכתאות שם). חזקה על השר כי אילו סבר שחתם על מכתבו הראשון של מנכ"ל משרד הפנים עקב כך שטעה או הוטעה לחשוב שישנה הסכמה של העותרת למהלך העברת השטח, לא היה חוזר ומאשרר את החלטתו בשנית. העותרת, מצידה, לא טענה טענות שיש בהן כדי לסתור זאת. כן אין פגם בכך שהשר אימץ את נימוקי מנכ"ל משרדו, מבלי לציין הנמקות נוספות (ראו: בג"ץ 6827/07 בריל נ' שר הפנים, פסקה 11 (לא פורסם, 2.1.2008)).

 

 

 

 

אעיר כאן, עם זאת, כי לטעמי היו המנכ"ל והשר מיטיבים לעשות אילו תיקון טעות הסופר היה נעשה בדרך אחרת. מוטב היה שבמכתבו המתוקן של המנכ"ל מיום 4.7.2010, היה מצוין באופן ברור כי במכתבו הקודם נפלה טעות סופר, ועל כן מתבקש אשרורו מחדש על ידי השר. עדיף היה ש"תונצח" העובדה שמדובר בתיקון טעות, מה שלא ברור על פני המכתב המתוקן. ואולם, מדובר בענין פורמאלי של ניסוח שאין בו כדי להכריע בגורל העתירה. החשוב הוא שבחתימת השר על הנוסח המתוקן של המכתב, אושרה העברת השטח בהסתמך על תשתית עובדתית נכונה, ובידיעה כי אין הסכמה מצד העותרת למהלך זה.

 

 

 

 

8. משהסרנו מעל הפרק את סוגיית טעות הסופר במכתבו הראשון של המנכ"ל, ניתן לעבור לגוף הענין.

 

 

 

 

בחינת החלטת שר הפנים לגופה

 

 

 

 

9. שר הפנים מוסמך להחליט על שינוי תחומים מוניציפאליים של רשויות מקומיות (ראו: סעיף 8 לפקודת העיריות [נוסח חדש]; סעיפים 1-2 לפקודת המועצות המקומיות [נוסח חדש]; ועוד ראו והשוו: סעיף 228 לצו המועצות המקומיות (מועצות אזוריות), התשי"ח-1958). לשר הפנים נתון שיקול דעת רחב בהפעלת סמכות זו, והוא רשאי לשקול שיקולים רבים ושונים. בהתאם, היקף התערבותו של בית משפט זה בהחלטות השר על שינוי תחום מוניציפאלי הינו מצומצם (ראו: בג"ץ 6747/05 המועצה המקומית תל שבע נ' שר הפנים (לא פורסם, 29.7.2008) והאסמכתאות שם (להלן: ענין תל שבע)). בשים לב לכך, איני רואה מקום להתערבותנו בשאלת שינוי הגבולות של עירית אור עקיבא. השר אימץ את נימוקיו והמלצתו של מנכ"ל משרדו, אשר המליץ על אימוץ מסקנותיה של ועדת החקירה.

 

 

 

 

ועדת החקירה הוקמה כאמור בעקבות פנייתו של ראש עירית אור עקיבא. בראשה עמד פרופ' ערן רזין. הוועדה ערכה ארבע ישיבות פתוחות לציבור במהלכן שמעה נציגי רשויות מקומיות ובהן את ראש עיריית אור עקיבא, ראש המועצה האזורית חוף הכרמל, ראש המועצה המקומית בנימינה-גבעת עדה (העותרת), יו"ר הוועד המקומי קיסריה וכן גורמים נוספים. הוועדה סיירה בשטח וערכה גם ישיבות פנימיות. בגוף הדו"ח המפורט של הוועדה נסקרו הן עמדת עיריית אור עקיבא והן עמדת העותרת. הובאו גם עמדות גורמים נוספים – מתכנן מחוז חיפה והממונה על מחוז חיפה, מינהל מקרקעי ישראל, משרד הבינוי והשיכון, מושב בית חנניה הסמוך, מועצה אזורית חוף כרמל ועמדת החברה לפיתוח קיסריה.

 

 

 

 

במסגרת מסקנותיה, הוועדה הבהירה כי בקשת עיריית אור עקיבא להעביר אליה שטח התחום על יד נחל עדה, כביש מס' 4 וגבול המועצה האזורית חוף הכרמל נשענת על רציונל תכנוני ומוניציפאלי מוצק. הוועדה ציינה במסקנותיה כי בקשת העירייה תואמת למדיניות התכנון באזור: על פי תוכניות המתאר הרלוונטיות (תמ"א 35 ו-תמ"מ 6), השטח המדובר הוא חלק ממרקם עירוני הכולל את אור עקיבא, הוא מיועד לפיתוח עירוני ומהווה המשך טבעי לעיר, וכן אינו מהווה חלק אינטגראלי מבנימינה. הוועדה עמדה גם על כך ששטחה של אור עקיבא מצומצם, ובטווח הבינוני העיר זקוקה לעתודות קרקע נוספות. בנוסף, הוועדה ציינה כי בקשת אור עקיבא זוכה לתמיכת כל הגורמים הממלכתיים שהופיעו בפני הוועדה (משרד הפנים, מינהל מקרקעי ישראל ומשרד הבינוי והשיכון). הוועדה התייחסה גם לטענות העותרת, וקבעה כי השיקול בדבר הפגיעה הכלכלית האפשרית בעותרת עקב גריעת השטח מתחומה, וכן השיקול בדבר זיקתה ההיסטורית לשטח נסוגים בנסיבות מפני שיקולי התכנון. עוד נקבע כי במידה ובשטח המועבר יפותח מתחם תעסוקה, מן הראוי כי ייקבע הסדר של חלוקת הכנסות בין שתי הרשויות, שבמסגרתו ייכללו גם ההכנסות ממתחם תחנת הדלק והשטח המסחרי הצמוד לו הממוקם ב"צומת בנימינה".

 

 

 

 

באשר להסכם הפשרה בין העותרת למשרד הפנים ולעיריית אור עקיבא, ציינה הוועדה כי ספק האם במסגרת הסכם הפשרה הוסכם על קביעת גבול בין שטחה של העותרת לבין אור עקיבא. מכל מקום, הסכמה זו אינה יכולה לכבול את שיקול דעתו של שר הפנים לעד, בעיקר נוכח שינוי הנסיבות, דהיינו השינויים התכנוניים באזור (הבאים לידי ביטוי בתוכניות המתאר החדשות – תמ"א 35, שאושרה, ו-תמ"מ 6 שטרם אושרה) והרציונל הגיאוגרפי.

 

 

 

 

לאחר שמיעת כל הנוגעים בדבר, ולאור המסקנות האמורות, בסופו של דבר צוין בהמלצה:

 

 

 

 

"6. המלצות

 

 

יש להעביר לשטח שיפוט אור עקיבא את השטח התחום על ידי נחל עדה ממערב (גבולה הנוכחי של אור עקיבא), כביש מס' 4 במזרח וגבול המועצה האזורית חוף הכרמל (מדרום לבית חנניה) בצפון (ראו מפה מצורפת).

 

 

 

 

במידה ויאושר (על ידי ועדות התכנון) בשטח שיועבר לאור עקיבא גם פיתוח אזור תעסוקה, מן הראוי להנהיג באזור זה מנגנון של חלוקת הכנסות מארנונה ומהיטלי השבחה, כאשר לצורך המלצה מפורטת לעניין חלוקת ההכנסות יהיה צורך להקים ועדה על פי סעיף 9ב' בפקודת העיריות. אין מקום להנהיג חלוקת הכנסות במתחם התעסוקה המצומצם המצוי בו כעת (תחנת דלק ומסחר), אך אם יהיה פיתוח משמעותי יותר של תעסוקה בשטח שיועבר, ניתן יהיה לשלב במנגנון חלוקת ההכנסות גם את המתחם הקיים.

 

 

 

 

המלצות הועדה התקבלו פה אחד."

 

 

 

 

 

 

נימוקי ההמלצה צוינו בקצרה כזכור גם במכתבו של מנכ"ל משרד הפנים לשר הפנים (על שני נוסחיו).

 

 

 

 

10. בית משפט זה עמד על החשיבות שיש להקנות להמלצות ועדת החקירה, שהינה בבחינת גוף מקצועי: "הדין וחשבון של ועדת חקירה הינו הבסיס לשיקול-הדעת של שר הפנים כאשר הוא בא להחליט אם לשנות את תחומה של עירייה" (בג"ץ 2159/97 מועצה אזורית חוף אשקלון נ' שר הפנים, פ"ד נב(1) 75, 84 (1998)). אומנם, השר אינו חייב לקבל את המלצות הוועדה, אך עליו לכל הפחות להקנות להן משקל רב (שם). בענייננו, השר בהחלטתו הסתמך על המלצותיה ונימוקיה המפורטים של הוועדה ועל נימוקיו של מנכ"ל משרדו, וכאמור היה מודע לכך שהעותרת מתנגדת למהלך העברת השטח. בסופו של יום, מדובר בהחלטה מקצועית. ניתן להחליט כך וניתן להחליט אחרת. העיקר הוא שהחלטת השר מבטאת איזון סביר בין השיקולים השונים, ואין עילה להתערבות בה.

 

 

 

 

11. נוכח האמור, גם בחינת טענותיה הקונקרטיות של העותרת כגון "הזיקה ההיסטורית" לצומת הקרוי "צומת בנימינה" (בו מצוי מתחם תחנת הדלק), המשמעות של ההליכים המשפטיים בעתירה הקודמת ועוד, אינה מגלה עילה להתערבות בהחלטת השר. משנשמט הבסיס מתחת הטענה כי השר טעה או הוטעה, שאר הטענות שהעלתה העותרת נוגעות לעניינים בהם מתחם שיקול הדעת של השר הוא רחב, ומידת ההתערבות של בית המשפט מצומצמת.

 

 

 

 

התניית העברת השטח ביצירת מנגנון חלוקת הכנסות

 

 

 

 

12. נטען לפנינו גם כי שינוי הגבולות יגרום לפגיעה תקציבית בעותרת. שיקול זה הינו שיקול ענייני לצורך החלטה האם לגרוע משטחה של העותרת, ואולם, במקרה זה, שיקול זה אין בו כדי להטות את הכף מול השיקולים האחרים. יתרה מזו, הוועדה המליצה כזכור כי אם בעתיד יוקם מתחם תעסוקה מניב בשטח האמור, ייקבע מנגנון לחלוקת הכנסות בין שתי הרשויות. כאמור, ביקשה העותרת, ולו לחלופין, צו על תנאי לפיו לא תבוצע העברת השטח ללא הסדרה מראש של נושא חלוקת ההכנסות בינה לבין עיריית אור עקיבא. זאת לא נעשה בהחלטת השר והדברים נשארו לבחינה בעתיד. ואולם, מקובלת עלינו עמדת המשיבים לפיה קיים קושי בקביעת מנגנון כזה מראש, כאשר עדיין אין תוכנית מאושרת המאפשרת להקים בשטח אזור תעשייה או תעסוקה מניב ולמעשה תכנון מתחם שכזה הוא בגדר "ביצה שלא נולדה" (השוו: ענין תל שבע, בפסקה 14). כן אין נתונים על היקף ההכנסות הצפויות. בדיון על פה העותרת העלתה אפשרות אחרת, מצומצמת יותר – לפיה ייקבע מנגנון חלוקת הכנסות לשטח מתחם תחנת הדלק בלבד. יש לציין כי איננו סוגרים בפני העותרת את האפשרות להפנות בקשה זו לשר, אף כי איננו רואים מקום להתנות את העברת השטחים כולם או את שטח מתחם תחנת הדלק בלבד בקביעת מנגנון כאמור. כמו כן, אין אנו מחווים כל דעה בשאלה האם ראוי ליצור מנגנון של חלוקת הכנסות לגבי השטח כולו או לגבי מתחם תחנת הדלק.

 

 

 

 

13. סוף דבר: העתירה נדחית. בשים לב לכך שטעות הסופר לא תוקנה עד למועד הגשת העתירה – לא יהיה צו להוצאות.

 

 

 

 

ש ו פ ט ת

 

 

השופטת ע' ארבל:

 

 

 

 

אני מסכימה.

 

 

 

 

ש ו פ ט ת

 

 

השופט י' דנציגר:

 

 

 

 

אני מסכים.

 

 

ש ו פ ט

 

 

 

 

הוחלט כאמור בפסק דינה של השופטת מ' נאור.

 

 

 

 

ניתן היום, ‏‏א' אב, תשע"א (1.8.2011).

 

 

 

 

_________________________

 

 

העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 10058470_C08.doc עע

 

 

מרכז מידע, טל' 077-2703333 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il