עו"ד און ליין - עורכי דין - פסקי דין- פסק דין : 6966/12

 

 

 

 

                                          

                                                                                                    

                                          

                                          

 

 

 

 

השופט ע' פוגלמן:

 

           לפנינו בקשת רשות ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בחיפה בשבתו כבית משפט לעניינים מינהליים (כב' השופט ר' סוקול) אשר דחה ברובו ערעור שהגישו המבקשות על החלטת ועדת הערר לענייני ארנונה שליד עיריית טירת הכרמל (להלן: ועדת הערר).

          

תמצית העובדות וההליכים הקודמים

 

 

1.             המבקשות מחזיקות במתחם הידוע כמתחם "אוטוקארס" שבתחום שיפוטה של עיריית טירת הכרמל (להלן: המתחם). המתחם משתרע על חלקה 94, חלקה 121 וחלק מחלקות 99 ו-101 בגוש 10726, ועל חלקים נוספים מחלקות בגושים אחרים. גודל המתחם שנוי במחלוקת בין הצדדים, אולם אין חולק כי חלקה 94 בגוש 10726 רשומה בשטח של 55,180 מ"ר. במתחם בנויים מספר מבני תעשייה אשר המבקשות משכירות חלק מהם לצדדים שלישיים.

 

2.             במרוצת העשורים האחרונים נתגלעה בין המבקשות למשיבים מחלוקת בנוגע לחיובי ארנונה בגין המתחם. בין היתר סבה המחלוקת על גודלו, על גודל השטחים שתפוסים מתוכו על-ידי המבקשות, ועל מצבם של המבנים המצויים בו. חרף חילוקי הדעות, לא נקטו המבקשות בהליכי השגה וערר במשך מספר שנים, למעט שתי פניות בשנים 1994 ו-1997, שמהן חזרו בהמשך. בשנת 2002 הגישו המבקשות תביעה לבית המשפט המחוזי בחיפה למתן פסק דין הצהרתי שלפיו הן אינן חייבות בתשלומי ארנונה מסוימים, וכי הן זכאיות להשבת סכומים שנגבו מהן משנת 1995 ואילך, בסך כולל של כ-18 מיליון ש"ח. ביום 27.3.2005 דחה בית המשפט המחוזי את התביעה. המבקשות ערערו לבית משפט זה, וביום 2.5.2007 ניתן פסק דין שנתן תוקף להסכמת הצדדים שלפיה הערעור יידחה, והמבקשות יהיו רשאיות לבקש הארכת מועד מוועדת הערר לנקיטת הליכים בגין חיובי הארנונה שבמחלוקת. במקביל לניהול ההליכים המתוארים, הגישו המבקשות בכל שנה מאז 2003 ועד 2010 השגות ועררים לוועדת הערר בגין חיובי הארנונה שהוצאו להן.

 

3.             ועדת הערר דנה בעררים שהוגשו בין השנים 2010-2003 בצוותא חדא עם הבקשה להארכת מועד להגשת עררים נוספים לגבי השנים 2002-1995. במסגרת הדיון ערכה הוועדה ביקור במתחם ללא נוכחות הצדדים או באי-כוחם, ומבלי שהודיעה להם על כך מבעוד מועד. בהחלטתה הסופית דחתה ועדת הערר את הבקשות להארכת מועד; וכן את העררים שהוגשו לגבי שומות הארנונה לשנים 2010-2003, תוך שציינה לגבי אחד מהנושאים שהיו שנויים במחלוקת, כי בביקור שערכה לא מצאה ממש בטענות המבקשות בדבר קיומם של נכסים הרוסים במתחם שאין לחייב בתשלום ארנונה בגינם.

 

4.             המבקשות הגישו ערעור על החלטת הוועדה לבית המשפט לעניינים מינהליים. בית המשפט (כב' השופט ר' סוקול) דחה את הערעור ברובו בקובעו כי המבקשות לא סיפקו הסבר מניח את הדעת מדוע לא הגישו עררים ביחס לשנים 2002-1995 במועד, ומכאן שההחלטה לדחות את הבקשה להארכת מועד מוצדקת; כי עיקר המחלוקת בין הצדדים היא עובדתית באופייה, ולכן אין מקום להתערב בהחלטת הוועדה לדחותם; וכי הגם שככלל ראוי שוועדת ערר שעורכת ביקור בשטח שבמחלוקת תעשה זאת בנוכחות בעלי הדין, תערוך פרוטוקול ותאפשר להם לטעון ביחס לממצאי הביקור, מחדל הוועדה בעניין זה אינו מצדיק כשלעצמו לפסול את החלטתה, אשר התבססה גם על ראיות נוספות פרט לממצאי הביקור. לסיום נקבע כי המשיבים, אשר אמדו את שטח המתחם בגודל של כ-61.5 דונם, לא הביאו ראיות מספקות לאומדן זה, וכל עוד לא תיערך מדידה אחרת, שטח המתחם לצורכי ארנונה יהיה כ-55.18 דונם בלבד, לפי מפת מדידה שהוצגה. מכאן הבקשה שלפנינו.

 

טענות הצדדים

 

5.             לטענת המבקשות, בפסק דינו של בית המשפט קמא נפלו מספר פגמים אשר מצדיקים מתן רשות ערעור וביטולו. המבקשות טוענות שאסור היה למשיבים לחייב אותן לפי הדיווחים שמסרו הן עצמן לעניין החלוקה בין השטחים שמוחזקים על-ידן במתחם לבין אלה שמוחזקים בידי שוכרים. זאת מאחר שהמשיבים ביצעו מדידה במתחם, והיה עליהם להתבסס על מסקנות המודדים מטעמם בכל הנוגע להחזקות של שוכרים במתחם. עוד טוענות המבקשות כי אסור היה לוועדה לערוך סיור במתחם מבלי להודיע על כך לצדדים מבעוד מועד, לאפשר להם לטעון לגביו ולערוך פרוטוקול.

 

           המשיבים סומכים ידם על פסק דינו של בית המשפט קמא. לטענתם, הבקשה אינה עומדת באמות המידה למתן רשות ערעור. לעניין חיוב המבקשות לפי דיווחיהן בנוגע להחזקות שוכרי משנה במתחם, נטען שהמדידות שנערכו לא סיפקו ולא נועדו לספק תמונת מצב שוטפת של שינויים בהחזקות של שוכרי משנה. לעניין הביקור שערכה ועדת הערר במתחם נטען שבית המשפט קמא קבע שהחלטתה של ועדת הערר התבססה גם על תשתית עובדתית נרחבת מעבר לממצאי הביקור; ושממילא הייתה מוסמכת הוועדה לנהוג כפי שנהגה לפי הדין.

 

           יוער, שבעניינם של הצדדים תלוי ועומד ערעור בבית משפט זה (עע"ם 8120/11 עירית טירת הכרמל נ' נצב"א החזקות בע"מ 1995) בשאלת חוקיות השימוש בהליכי גביה מינהליים בגין החוב נושא פסק דינו של בית המשפט קמא. המבקשות טוענות שיש להעניק רשות ערעור ולאחד את ההליך שבכותרת עם עע"ם 8120/11.

 

דיון והכרעה

 

           החלטנו לדון בבקשה כאילו ניתנה רשות והוגש ערעור לפי הרשות שניתנה. דין הערעור להתקבל מהטעמים שיפורטו להלן.

 

ועדת ערר לענייני ארנונה – המסגרת הדיונית

 

6.             ועדת הערר פועלת מכוח חוק הרשויות המקומיות (ערר על קביעת ארנונה כללית), התשל"ו-1976 (להלן: החוק). סעיף 7 לחוק קובע כי שר המשפטים רשאי לקבוע בתקנות את דרכי ההגשה של ערר לפי החוק ואת סדרי הדין הנוהגים בו. מכוח סמכות זו הותקנו תקנות הרשויות המקומיות (ערר על קביעת ארנונה כללית) (סדרי דין בועדת ערר), התשל"ז-1977 (להלן: התקנות). עיון בתקנות מגלה כי לדיון לפני ועדת ערר מאפיינים של דיון מעין-שיפוטי (ראו הנריק רוסטוביץ ואח' ארנונה עירונית ספר שני 1397 (מהדורה חמישית, ענבל וקנין צוקר עורכת, 2007) (להלן: רוסטוביץ)). כך, הנישום ומנהל הארנונה זכאים להתייצב לפני ועדת הערר ולהשמיע את טענותיהם בדיון (תקנות 10-9; רוסטוביץ, בעמ' 1408); עיקרי הדיון ירשמו בפרוטוקול ובעלי הדין זכאים לקבל עותק ממנו (תקנה 11ב, שהותקנה בשנת 2012); ולבסוף, על הוועדה חלה חובה לנמק את החלטתה ולציין בה כי נתונה לצד המפסיד זכות ערעור לבית משפט לעניינים מינהליים (תקנה 20). זולת הוראות אלו – שעיקר מטרתן היא להבטיח את זכות הטיעון – ועדת ערר, בדומה לבתי דין מינהליים אחרים (השוו: סעיפים 21-20 לחוק בתי דין מינהליים, התשנ"ב-1992), אינה כבולה בסדרי הדין ודיני הראיות הנוהגים בבתי משפט (ראו והשוו: בג"ץ 159/84 שאהין נ' מפקד כוחות צה"ל באזור רצועת עזה, פ"ד לט(1) 309, 327 (1985); יצחק זמירהסמכות המינהלית כרך ב 1131 (מהדורה שנייה, 2011)).

 

7.             ככל טריבונל מעין-שיפוטי, גם ועדת הערר מחוייבת להקפיד על כללי הצדק הטבעי – הכוללים את זכות הטיעון, ואת האיסור להימצא במצב של ניגוד עניינים או לנהוג במשוא פנים – במלואם. אין בגמישות שמאפיינת את סדרי הדין הנוהגים בה כדי לגרוע מחובה זו (דפנה ברק-ארז משפט מינהלי כרך א 467-466 (2010) (להלן: ברק-ארז)). בצד האמור יצוין, כי כללי הצדק הטבעי אינם מחייבים להעניק בכל מקום שבו הם חלים את מלוא הזכויות הדיוניות שעומדות לבעלי דין בהליכים המתנהלים בערכאות שיפוטיות. כך, למשל, נקבע שהיבטים שונים של סדרי חקירת עדים אינם מתחייבים לשם הגשמת זכות הטיעון, ושאין הכרח שהטיעון לפני הטריבונל יהא בעל-פה (בג"ץ 646/93 ברכה נ' שר התקשורת, פ"ד מח(3) 661, 665 (1994); בג"ץ 10307/08 איגוד חברות הפרסום נ' הרשות השניה לטלוויזיה ולרדיו, פסקה 5 (8.12.2008)).

 

8.             זכות הטיעון נועדה לסייע לרשות לבסס את החלטתה על בסיס תשתית עובדתית מלאה ורלוונטית, כמו גם להעניק לפרטים שמושפעים מהחלטותיה תחושה של צדק והגינות ביחס לתהליך קבלת ההחלטה (בג"ץ 3638/99 בלומנטל נ' עיריית רחובות, פ"ד נד(4) 220, 230 (2000)). כמאפיין מרכזי של צדק פרוצדוראלי, מסייעת זכות הטיעון לפרטים להשלים עם ההכרעה שהתקבלה בעניינם, אף אם הם אינם מסכימים עמה לגופו של עניין. מתוקף זכות הטיעון מחויבת הרשות ליידע מראש את הפרט בנוגע להחלטה שעשויה לפגוע בזכות או באינטרס שלו, ולאפשר לו להשמיע את טענותיו. ברגיל, על הטיעון להיעשות לפני קבלת ההחלטה (עע"ם 1038/08 מדינת ישראל נ' געאביץ, פסקה כ"ו לפסק דינו של השופט א' רובינשטיין, פסק דינה של הנשיאה ד' ביניש (11.8.2009) (להלן: עניין געאביץ)). במקרים חריגים, שבהם טיעון מוקדם עשוי למנוע מהרשות לתפקד באופן תקין או לפגוע באופן ממשי באינטרס חשוב אחר, ניתן לדחות את מימוש זכות הטיעון לאחר קבלת ההחלטה, ולעיתים אף לאחר שנתבצעה. עם זאת, זכות טיעון מאוחרת היא בגדר חריג היוצא מן הכלל (עניין געאביץ, פסקה כ"ז לפסק דינו של השופט רובינשטיין). חשוב לציין כי היקף הזכות ומתכונת הטיעון משתנים לפי אופיו של ההליך הקונקרטי. ככלל, ככל שההליך בעל מאפיינים שיפוטיים והפגיעה האפשרית בפרט חמורה יותר, כך מתכונת הטיעון חייבת להיות נרחבת יותר (ברק-ארז, בעמ' 522). בהתאם לכך נפסק כי "מקום שהגורם המינהלי מפעיל הסמכות הינו בעל אופי מעין-שיפוטי יש להקפיד בקיום דווקני של זכות הטיעון" (בג"ץ 7805/00 אלוני נ' מבקרת עיריית ירושלים, פ"ד נז(4) 577, 599 (2003)).

 

ביקור במקום של ועדת ערר

 

9.             ההליכים שמנוהלים לפני ועדת ערר קשורים, מעצם טבעם, לנתונים מסוימים על אודות שטחים קונקרטיים. בין נתונים אלה ניתן למנות את השימוש שנעשה בנכס ואת מצבו הפיזי – נתונים שהתרשמות בלתי-אמצעית עשויה לסייע לוועדת הערר לקבוע ממצאים עובדתיים לגביהם. ברי, אפוא, כי אין מניעה שוועדת ערר תחליט לבקר במקום נושא המחלוקת. בתי המשפט הכירו בסמכותה של ועדת ערר לערוך ביקור במקום, אם כי לעיתים נחלקו בשאלה מהם התנאים לעריכת ביקור שכזה באופן ראוי. זאת, בפרט כאשר מדובר בביקור שנערך בהעדר הצדדים (ראו, למשל: עת"מ (מינהליים ת"א) 278/09 לחם חי בע"מ נ' עיריית חולון (30.11.2010); עמ"נ (מינהליים חי') 405/01 אופנתיון בע"מ נ' עיריית חיפה (25.11.2001); ה"פ (מחוזי נצ') 301/99 בן דוד נ' ועדת ערר מחוזית – מחוז צפון, פ"מ התש"ס 337 (2000)). על כן ראינו להידרש לסוגיה זו.

 

10.          כאמור, הסמכות לעריכת ביקור במקום של טריבונל שיפוטי או מעין-שיפוטי היא סמכות מקובלת במסגרת ניהול הליך ואין עליה עוררין (ראו, למשל, תקנה 173 לתקנות סדר הדין האזרחי, התשמ"ד-1984; ע"א 38/86 רוט נ' מנהל מס שבח מקרקעין חיפה, פ"ד מג(3) 194, 196 (1989)). סמכות זו כפופה לחובתו של הטריבונל להקפיד על זכות הטיעון. לחובה זו שני פנים: האחד, כנקודת מוצא יש לאפשר לבעלי הדין להיות נוכחים בדיונים שנערכים בעניינם. במובן זה ביקור במקום כמוהו כדיון שבמסגרתו מוגשות ראיות (השוו: בג"ץ 285/64 עזבון שיף נ' שר החקלאות, פ"ד יט(2) 40, 45-44 (1965) (להלן: עניין שיף)). הפן השני עניינו בחובה לאפשר לבעלי הדין להשמיע את טענותיהם ביחס למלוא חומר הראיות שעליו תתבסס ההכרעה בעניינם (בג"ץ 5182/93 לוי נ' בית הדין הרבני האזורי רחובות, פ"ד מח(3) 1, 10 (1994)). למותר לציין כי ביקור במקום נועד לאפשר לערכאה הדיונית להיחשף באופן בלתי אמצעי למצב הדברים בשטח ובזמן אמת. התרשמות זו היא חלק בלתי נפרד מחומר הראיות שישמש לקביעת ממצאי העובדה הצריכים להכרעה, וכפי שחובה לאפשר לבעלי הדין להתייחס לכל ראיה אחרת, יש לאפשר להם להתייחס גם לראיות שנאספות אגב הביקור במקום.

 

11.          בעניין שיף ציין בית משפט זה, אגב אורחא, שמקום שטריבונל מעין-שיפוטי עורך ביקור במקום, ומקום שביקור שכזה נעשה שלא במעמד המתדיינים או באי-כוחם ומבלי לתת להם הזדמנות להיות נוכחים, עלול הדבר לעלות כדי פגיעה בכללי הצדק הטבעי. דברים אלה מקובלים עליי והם חלים לגבי ועדת הערר דנן. להשקפתי, ככלל, יש לערוך ביקור במקום בנוכחות בעלי הדין ופרקליטיהם. בצד האמור, עשויים להתעורר מקרים שמצדיקים שוועדת הערר תבקר במקום אף ללא נוכחות הצדדים. ביקור שכזה מאפשר להתרשם באופן בלתי-אמצעי מהנכס השנוי במחלוקת ללא חשש מהיערכות מוקדמת שתסווה את מצב הדברים האמיתי. בהקשר דומה נקבעו לגבי ביקור של בורר בלא נוכחות הצדדים, דברים היפים גם לענייננו:

 

"הרציונאל שבביקור במקום ללא תאום עם הצדדים הוא מובן, שכן בצורה זו התאפשר לבורר לבחון את המציאות בקניון מבלי שתהיה למי מהצדדים הזדמנות לשנות את נוהגיו הקבועים. אך רעיון זה היה מוגשם גם לו היה הבורר מציג בפני הצדדים פרוטוקולים מביקוריו בקניון ומאפשר להם להגיב עליהם" (ה"פ (מחוזי ת"א) 11234/99 חזן נ' קניון לוד סנטר (אחזקה וניהול) 1992 בע"מ, דינים מחוזי לב (9) 483, 487 (2000); ראו גם רע"א 8716/00 קניון לוד סנטר (אחזקה וניהול) 1992 בע"מ נ' חזן (25.1.2001); סמדר אוטולנגי בוררות – דין ונוהל כרך א 614-613 (מהדורה רביעית מיוחדת, 2005) (להלן: אוטולנגי)).

 

           תכלית זו לא תיפגע אם תינתן לבעלי הדין, במקרה המתאים, הזדמנות לטעון לעניין ממצאי הביקור בדיעבד. כלומר: בהתקיים הצדקה לכך, ניתן לערוך את הביקור ללא נוכחות הצדדים, אך הטריבונל יערוך פרוטוקול של הביקור ויאפשר לבעלי הדין לטעון לגביו קודם שייתן את החלטתו הסופית. לטעמי, רצוי שביקור ללא נוכחות הצדדים יתועד גם בוידאו נוכח העלויות המינוריות הכרוכות בכך בעידן הטכנולוגי הנוכחי (השוו לדבריי בע"א 4138/09 בנק לאומי למשכנתאות בע"מ נ' קובסי (12.12.2011)). מנגנון זה מאזן כראוי בין הגשמת זכות הטיעון מחד גיסא, וגילוי האמת מאידך גיסא, באופן שתואם את תכליתה של ועדת הערר כבית דין מינהלי (יצחק זמיר "בתי דין מינהליים: הקמה, הרכב ומינהל" ספר תמיר 89, 97-96 (יוסף תמיר ואורה הירש עורכים, 1999)).

 

12.          סיכומו של דבר: ככלל, טריבונל מעין-שיפוטי המחליט לבקר בשטח נושא המחלוקת, יעשה כן בנוכחות הצדדים ובאי-כוחם. בהתקיים טעמים לערוך את הביקור שלא בנוכחות הצדדים, יהא הטריבונל רשאי לעשות כן, תוך שיקפיד לערוך פרוטוקול שישקף את מהלך הביקור. בתום הביקור הטריבונל יידע את בעלי הדין על כך, יעביר לידיהם את הפרוטוקול, ויאפשר להם לטעון לגביו קודם למתן החלטתו הסופית.

 

מן הכלל אל הפרט

 

13.          החלטת ועדת הערר פגעה בזכות הטיעון של המבקשות. ועדת הערר ביקרה במתחם בלא נוכחות בעלי הדין. הוועדה התרשמה באורח בלתי אמצעי מהמצב בשטח ויש להניח שמלכתחילה סברה כי התרשמות זו רלוונטית ותתרום להכרעתה (שאם לא כן, לא היה טעם בביצוע הביקור מלכתחילה). היעדר נוכחותן של המבקשות שלל מהן את האפשרות להפנות את תשומת ליבה של הוועדה לפרטים רלוונטיים, כמו גם לספק הסברים לממצאים בשטח. זאת ועוד: לא נטען לפנינו כי הייתה סיבה לקיים את הביקור שלא במעמד הצדדים. אולם אף אם נניח, לצורך הדיון, שהיה טעם כזה, דבר הביקור נודע למבקשות לראשונה בהחלטה הסופית של הוועדה, מבלי שניתנה להן הזדמנות לטעון לעניין ממצאי הביקור ולו בדיעבד. בכך נפגעה זכותן לטעון ביחס למכלול חומר הראיות שעליו התבססה ועדת הערר (עניין לוי, שם). ויודגש: החלטת הוועדה נשענה בין היתר על התרשמותה מהביקור, ומכך שלא מצאה במהלכו נכסים הרוסים בשטח, כטענת המבקשות. נזכיר כי מדובר במתחם שגודלו למעלה מ-50 דונם, ולטענת המבקשות מצויים בו מבנים הרוסים שאין לחייב בארנונה בגינם. לא ניתן לשלול את האפשרות – מבלי לקבוע מסמרות – כי הוועדה לא סיירה במתחם כולו; אולם עצם העובדה שאין באפשרותנו לדעת באיזה חלק של המתחם סיירה הוועדה, מאלו מבנים היא התרשמה והאם מדובר באותם מבנים ספציפיים שלמבקשות טענות בעניינן, מעידה כי אין לדעת מהו המשקל הראייתי של ראיה זו ומהי תרומתה להכרעה הסופית. במצב דברים זה, ומבלי להביע עמדה לגופן של הטענות שהיו המבקשות יכולות להעלות, אנו סבורים כי נפגעה זכות הטיעון שלהן באופן היורד לשורש העניין, ומצדיק את ביטול ההחלטה. וכך אנו מורים.

 

סוף דבר

 

14.          פסק דינו של בית המשפט קמא והחלטת ועדת הערר מבוטלים. הדיון יוחזר לוועדת הערר כדי שתערוך ביקור במקום בנוכחות הצדדים, ולאחר מכן תחליט במחלוקת שלפניה כחוכמתה. בנסיבות העניין לא ראינו לעשות צו להוצאות.

 

ש ו פ ט

 

השופט י' דנציגר:

 

           אני מסכים.

 

ש ו פ ט

 

השופט י' עמית:

 

           אני מסכים.

 

ש ו פ ט

 

           הוחלט כאמור בפסק דינו של השופט ע' פוגלמן.

 

           ניתן היום, ‏ט' בשבט התשע"ג (‏20.1.2013).

 

 

_________________________

העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח.   12069660_M03.doc   אצ

מרכז מידע, טל' 077-2703333 ; אתר אינטרנט,  www.court.gov.il